生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實(shí)踐與探索

文 李軍

（作者系山東省高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)）

農(nóng)村水環(huán)境治理迫在眉睫，針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村水環(huán)境污染問(wèn)題，必須對(duì)癥下藥，采取措施防治水污染。

2015年至2017年，中央決定在山東等7個(gè)省市份開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，并將其作為生態(tài)文明體制改革“1+6”方案的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2017年底，中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，決定從2018年1月1日開(kāi)始，在全國(guó)范圍內(nèi)加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，從而正式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟這一新型訴訟制度。本文試結(jié)合山東法院試點(diǎn)工作中的有關(guān)情況，就生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研討，以期有助于相關(guān)制度的健全與完善。

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)——以山東法院為例

制定指導(dǎo)意見(jiàn)

就理論觀之，政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原則上應(yīng)適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，但其在訴訟主體、訴訟程序等方面，仍具有一定的特殊性。試點(diǎn)期間，最高人民法院要求試點(diǎn)省份法院“積極探索省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理規(guī)則，認(rèn)真研究此類基于國(guó)家自然資源所有權(quán)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的特點(diǎn)和規(guī)律。”為順利推進(jìn)相關(guān)工作，山東高院制定出臺(tái)了《關(guān)于辦理省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的當(dāng)事人、管轄、磋商與訴訟的銜接、鑒定結(jié)果采信等十個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，確立了此類案件審理的基本框架，這也是全國(guó)試點(diǎn)法院對(duì)此制定的首份指導(dǎo)性意見(jiàn)。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》出臺(tái)后，山東高院正抓緊修訂，力求與改革的要求保持一致。

設(shè)立資金賬戶

為了規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，山東高院積極爭(zhēng)取相關(guān)部門支持，與省財(cái)政廳、省環(huán)保廳等單位聯(lián)合出臺(tái)了《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》，一定程度解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償金到何處去、如何管理等系列問(wèn)題。目前省內(nèi)地市財(cái)政部門都已為各中院指定了專項(xiàng)資金執(zhí)收編碼，今后政府提起生態(tài)損害賠償資金均可按該編碼判決支付于專項(xiàng)資金賬戶，確保專款用于受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。

審理相關(guān)案件

山東法院積極推進(jìn)政府作為權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，目前已有2起案件進(jìn)入訴訟程序。2015年10月21日，章丘發(fā)生重大環(huán)境污染事件。山東省環(huán)保廳認(rèn)為，山東金誠(chéng)重油化工有限公司等多家企業(yè)違法傾倒廢酸液、廢堿液等危險(xiǎn)廢物的行為，導(dǎo)致當(dāng)?shù)赝寥馈⒌叵滤?、大氣環(huán)境嚴(yán)重污染，造成重大環(huán)境損害，4人在違法傾倒危險(xiǎn)廢物的過(guò)程中中毒身亡。根據(jù)山東省人民政府的授權(quán)，省環(huán)保廳針對(duì)未達(dá)成賠償協(xié)議的污染者，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。2017年8月23日，濟(jì)南中院立案受理。目前該案正在審理中。2015年12月18日，泰安市環(huán)境保護(hù)局對(duì)天一公司進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為天一公司在非儲(chǔ)存地點(diǎn)擅自傾倒填埋醫(yī)療廢物。2017年7月17日，山東省人民政府授權(quán)省環(huán)保廳對(duì)天一公司非法處置醫(yī)療廢物事件提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，該案目前已一審結(jié)案。

受案范圍及受理標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是對(duì)生態(tài)環(huán)境受到侵害提起的侵權(quán)賠償之訴。因而，要確定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的范圍，先明確何謂生態(tài)環(huán)境侵害。生態(tài)環(huán)境侵害主要包括三種情形:一是環(huán)境要素侵害。包括因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素的不利改變；二是生物要素侵害，包括因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變；三是生態(tài)系統(tǒng)侵害，是指上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。實(shí)踐中，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，部分法院掌握過(guò)寬，對(duì)該類案件受理標(biāo)準(zhǔn)把握較松，只要是發(fā)生了生態(tài)環(huán)境侵害，即可受理相關(guān)案件。然而，根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的相關(guān)規(guī)定，只有具有下列情形之一的，才可追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：一是發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；二是在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；三是發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。可見(jiàn)，并非所有生態(tài)環(huán)境損害均可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，受理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，除需審查是否符合該類案件受案范圍，還需要審查是否達(dá)到受案標(biāo)準(zhǔn)，即從損害程度、損害地、損害后果等方面進(jìn)行審查，不可放之過(guò)寬。

訴與非訴的銜接及管轄

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確立了“磋商前置”程序，并完善了磋商與訴訟的銜接，這是該制度的創(chuàng)新及特點(diǎn)。從磋商主體來(lái)看，一方是省、市兩級(jí)政府作為生態(tài)環(huán)境的權(quán)利人，另一方是造成生態(tài)破壞、生態(tài)污染的企業(yè)和個(gè)人作為義務(wù)人；從磋商內(nèi)容來(lái)看，是損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問(wèn)題；從磋商目標(biāo)來(lái)看，是統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議；從磋商結(jié)果來(lái)看，可能有兩種情況，一種是經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，賦予賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力；另一種是磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?？梢?jiàn)，通過(guò)磋商，可能進(jìn)入法院的有兩類案件，一類是司法確認(rèn)，另一類是損害賠償之訴。

第一，關(guān)于司法確認(rèn)案件的管轄。《民事訴訟法》第194條規(guī)定：申請(qǐng)司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，由雙方當(dāng)事人依據(jù)人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效后三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出。據(jù)此規(guī)定，司法確認(rèn)案件應(yīng)由調(diào)解組織所在地的基層人民法院管轄。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭讨黧w是賠償權(quán)利人和義務(wù)人，并未要求必須經(jīng)過(guò)第三方調(diào)解組織，這也是磋商與調(diào)解的不同之處，那么，在未有調(diào)解組織的情況下，如何確定該類案件的管轄法院，應(yīng)當(dāng)是立法部門應(yīng)予關(guān)注的問(wèn)題。本文認(rèn)為，在不要求必須有調(diào)解組織的情況下，建議將生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地基層人民法院作為該類案件的管轄法院，以便法院更好地配合受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與治理。

第二，關(guān)于損害賠償案件的管轄。根據(jù)《民事訴訟法》第十八條第（二）項(xiàng)規(guī)定，在本轄區(qū)有重大影響的一審案件應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的性質(zhì)及范圍來(lái)看，該類案件往往社會(huì)影響較大，社會(huì)關(guān)注度高，且屬于新類型案件。因而無(wú)論從審判力量的配置上，還是從避免地方保護(hù)主義等角度考慮，都可以參考公益訴訟案件關(guān)于管轄的規(guī)定來(lái)確定，由中級(jí)以上法院進(jìn)行一審管轄。因此，建議該類案件由生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)以上法院管轄?！?/p>

那么，對(duì)于同一損害行為提起的司法確認(rèn)案件與生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，確定不同層級(jí)的管轄法院，是否會(huì)造成同一案件不同法院管轄的問(wèn)題？本文對(duì)此不予認(rèn)同。因?yàn)樗痉ù_認(rèn)案件的前提是雙方磋商達(dá)成賠償協(xié)議，共同提交法院進(jìn)行司法確認(rèn)，也就不會(huì)再進(jìn)入訴訟程序成為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。而生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的前提是雙方經(jīng)磋商沒(méi)有達(dá)成賠償協(xié)議，因此兩類案件是非此即彼的關(guān)系，實(shí)踐中不會(huì)出現(xiàn)上述問(wèn)題。

與公益訴訟的不同及銜接

作為與公益訴訟并行的新型訴訟案件，兩者存在諸多不同：一是適用領(lǐng)域不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償案件屬于民事侵權(quán)領(lǐng)域的特殊案件,專門針對(duì)沒(méi)有特定受害人的生態(tài)環(huán)境損害情形,適用特定的環(huán)境污染和生態(tài)破壞領(lǐng)域，屬于民事侵權(quán)案件;公益訴訟不僅包括民事公益訴訟，還包括行政公益訴訟；其范圍不僅包括生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，還包括和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域,適用范圍較生態(tài)環(huán)境損害賠償更廣。二是主體不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利人是國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府,省級(jí)、市地級(jí)政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的原告既可以是省級(jí)、市級(jí)政府，也可以是其授權(quán)的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)。而公益訴訟的原告則是檢察機(jī)關(guān)或者公益組織。 三是保護(hù)法益不同。盡管學(xué)界對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)存有爭(zhēng)議，但多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為權(quán)利基礎(chǔ)是國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境、自然資源的所有權(quán)和管理權(quán)，亦即所謂“國(guó)益訴訟”。而公益訴訟是基于對(duì)公共利益的保護(hù)，是為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟。四是前置程序不同。磋商是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那爸贸绦?，而公益訴訟中無(wú)需磋商前置,但檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)處于補(bǔ)充地位,可以督促公益組織、生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人等有關(guān)主體先行提起訴訟;在行政公益訴訟方面,檢察機(jī)關(guān)主要通過(guò)訴前檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)依法行政,提起訴訟是作為檢察建議的保障手段。因而，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟之前必須履行相應(yīng)的訴前程序,只有在經(jīng)過(guò)檢察建議、公告程序,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟或者在經(jīng)過(guò)檢察建議程序,行政機(jī)關(guān)仍未依法履行職責(zé)的情況下,檢察機(jī)關(guān)才可以提起民事或者行政公益訴訟。

可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是與公益訴訟不同的案件，但法律并未對(duì)如何協(xié)調(diào)兩者關(guān)系作出明確規(guī)定，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問(wèn)題，由最高人民法院協(xié)商有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況制定指導(dǎo)意見(jiàn)予以明確?！蹦壳白罡叻ㄔ荷袩o(wú)明確規(guī)定。試點(diǎn)期間，最高法院出臺(tái)的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》中規(guī)定，“試點(diǎn)地方省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，不影響社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，也不影響人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到損害的自然人、法人和其他組織提起私益訴訟?！币罁?jù)該規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟和私益訴訟是可以同時(shí)提起的，實(shí)踐中亦出現(xiàn)上述情況，如濟(jì)南中院受理的山東省環(huán)保廳訴山東金誠(chéng)重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，在綠發(fā)會(huì)也就同一損害提起環(huán)境公益訴訟。對(duì)于同一損害事實(shí)分別提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟如何銜接協(xié)調(diào)，本文認(rèn)為，第一，對(duì)于兩類案件中重合的訴訟請(qǐng)求，比如修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)損害賠償費(fèi)用等，如果在先審理的案件中得到支持，后審理案件中就不應(yīng)重復(fù)判決賠償。第二，對(duì)于訴訟請(qǐng)求不同的部分，比如一個(gè)案件中提出了請(qǐng)求被告進(jìn)行賠禮道歉，而另外一個(gè)案件中沒(méi)有該訴求；一個(gè)案件的賠償金額與另外一個(gè)案件不同，那么對(duì)這類問(wèn)題則應(yīng)予以審理并作出判決。

法治是良法之法。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)立之初，相關(guān)配套法律尚未健全，這給司法實(shí)踐帶來(lái)一定困難。建議盡快完善相關(guān)立法，為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的健康發(fā)展提供良好的法律依據(jù)及保障。