美國《清潔空氣法》中的環(huán)境質(zhì)量達標制度研究
——以聯(lián)邦與地方的權(quán)限為視角

姜 淵

（浙江財經(jīng)大學，浙江杭州 310018）

1 《清潔空氣法》研究概述

作為一部里程碑式的大氣環(huán)境保護類法律，美國《清潔空氣法》（Clean Air Act， CAA）不僅奠定了美國環(huán)境保護類法律的諸多基礎(chǔ)，也受到世界各國學者的爭相引鑒與追捧[1]。之所以有相當數(shù)量的學者研究CAA，或者說CAA之所以常被作為引入和借鑒成功經(jīng)驗的一個法律素材，是因為自1970年誕生之時起，CAA就取得了令世人矚目的大氣環(huán)保成就。一直以來，在環(huán)境保護領(lǐng)域有這樣一種共識：經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是相悖逆的。但CAA實施后的美國打破了這種所謂的共識，從1970年（CAA誕生之時）到2014年間，美國生產(chǎn)總值增長了238%，但全國大氣污染中六種主要污染物（懸浮顆粒、鉛、臭氧、一氧化碳、二氧化氮和二氧化硫）的大氣環(huán)境含量平均下降了69%。具體來說，鉛含量下降了98%，一氧化碳含量下降了85%，二氧化硫含量下降了80%，二氧化氮含量下降了60%；臭氧含量下降了33%，細懸浮顆粒濃度下降36%，粗懸浮顆粒濃度下降了30%。①數(shù)據(jù)來源于美國環(huán)保局（EPA）空氣動態(tài)網(wǎng)站，https://www.epa.gov/air-trends，本章后續(xù)數(shù)據(jù)除特別標出外皆來源于同一數(shù)據(jù)源。根據(jù)CAA設(shè)置的二級聯(lián)邦大氣環(huán)境質(zhì)量標準來評判，美國絕大多數(shù)的州都經(jīng)歷了從不達標到達標的轉(zhuǎn)變，例如，1991年尚有41個州的大氣一氧化碳含量超標，但到了2014年這41個州全部達到了國家大氣環(huán)境一氧化碳含量標準，雖然這些州的汽車保有量一直處于穩(wěn)步上升的趨勢，然而在CAA的指導下，州政府對新汽車的一氧化碳排放標準的設(shè)置不斷嚴格，不僅淘汰了含鉛汽油，而且強化了能源轉(zhuǎn)化率，減少了廢氣的排放?；贑AA的成功經(jīng)驗，美國環(huán)境保護局局長吉娜·麥卡錫（Gina Mc Carthy）在2014年接受英國《衛(wèi)報》（The Guardian）采訪時自豪地宣稱：《清潔空氣法》的經(jīng)驗表明，保護公眾健康與發(fā)展經(jīng)濟可以齊頭并進。

綜述我國以CAA為研究對象的相關(guān)文獻，諸多學者主要提出以下借鑒的建議：一是以CAA在美國環(huán)境法律乃至整個聯(lián)邦法律體系內(nèi)的重要地位與突出作用，說明大氣環(huán)境保護的嚴峻性、大氣環(huán)境立法的急迫性，以及包括大氣法在內(nèi)的環(huán)境保護類法律必須在整個法律體系中獲得應有的地位與相當?shù)淖鹬豙2]；二是通過研究CAA對大氣污染物的具體防控手段與內(nèi)容，對比我國大氣環(huán)境立法在防控手段與內(nèi)容上的滯后，以此建議擴大當前大氣環(huán)境立法的防控范圍，完善大氣環(huán)境治理與污染防治的手段等[3]；三是著重研究CAA中以市場經(jīng)濟手段配合法律制度來完成對個體大氣環(huán)境行為的調(diào)控，如排污權(quán)交易制度，強調(diào)以市場流通方式將負外部性行為的效益最大化，從而盡可能地接近帕累托最優(yōu)，以此為我國較為單一的命令威壓式大氣環(huán)境法律提供另外一種思路[4]；四是通過研究CAA對法律訴訟的相關(guān)規(guī)定，以點及面地引入并討論更為豐富的環(huán)境司法途徑，如以CAA為公民設(shè)置的訴訟權(quán)利為素材，分析討論在我國大氣環(huán)境法律體系中構(gòu)建公益訴訟制度之可能[5]。

然而，雖然學者都注意到了CAA非同一般的實施效果，并以此貢獻了相當多的學術(shù)研究與法律建議，卻沒有真正地理解并發(fā)掘到CAA之所以成功的根本原因。做出如此判斷的理由如下：首先，作為美國聯(lián)邦法律體系內(nèi)較高級的聯(lián)邦性法律，CAA在法律位階上處于優(yōu)先地位，因此其法律設(shè)置在具體的實踐轉(zhuǎn)化上也具有較高的效力。然而我國政府很早就同樣意識到包括大氣法在內(nèi)的環(huán)境保護類法律的重要性與獨立性，現(xiàn)有的《中華人民共和國大氣污染防治法》是由全國人民代表大會制定的法律，在我國法律體系中處于高位階。在法律部門的劃分中，雖然環(huán)境保護類法律以往被劃分為行政法或經(jīng)濟法的部門法范疇，但很早就有學者提出應當將其置于獨立的部門法地位，且隨著法治研究的進步與環(huán)保意識的發(fā)展，環(huán)境法的獨立性得到逐步落實[6]。其次，CAA的確具有較我國現(xiàn)有大氣法更為豐富的調(diào)控內(nèi)容，如對溫室氣體的污染防控，也曾經(jīng)具有更為嚴格的防控標準，如對汽車的廢氣排放標準曾一度嚴苛于我國相關(guān)法律法規(guī)。然而，更為豐富的調(diào)控內(nèi)容，可能在我國法律法規(guī)未曾涉及的大氣污染防治領(lǐng)域取得成效，卻無法解釋為何同樣屬于大氣法防治范疇內(nèi)的污染物，我國與美國何以出現(xiàn)較大差距的防控效果；更為嚴苛的防控標準，曾經(jīng)可能產(chǎn)生更為有效的防控效果，但隨著我國環(huán)境立法的快速發(fā)展，現(xiàn)有的《中華人民共和國大氣污染防治法》及相關(guān)法律法規(guī)所設(shè)立的防控標準并不較CAA更為寬松，甚至部分標準嚴苛于CAA。最后，CAA中的排污權(quán)交易制度、公益訴訟制度等雖然具有相當先進的理念，然而就其是否真正契合我國的實際國情，學界與立法界仍然存在不小的爭議[7]。且更為重要的是，相關(guān)制度只能作為以法治手段實現(xiàn)大氣環(huán)保目標的輔助手段，如果僅以這些輔助制度的差別，斷言我國大氣法律與CAA之間的本質(zhì)差別顯然是本末倒置。

2 《清潔空氣法》中的環(huán)境質(zhì)量達標制度

發(fā)現(xiàn)CAA與我國大氣環(huán)境法律關(guān)鍵的區(qū)別，探究CAA之所以能取得如此成就的本質(zhì)原因，應當是CAA摒棄了傳統(tǒng)法律僅以個體作為環(huán)境義務的承擔者，轉(zhuǎn)而以政府為法律的直接義務承擔者，通過設(shè)立基礎(chǔ)環(huán)境標準體系以及為政府設(shè)置大氣環(huán)境質(zhì)量目標的方式，要求政府真正地為自身轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負責。美國最早的大氣法可以追溯到芝加哥和辛辛那提對于工業(yè)廢氣的處理條例。20世紀早中期，美國制定了第一部國家層面的大氣環(huán)境立法——《空氣污染控制法》，后又在《空氣污染控制法》的基礎(chǔ)之上頒布了CAA的前身《空氣質(zhì)量控制法》。然而這些法律對各州的大氣環(huán)境保護活動依然停留在指導層面而非有效地約束與統(tǒng)籌。為了真正地確保各州大氣環(huán)境質(zhì)量得到改善與保護，美國國會提出了《清潔空氣法》（CAA）的提案，要求美國聯(lián)邦環(huán)境保護部門獨立地行使對全國的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控、規(guī)劃、研究等職責，并通過制定具體大氣環(huán)境目標的方式對混亂而不力的各州大氣環(huán)境保護活動進行管理。CAA最重要的進步就是確立了環(huán)境質(zhì)量達標制度，要求在聯(lián)邦層面構(gòu)建一個約束美國各州的大氣環(huán)境質(zhì)量標準體系，并且以各州的客觀環(huán)境與發(fā)展程度為前提，賦予各州政府一系列的大氣環(huán)境質(zhì)量目標，要求各州政府在自身的權(quán)限范圍內(nèi)采取行動，從而為這一系列目標向聯(lián)邦負責。CAA的環(huán)境質(zhì)量目標制度包含兩個部分：一是由聯(lián)邦環(huán)境保護總署（EPA）根據(jù)該模式制定的聯(lián)邦大氣環(huán)境質(zhì)量標準，同時在這個標準體系基礎(chǔ)之上為州政府制定了一系列的大氣環(huán)境質(zhì)量目標；二是同時賦予州政府獨立實施大氣環(huán)境保護的權(quán)力，以豐富而具體的法律規(guī)定確立并鞏固了各州獨立的地方立法與執(zhí)法的權(quán)力，保證各州可以根據(jù)自身客觀環(huán)境與條件自主地實施大氣環(huán)境保護活動，從而最終實現(xiàn)聯(lián)邦的大氣環(huán)境質(zhì)量目標。CAA的出臺迅速改變了美國大氣環(huán)境保護活動的秩序，聯(lián)邦環(huán)境保護總署隨之成立，在一氧化碳、氮氧化物、空氣污染微粒、鉛、二氧化硫與臭氧等主要污染物上制定了聯(lián)邦層面的大氣環(huán)境質(zhì)量標準，并根據(jù)各州的實際情況，將之區(qū)分為嚴格的首要大氣環(huán)境質(zhì)量目標與較為寬松的次要大氣環(huán)境質(zhì)量目標，各州依據(jù)不同層次的大氣環(huán)境質(zhì)量目標在自己轄區(qū)內(nèi)實施大氣立法、執(zhí)法活動。環(huán)境質(zhì)量目標制度中的環(huán)保署與州政府之間并不是單純的上下位階的關(guān)系，而是具備了各自不同的權(quán)力與義務，并確保權(quán)力與義務之間互相依賴、互相制衡。這樣不僅使聯(lián)邦環(huán)保署能從具體而煩瑣的大氣環(huán)保實際事務中抽身，還能確保州政府真正地為大氣環(huán)境質(zhì)量負責。

3 國家空氣質(zhì)量標準原則

在CAA中的環(huán)境質(zhì)量達標制度中，最為基礎(chǔ)、關(guān)鍵的原則是它在立法之初就確立的“國家空氣質(zhì)量標準原則”，這一原則的內(nèi)容是CAA要求聯(lián)邦環(huán)保署制定全國范圍內(nèi)的空氣質(zhì)量標準，并將其作為每個州或者地區(qū)最終大氣環(huán)境保護方案的基礎(chǔ)。其原則意圖是通過建構(gòu)一個覆蓋美聯(lián)邦的大氣質(zhì)量標準體系，從而為全國內(nèi)的所有大氣環(huán)境保護行動提供一個標準與目標起點；在大氣質(zhì)量標準體系之上，州政府根據(jù)自身的客觀情況與已有條件設(shè)立不同的實施措施與方案，最終達到CAA要求的大氣環(huán)境質(zhì)量目標。環(huán)保署在CAA授權(quán)下制定的各階大氣環(huán)境質(zhì)量標準體系，并不是直接可以付諸于個體行為實踐的規(guī)則標準，但它是州政府或者其他地方政府制定自身轄區(qū)內(nèi)大氣環(huán)境行為規(guī)則標準的下限，真正調(diào)控個體行為的是各級政府按照聯(lián)邦大氣質(zhì)量標準體系為基礎(chǔ)，自我創(chuàng)設(shè)的、具體的行為規(guī)范。

以大氣污染物中的“危險污染物質(zhì)”為例，CAA第108條規(guī)定，環(huán)保署應當發(fā)布詳細的大氣危險污染物質(zhì)表，將已有或潛在的侵害公共福利和公眾健康的大氣環(huán)境污染物詳情陳述。被納入列表中的污染物質(zhì)應當符合CAA第302條G款的定義，即具有以下兩大特征：該污染物的來源必須是多數(shù)或不同的污染源，單一污染源來源的污染物不能羅列其中；該污染物必須已經(jīng)或者有充分證據(jù)證明未來可能侵害公共福利和公眾健康。說明CAA將來源于多數(shù)或者不同的污染源的大氣污染物與只會在短暫時間出現(xiàn)和并不會造成長久影響的大氣污染物進行了區(qū)分，明確了這一環(huán)境標準的規(guī)制對象。對于CAA明確要求的規(guī)制對象，環(huán)保署必須在現(xiàn)有科學技術(shù)水平的極限下制定相應的“大氣環(huán)境質(zhì)量標準”。 CAA第109條規(guī)定，環(huán)保署針對CAA第108條規(guī)定的各種大氣污染物制定出的“大氣環(huán)境質(zhì)量標準”，必須包含維護公眾健康而嚴格設(shè)立的“首要國家空氣質(zhì)量標準”和維護公眾福利而設(shè)立的“次要國家空氣質(zhì)量標準”兩類標準?！笆滓獓铱諝赓|(zhì)量標準”是極其嚴格的大氣環(huán)境質(zhì)量標準：“首要國家空氣質(zhì)量標準”是指為保護公眾健康所制定的國家領(lǐng)地附近空氣范圍內(nèi)的空氣質(zhì)量要求，且這一要求應當足夠嚴格以至于超出一般良好空氣質(zhì)量的要求。嚴格的“首要國家空氣質(zhì)量標準”體現(xiàn)了CAA對風險預防理念的貫徹，因為環(huán)保署在法律實踐中會把這一標準設(shè)置為即使對最敏感個體也不會產(chǎn)生任何負面影響的程度。“次要國家空氣質(zhì)量標準”是指為保護公共福利不受特定空氣污染物質(zhì)所產(chǎn)生的危害以及潛在危害，所做出的國家領(lǐng)地附近空氣范圍內(nèi)的空氣質(zhì)量要求。CAA第302條將土壤、水源、野生動物、氣象、經(jīng)濟價值、人類生活舒適度等因素包括在了“次要國家空氣質(zhì)量標準”所保護的公共福利的定義之內(nèi)。因此“次要國家空氣質(zhì)量標準”是針對不直接影響公眾健康但可能會對社會福利造成間接損害的大氣污染，由此更加地完善大氣環(huán)境質(zhì)量標準的覆蓋度與系統(tǒng)性。

伴隨著社會生產(chǎn)水平的不斷提高與科學技術(shù)水平的持續(xù)發(fā)展，聯(lián)邦大氣環(huán)境質(zhì)量標準必須與時俱進地不斷修正、革新，才能真正滿足大氣環(huán)境保護的需要。CAA第109條d款規(guī)定，環(huán)保署必須在每五年周期內(nèi)對現(xiàn)有的聯(lián)邦大氣環(huán)境質(zhì)量標準進行審查，針對不合適以及欠缺的內(nèi)容進行修訂。通常情況下，修訂周期由以下三部分組成：科學評估階段、政策審閱階段以及實施評估階段。科學評估階段是基礎(chǔ)階段，環(huán)保署會搜集與整理大量技術(shù)手段和科學數(shù)據(jù)，并制成文件予以公開。此舉的目的在于對該修訂可能對公共利益或大眾健康的影響進行評估與分析，確保其正當性與可行性。在公開期間結(jié)束之后，環(huán)保署將分別審閱并整理所有的反饋與建議，發(fā)布權(quán)威的官方意見范本并形成初步的修訂草案。隨后，草案將送至“清潔空氣科學顧問委員會”（Clean Air Scientific Advisory Committee）予以審查，確保草案的科學性與社會公益性。政策審閱階段是中間階段，當環(huán)保署開始了聯(lián)邦大氣環(huán)境質(zhì)量標準的修訂工作時，相關(guān)部門會為環(huán)保署提供相應的政策輔助，這些輔助文件中包括了設(shè)計的法律與政策、學術(shù)理論、科技信息以及程序流程等。環(huán)保署必須全面考量這些輔助文件的信息內(nèi)容，結(jié)合自身制定的草案與公眾反饋的意見，決定是否確實需要對現(xiàn)有的大氣環(huán)境質(zhì)量標準進行修訂。如果確定修訂，環(huán)保署必須首先確?？赡艿拇髿猸h(huán)境質(zhì)量標準是符合法律與政策的，是滿足公眾健康與公共福利的。其次是依照CAA的307條規(guī)定，再重復一遍信息公開流程，將修改后的草案再次進行意見征集，才能發(fā)布最終的大氣環(huán)境質(zhì)量標準的修訂文件。在整個政策審閱階段中，環(huán)保署可以多次重復信息公開流程，以確保其切實符合大眾利益。實施評估階段是最終階段，評估的內(nèi)容是新的大氣環(huán)境質(zhì)量標準是否可能被各州予以落實，如何監(jiān)督各州切實遵守這一標準，等等。評估的流程會與修訂文件的完善同步進行，以確保公眾反饋與專家意見能及時、有效地吸收最新的信息與資料，從而更為切實客觀與科學合適。同時，環(huán)保署必須向美國預算管理辦公室提供詳細的報告與文件，并吸收其反饋的意見，以進行成本效益比的評估。這三個階段的反復研究、探討與決策，確保了新大氣環(huán)境質(zhì)量標準更科學、更公平、更可行且更有效率。

4 州政府獨立實施原則

國家空氣質(zhì)量標準原則是環(huán)境質(zhì)量達標制度的基本原則，但它的實現(xiàn)離不開另外一項基本原則——“州政府獨立實施原則”。這項原則是指州政府根據(jù)環(huán)保署制定的聯(lián)邦大氣環(huán)境質(zhì)量標準，在自身轄區(qū)內(nèi)獨立地行使大氣環(huán)境保護的職責。CAA要求國家環(huán)保署制定大氣環(huán)境質(zhì)量標準體系之后，就對各州政府產(chǎn)生了目標約束的效力，各州的轄區(qū)就成為其實施大氣環(huán)保行為的“責任區(qū)”，最終必須使大氣環(huán)境質(zhì)量達到聯(lián)邦大氣環(huán)境質(zhì)量標準之上。而在州自主實施大氣環(huán)保行為的過程中，CAA或環(huán)保署都不會也不能過多地予以干涉，無論具體大氣污染物的管理、防治、調(diào)控的計劃，還是整體大氣環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測、維護、改良的方案，國家環(huán)保署可以給予指導意見與建議，但無權(quán)強迫州政府必須實施何種具體行為。當然，這并不意味著環(huán)保署就完全與各州的大氣環(huán)境保護行為無關(guān)。首先，環(huán)保署負責按照期限對州政府是否達到了自己制定的大氣環(huán)境質(zhì)量標準進行審查，并給予獎懲；其次，環(huán)保署仍然會通過審查各州制定的大氣環(huán)境管理計劃的科學性、可行性等，來實現(xiàn)監(jiān)督各州的大氣環(huán)境保護行為的目的；再次，對于某些特殊的個體環(huán)境行為，環(huán)保署仍然具有直接調(diào)控的權(quán)力，如某些重污染的交通建設(shè)項目或者工業(yè)排污項目，環(huán)保署仍然可以直接要求其實施大氣污染物排放的控制、削減，并對違反者予以懲戒。從歷史的維度上看，“州政府獨立實施原則”是CAA各種良好設(shè)計得以真正實現(xiàn)的關(guān)鍵性因素，真正讓州政府既有充分的權(quán)力與空間實施符合自身條件的大氣環(huán)保行為，又切實地讓州政府為之負責，從而推動全國的大氣環(huán)境質(zhì)量逐步提升。

“州政府獨立實施原則”的目的是使州政府的大氣環(huán)保行為最終達到聯(lián)邦大氣環(huán)境質(zhì)量標準，也就是說該原則的實質(zhì)是州政府為具體的大氣環(huán)境目標負責。從程序上看，州政府必須在實施具體行動之前與之后都接受環(huán)保署的審查。在實施大氣環(huán)保行為之前，州政府需要制訂詳細的管理的計劃，并向環(huán)保署進行申報，計劃必須包含如何實現(xiàn)國家大氣環(huán)境質(zhì)量目標的流程，包括具體目標、實施方案、技術(shù)支持以及相關(guān)的可行性研究等。具體來說，該計劃包含以下三部分：一是對于實現(xiàn)目標必須有詳細的流程，即實施不同階段的時間表；二是必須匹配科學檢測的數(shù)據(jù)、相關(guān)的量化分析、標本的采集等，以確保環(huán)保署可以切實了解當?shù)氐拇髿猸h(huán)境客觀狀況；三是方案必須提供明確而有說服力的證據(jù)證明流程的可行，以及必然可以在規(guī)定期限內(nèi)實現(xiàn)大氣環(huán)境目標。在實施大氣環(huán)保行為之后，州政府必須再次向環(huán)保署提交報告，表明自己是否已經(jīng)實現(xiàn)大氣環(huán)境目標。報告必須有明確的科學數(shù)值標注，數(shù)值必須如實反映當?shù)氐拇髿猸h(huán)境質(zhì)量，且數(shù)值樣本足以用來做定量評估，嚴禁出現(xiàn)虛假、模糊或者樣本不足的科學數(shù)值。環(huán)保署在審查州政府的報告時，會先對報告是否滿足CAA預先設(shè)置的兩大要素進行評估，即報告本身的完整性與科學性，從而決定是否正式實施對該報告的正式審查。在完成評估之后，環(huán)保署必須在12個月之內(nèi)完成正式審查程序，以判斷州政府是否真正達成了大氣環(huán)境質(zhì)量目標。審查結(jié)果包括完全通過、完全不通過以及有條件的通過。有條件的通過是指州政府未能完全達成目標，但環(huán)保署可以暫時不給予其懲罰，條件是州政府必須在一年內(nèi)達成相應目標。當州政府完全沒能達到相應目標時，環(huán)保署應當出具“聯(lián)邦行動計劃”，對未能達標的州政府給予懲罰。懲罰手段分為兩種：一是禁止聯(lián)邦交通部向違規(guī)州政府批準新的公共交通建設(shè)項目，禁止任何針對項目的資金支持。二是對于州內(nèi)新設(shè)的污染排放單位設(shè)置加倍的排放削減規(guī)則。在審查結(jié)果完全不通過后的8個月內(nèi)，環(huán)保署必須對未達標州政府實施兩種懲罰手段中的任意一種，如果在12個月內(nèi)地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量仍未好轉(zhuǎn)，則環(huán)保署必須同時采用兩種懲罰手段。

5 制度之創(chuàng)新：空氣質(zhì)量控制區(qū)與空氣污染流動區(qū)

為了更好地實現(xiàn)“國家空氣質(zhì)量標準”對“州獨立實施”的監(jiān)督與管控，CAA還設(shè)立了一種特殊的制度——空氣質(zhì)量控制區(qū)（Air Quality Control Regions）制度。制度的核心內(nèi)容是由國家環(huán)保署與各地州政府共同協(xié)商，劃定特別區(qū)域并單獨確定區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量目標。全美現(xiàn)有63個州際空氣質(zhì)量控制區(qū)與247個州內(nèi)空氣質(zhì)量控制區(qū)，州內(nèi)控制區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量由州政府進行管理與調(diào)控，洲際控制區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量則由各州之間協(xié)商成立的聯(lián)合管理委員會進行管理與調(diào)控。CAA第107條規(guī)定，州政府可以在環(huán)保署的授權(quán)下，重新設(shè)置自身轄區(qū)內(nèi)的空氣質(zhì)量控制區(qū)；跨區(qū)域的州際空氣質(zhì)量控制區(qū)的重新設(shè)置，則必須由該區(qū)域涉及的所有州共同協(xié)商進行確定。根據(jù)區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量是否達標，空氣質(zhì)量控制區(qū)可以分為三類：一是大氣環(huán)境質(zhì)量達標的達標區(qū)；二是大氣環(huán)境質(zhì)量未達標的未達標區(qū)，如果出現(xiàn)本區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量達標，但區(qū)域內(nèi)的污染導致相鄰區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量不達標，則該區(qū)域依然被判定為不達標區(qū)；三是通過現(xiàn)有科學技術(shù)確實無法準確判斷大氣環(huán)境質(zhì)量是否達標的區(qū)域，則判定為未辨明區(qū)。三種達標結(jié)果之間可以通過兩種方式進行轉(zhuǎn)換：一是該區(qū)域的行政負責人向環(huán)保署提出更改達標結(jié)果的申請。如果獲得批準，則將在8個月內(nèi)通過環(huán)保署的官方通告進行更改。二是環(huán)保署在監(jiān)管過程中，如果發(fā)現(xiàn)該區(qū)域的達標結(jié)果確實需要更改，可以單獨發(fā)布官方更改通告而無須依賴區(qū)域行政負責人申請。但這種單方面的更改程序受到兩種情況的制約：環(huán)保署不能將未達標區(qū)直接更改為未辨明區(qū)，也不能將未達標區(qū)直接更改為達標區(qū)。只有在未達標區(qū)依照“州政府獨立實施原則”，實施了有針對性的大氣環(huán)境管理行為，并且取得了明顯的大氣環(huán)境改善結(jié)果（達到了環(huán)保署為其設(shè)立的大氣環(huán)境質(zhì)量標準）之后，環(huán)保署才能將未達標區(qū)改為達標區(qū)。

CAA除設(shè)置直接的空氣質(zhì)量控制區(qū)之外，還規(guī)定環(huán)保署可以視情況將某片區(qū)域界定為“空氣污染流動區(qū)”，指的是該區(qū)域內(nèi)的大氣污染情況有可能對其他州或全國的大氣環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生明顯的負作用。每一“空氣污染流動區(qū)”都必須添設(shè)單獨的管理機構(gòu)，管理機構(gòu)的運作必須同時具有國家環(huán)保署、州政府、地區(qū)內(nèi)的行政機構(gòu)等多方面的參與。該管理機構(gòu)的職責在于準確監(jiān)測并向環(huán)保署匯報區(qū)域內(nèi)大氣污染物流動并互相影響的程度，提供控制其污染發(fā)展的相關(guān)方案。同時，環(huán)保署在接到該管理委員會的報告后必須在8個月內(nèi)做出是否對該區(qū)域涉及的州政府大氣環(huán)境保護工作進行調(diào)整與重新部署的決定，例如，美國“東北部空氣污染流動區(qū)”的管理機構(gòu)就要求環(huán)保署對加利福尼亞州實施更為嚴格的大氣污染防治標準，并直接導致環(huán)保署提升了加州汽車廢氣的排放標準要求。

6 環(huán)境質(zhì)量達標制度上的權(quán)限博弈

根據(jù)CAA的法律規(guī)定，代表CAA的是聯(lián)邦環(huán)保署，其義務是為特定的污染物（如SO2和NOx）發(fā)布全國大氣環(huán)境質(zhì)量標準（NAAQS），這一標準必須覆蓋所有州的所有污染物，以確保標準能夠滿足每個州的大氣污染控制計劃。然而，CAA也賦予了各州政府一定的權(quán)力與空間來調(diào)試這些標準，以最大程度地滿足自身大氣環(huán)境保護的需要。美國最高法院對此解釋說：“只要州政府選擇排放標準后的效應和國家對大氣環(huán)境質(zhì)量標準是一致的，州政府就可以隨意調(diào)整排放污染物的限值，以適應特殊的條件”[8]。各州在自己的轄區(qū)內(nèi)通過公布和推進“州實施計劃”（State Implementation Plans, SIP）來履行大氣環(huán)境責任，從而對大氣污染進行調(diào)整與防控。SIP是管理著整個州大氣環(huán)境保護的方案，方案必須通過環(huán)保署的審核，并由州政府隨時進行修訂。通常情況下，一個州的SIP包含為實現(xiàn)NAAQS這一目的的所有可操作內(nèi)容：“在其他的事情中，包括可實施的排放標準和其他控制手段、方法或技術(shù)對于滿足本法規(guī)都是必要或合適的?！薄笆褂煤线m的設(shè)備、方法、系統(tǒng)和程序來監(jiān)控、編輯和分析環(huán)境空氣質(zhì)量的數(shù)據(jù)”[9]。但聯(lián)邦并不直接決定SIP的內(nèi)容：“環(huán)保署沒有權(quán)力對一個州選擇的排放標準提出質(zhì)疑，只要它們屬于SIP的一部分，且SIP滿足法規(guī)中設(shè)定的標準”[10]。也就是說，聯(lián)邦環(huán)保署提供了SIP的目標和基本底線，但是各州有權(quán)力決定具體的實施方法和控制策略。當州政府對SIP進行修訂時，無論自發(fā)進行還是根據(jù)聯(lián)邦NAAQS的修訂進行，都必須遵守特定的程序，最高法院將這種行為描述為“SIP修訂過程的嚴格性”[11]。首先，州政府必須將SIP的位階提升至州法規(guī)的高度，這意味著一個州對SIP的修訂必須與其自身的法律與法規(guī)相一致；其次，CAA還規(guī)定SIP的修訂必須在進行合理的公布和聽證之后才能進行；再次，州政府完成修訂之后，必須將SIP提交給環(huán)保署進行批準。而環(huán)保署必須在確定提交的文件滿足環(huán)保署最低標準的6～12個月內(nèi)決定批準或者不批準這些修訂。在實際操作中，環(huán)保署并不一定會完全按照法規(guī)審批的程序回應SIP的修訂，轉(zhuǎn)而以發(fā)布一些與SIP修訂批準或未批準有關(guān)的通知或意見來加以代替。

一旦獲得環(huán)保署批準，SIP修訂就會變成聯(lián)邦強制執(zhí)行的法規(guī)[12]，而環(huán)保署在決定SIP修訂是否通過中自由裁量的空間有限。美國最高法院對此解釋為：“清潔空氣法關(guān)于州政府最靈活的規(guī)定就是（州政府）可以通過比對清潔空氣法相關(guān)條款來獲得方案的通過”[13]。CAA第110條是SIP修訂必須遵循的基礎(chǔ)規(guī)則，這一條款的標題為“計劃的修訂（Plan Revision）”，內(nèi)容是環(huán)保署應當批準SIP的修訂，除非此修訂違背了NAAQS中相關(guān)規(guī)定的適用或可能影響相關(guān)規(guī)定未來的適用（如果現(xiàn)有技術(shù)水平下沒有發(fā)現(xiàn)SIP的修訂對相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生了干擾，那么判定為本修訂的批準不會對相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生影響）。如果SIP修訂滿足了CAA的這一要求，那么環(huán)保署就必須批準[14]。此外，如果此修訂涉及發(fā)生于NAAQS一個規(guī)定向另一個規(guī)定的轉(zhuǎn)變，根據(jù)CAA第110條的規(guī)定，它需要至少不違背NAAQS新舊規(guī)定中的一個[15]。簡言之，除非環(huán)保署發(fā)現(xiàn)SIP的修訂會使大氣環(huán)境質(zhì)量變得更差，否則必須批準此修訂。除了州政府向環(huán)保署遞交SIP并獲得批準這一標準的SIP修訂程序之外，在一些條件下，CAA還允許環(huán)保署賦權(quán)州政府自主修訂SIP，這就是特殊的“SIP Call”程序，它允許環(huán)保署要求各州修訂自己的SIP，以改正其不足之處?！癝IP Call”在程序上是繁冗的，需要各州和環(huán)保署遵守相應的法規(guī)要求。例如，各州只有在被動獲得通知的情況下才擁有這種改正SIP中不足的機會。但在“SIP Call”的情況下，州政府并不需要將SIP的修正案提交環(huán)保署進行審批，而且是最終由州政府代替環(huán)保署公布確定的SIP修訂。

7 經(jīng)典案例：不透明污染物監(jiān)控案與合格設(shè)施案

阿拉巴馬州政府曾經(jīng)就SIP修訂向環(huán)保署進行了多次申請，修訂內(nèi)容是關(guān)于如何利用阿拉巴馬州的不透明污染物排放標準來評價收集到的不透明污染物（opacity）監(jiān)控數(shù)據(jù)（COMS）。[16]環(huán)保署認為此修訂不會提高不透明污染物排放標準的水平，并且符合CAA中第110條的規(guī)定，因此在2008年批準了SIP的修訂[17]。一些環(huán)保團體曾對此申請行政復議，但環(huán)保署拒絕了他們的要求，因此這些團體對環(huán)保署提起了訴訟[18]。訴訟之后，環(huán)保署對阿拉巴馬州SIP的修訂重新進行了審核，并撤銷了原來的批準[19]。理由是阿拉巴馬州的SIP修訂不符合CAA中第110條的規(guī)定和環(huán)保署在2008年制定的法規(guī)中的標準[20]。環(huán)保署做出的改變沒有參考任何數(shù)據(jù)或信息，只是基于重新對事實和法律基礎(chǔ)進行的核查，也就是根據(jù)CAA中第110條重新判定SIP的修訂不符合要求[21]。這與環(huán)保署在2008年做出的批準決定是完全相反的，環(huán)保署將CAA中第110條重新解釋為：“如果SIP的修訂不符合相關(guān)的法律法規(guī)，或者與CAA中其他的要求發(fā)生了沖突，那么環(huán)保署就不會批準?！钡珜嶋H情況是，在環(huán)保署批準SIP修訂到后來撤銷批準的兩年半中，SIP的修訂已經(jīng)完全生效，而且聯(lián)邦政府也批準了阿拉巴馬州的SIP修訂。為了撤銷此修訂，環(huán)保署并沒有遵循嚴格的“SIP Call”程序，只是單純地宣布SIP的修訂無法改善空氣質(zhì)量。輕率的改變可能會帶來嚴重的后果，因為對SIP修訂的批準和撤銷決定都是環(huán)保署做出的，這意味著環(huán)保署可以在不遵循“SIP Call”程序的情況下撤銷以前批準的SIP修訂，甚至是數(shù)年之后的隨意撤銷。環(huán)保署的行為違反了聯(lián)邦法院的決議，沒有遵守必須被遵守的“SIP Call”程序，也就是說，環(huán)保署沒有權(quán)力撤銷已經(jīng)生效的SIP修訂[22]。

而在得克薩斯州，已經(jīng)多次發(fā)生了環(huán)保署與地方政府關(guān)于SIP修訂的矛盾。得克薩斯州政府曾要求環(huán)保署批準大量的SIP修訂，但環(huán)保署駁回了很多SIP的修訂。通過美國第五巡回法庭的記錄，可以回顧一個典型案例：合格設(shè)施案（Qualified Facilities）[23]。得克薩斯州在1996年首次提交了QF計劃，盡管CAA明確規(guī)定環(huán)保署必須在提交之后的8個月內(nèi)做出批準或不批準的決定，但是環(huán)保署用了15年時間才決定不批準此SIP的修訂。QF計劃允許企業(yè)，如發(fā)電廠通過合理的計劃對設(shè)施進行較小的改造，或?qū)ι倭康娜藛T或操作進行改變，但這些變化不能導致整體排放的增加超過允許的范圍。技術(shù)的用意是在鼓勵企業(yè)在進行改造時執(zhí)行最佳的控制技術(shù)。環(huán)保署在2010年沒有批準QF計劃，理由是：QF計劃雖然不會與NAAQS法規(guī)發(fā)生沖突（與環(huán)保署在阿拉巴馬州對第110條進行的解釋相同）[24]，但它無法滿足環(huán)保署先前的一項法規(guī)“ManorNSR SIP替代修訂案”的要求。最后得克薩斯州政府向第五巡回法庭提出了申訴，法庭認為環(huán)保署的判斷（QF計劃的決定沒有很明確地遵循MinorNSR的要求）是對得克薩斯州法律的誤解，得克薩斯州的環(huán)境法規(guī)并沒有明確說明QF計劃是否適用于ManorNSR，最終結(jié)果應當根據(jù)得克薩斯州政府已經(jīng)對此進行的統(tǒng)一解釋為準，即QF計劃符合MinorNSR的要求。因此，法庭判決環(huán)保署不批準QF計劃就相當于干涉了州政府對本州的管理。

通過以上兩個案例，可以清楚地發(fā)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標制度的精髓不僅在于其具體的法律與制度設(shè)置，更在于它為法律、環(huán)保部門與地方政府之間設(shè)置了一種科學、合理的權(quán)力與義務關(guān)系。在傳統(tǒng)的不法懲罰下，法律與代表法律的環(huán)保部門像是一位“皇帝”，高高在上地發(fā)布著并不一定正確卻必須執(zhí)行的“圣旨”，且可以任意插手與要求地方政府對“圣旨”的執(zhí)行。而CAA設(shè)置下的法律致力于規(guī)定程序而非實體規(guī)則，環(huán)保部門的角色類似于“法官”，地方政府的角色類似于“訴訟主體”，“法官”按照法律規(guī)定的程序?qū)Α霸V訟主體”的請求進行裁決，但并不具有無限的裁量權(quán)，它只是法律程序的“搬運工”。這樣的關(guān)系設(shè)置更符合現(xiàn)代法治精神，也更滿足發(fā)展的環(huán)境保護需求。

8 結(jié)語

CAA能夠有效地平衡美聯(lián)邦與州政府之間的權(quán)力與義務，極大地改善與維持國內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量，是因為它采取了以“國家空氣質(zhì)量標準原則”與“州政府獨立實施原則”為基礎(chǔ)的環(huán)境質(zhì)量達標制度。在這種制度下，代表國家法律的環(huán)保署與代表實際環(huán)境義務承擔者的州政府之間，是互相依賴又互相獨立的關(guān)系。地方政府對大氣法律負責并受其制約，但并不是無條件地服從與依賴于大氣法律。地方政府有權(quán)力，但是由大氣法律授予的；大氣法律是至高無上的，但不是無所不知的；大氣法律有更高的權(quán)力，但不是無所不能的。作為與美國政治體制與法律體系并不相同的中國，單純地模仿與照抄顯然是不切合實際的。如果我國大氣法律試圖設(shè)立自身的環(huán)境質(zhì)量達標制度，則更需要理解與借鑒當前美國州政府與環(huán)保署之間產(chǎn)生的關(guān)系，包括雙方之間的依賴與掣肘，才能更好地設(shè)計出既貫徹環(huán)境質(zhì)量目標理念，又貼合我國客觀國情與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的法律與制度。