生態(tài)損害賠償與行政處罰的銜接

文 朱炳成 于文軒

生態(tài)損害賠償與行政處罰二者在功能上具有一定程度的重合性，且具有互補(bǔ)效果，但在啟動條件、調(diào)查取證和賠償規(guī)則等具體方面，二者又并非界限分明，生態(tài)損害賠償與行政處罰的銜接主要體現(xiàn)在這三個方面的協(xié)調(diào)一致。

2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》為試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施生態(tài)損害賠償制度提供了政策框架。為期兩年的試點(diǎn)結(jié)束后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年底印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下文簡稱“《改革方案》”），為全國范圍內(nèi)實(shí)施生態(tài)損害賠償制度提供了依據(jù)。根據(jù)《改革方案》在生態(tài)損害賠償與行政處罰的關(guān)系方面，賠償義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)損害賠償責(zé)任與其應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任或刑事責(zé)任并行不悖。在此背景下，探討生態(tài)損害賠償與行政處罰的啟動程序、調(diào)查取證和賠償規(guī)則等方面的銜接問題，尤為必要。

問題的提出

從目的層面講，生態(tài)損害賠償與行政處罰存在差異。生態(tài)損害賠償旨在修復(fù)受污染的環(huán)境或受損害的生態(tài)系統(tǒng)，而行政處罰的主要目的在于維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益。因此，二者在實(shí)踐中常常并行不悖。《改革方案》規(guī)定：“賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任?！蓖瑫r，根據(jù)《行政處罰法》第28條第2款規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。”在實(shí)踐中，賠償磋商程序中或者人民法院在審理生態(tài)損害賠償訴訟時，將行政罰款數(shù)額納入到確定賠償金數(shù)額的考量范圍。需要注意的是，《改革方案》關(guān)于行政磋商程序中賠償權(quán)利人或者法官需要考慮的因素規(guī)定較為概括，這也使得賠償磋商過程中賠償權(quán)利人或者司法機(jī)關(guān)是否應(yīng)該將行政罰款數(shù)額納入確定賠償金數(shù)額考量因素方面存在一定的不確定性。

生態(tài)損害賠償與行政處罰二者在功能上具有一定程度的重合性，且具有互補(bǔ)效果。總體而言，我國環(huán)境行政處罰額度較低，對于違法主體威懾效果不足，但行政處罰相較賠償訴訟具有高效性的優(yōu)勢。而生態(tài)損害賠償金不但提高了污染企業(yè)的違法成本，同時也為受損害的生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)提供了資金支持，并且彌補(bǔ)了行政罰款數(shù)額的不足性。但我國尚未建立完善的生態(tài)損害賠償磋商或者訴訟機(jī)制，缺少充分的法律支撐。

與此同時，在啟動條件、調(diào)查取證和賠償規(guī)則等具體方面，二者又并非界限分明。《改革方案》規(guī)定，依法追究生態(tài)損害賠償責(zé)任的情況包括：發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的?？梢?，啟動生態(tài)損害賠償?shù)臈l件之一是發(fā)生污染環(huán)境或者生態(tài)破壞的違法行為。而行政處罰的適用條件之一也是針對違法行為。二者在實(shí)施環(huán)節(jié)也存在諸多交叉之處。在此情形下，二者在啟動程序、調(diào)查取證和賠償規(guī)則等方面的協(xié)調(diào)與銜接，就至關(guān)重要。

啟動程序的銜接

生態(tài)損害賠償一般肇始于賠償權(quán)利人在接到公眾舉報、投訴后，調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)損害確實(shí)需要修復(fù)或者賠償，或者賠償權(quán)利人在開展檢查時發(fā)現(xiàn)企業(yè)或者個人存在《改革方案》中規(guī)定的三類應(yīng)承擔(dān)生態(tài)損害賠償責(zé)任等情形。就行政處罰而言，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和經(jīng)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)授權(quán)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)等執(zhí)法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)公民、法人或其他組織存在違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為時，均可在法定職權(quán)范圍內(nèi)對行政相對人實(shí)施環(huán)境行政處罰，而不論是否存在生態(tài)損害的結(jié)果?？梢?，較之于行政處罰而言，生態(tài)損害賠償程序的啟動更加側(cè)重于生態(tài)損害修復(fù)或者賠償?shù)谋匾?。加?qiáng)二者銜接，可從如下三個方面入手：

其一，在發(fā)生較大的突發(fā)環(huán)境事件等緊急情況時，事件發(fā)生地縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)組織進(jìn)行初步認(rèn)定。如果認(rèn)定結(jié)果表明該事件的性質(zhì)符合生態(tài)損害賠償?shù)臈l件，則應(yīng)迅速將緊急情況逐級上報省級環(huán)境保護(hù)主管部門。賠償權(quán)利人在接到通知后，應(yīng)及時派出應(yīng)急處置人員，準(zhǔn)確、全面地掌握案件的基本情況、數(shù)據(jù)和材料，并盡快保存相應(yīng)的證據(jù)，從而防止證據(jù)滅失或者以后難以取得。

其二，在發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境的事件時，事件發(fā)生地設(shè)區(qū)的市級或者縣級人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)依法對涉嫌違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為進(jìn)行初步審查，并確定是否作為行政處罰案件予以立案。在此過程中，若認(rèn)為案件可能符合提起生態(tài)損害賠償?shù)臈l件，則應(yīng)將案件的基本情況及時逐級上報。在此，環(huán)境保護(hù)行政主管部門通知程序的考量基準(zhǔn)是該案件滿足生態(tài)損害賠償?shù)臈l件，而不是行政處罰要件。

其三，賠償權(quán)利人在發(fā)現(xiàn)生態(tài)損害情況或接到環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的通知后，對于跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的生態(tài)損害賠償案件，省級環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)案件或接到報告，并初步核實(shí)后迅速向生態(tài)環(huán)境部報告；對于本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)損害賠償案件，應(yīng)進(jìn)行審查，并作出是否立案的決定，并將相關(guān)決定抄送環(huán)境行政機(jī)關(guān)，以便雙方盡快開展之后的調(diào)查取證工作。通過環(huán)境保護(hù)主管部門與賠償權(quán)利人或者機(jī)構(gòu)在啟動程序上的有效銜接，代替原有的行政處罰決定與生態(tài)損害賠償過于分離的現(xiàn)狀，從而實(shí)現(xiàn)受損害的生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境得到及時修復(fù)和賠償。

調(diào)查取證的銜接

在試點(diǎn)省市已經(jīng)處理的生態(tài)損害磋商或者訴訟案件中，賠償權(quán)利人提起生態(tài)損害賠償訴訟前，當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門一般對違法企業(yè)的違法行為進(jìn)行調(diào)查，并作出違法處罰，如山東省政府訴山東天一環(huán)保科技投資有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償案件和貴州省人民政府訴息烽誠誠勞務(wù)有限公司、貴陽開磷化肥有限公司生態(tài)損害賠償案件等即為如此。但是，由于我國民事訴訟證據(jù)與行政執(zhí)法調(diào)查取證的標(biāo)準(zhǔn)和程序等方面存在差異，使得環(huán)境保護(hù)主管部門所收集和調(diào)取的生態(tài)損害或者環(huán)境污染的證據(jù)不能直接為生態(tài)損害賠償權(quán)利人所使用。

為此，首先應(yīng)發(fā)揮地方環(huán)境保護(hù)主管部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢。較之于賠償權(quán)利人而言，生態(tài)損害事件發(fā)生地的環(huán)境保護(hù)主管部門具有熟悉當(dāng)?shù)厍闆r、掌握歷史監(jiān)測數(shù)據(jù)等優(yōu)勢。由于行政調(diào)查與生態(tài)損害賠償調(diào)查在內(nèi)容上有一定的交叉性，必要時可由環(huán)境行政機(jī)關(guān)和賠償權(quán)利人開展聯(lián)合調(diào)查。統(tǒng)一的調(diào)查行動既可避免環(huán)境行政處罰機(jī)關(guān)和賠償權(quán)利人的重復(fù)作業(yè)，又可解決因調(diào)查行動可能帶來的擾民問題和對生態(tài)環(huán)境的二次破壞。其次，注重信息共享。如果賠償權(quán)利人認(rèn)為其與行政處罰的調(diào)查取證程序存在不同的側(cè)重，也可以分別開展相應(yīng)的調(diào)查取證工作。此時，應(yīng)充分發(fā)揮證據(jù)信息共享，環(huán)境保護(hù)主管部門及時將獲取的證據(jù)與賠償權(quán)利人進(jìn)行共享，使賠償權(quán)利人可以及時開展生態(tài)損害賠償調(diào)查。再次，加強(qiáng)信息通報。在賠償權(quán)利人決定單獨(dú)調(diào)查的情況下，也應(yīng)將其立案的決定及時通知行政處罰機(jī)關(guān)，以便雙方在調(diào)查取證過程中作適當(dāng)考量。同時，還可探索建立索賠機(jī)關(guān)與環(huán)境行政處罰機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中的信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)二者之間的信息互通和資源共享，保證案件信息、材料、數(shù)

據(jù)共享的廣度、深度和及時性。

賠償規(guī)則的銜接

《改革方案》明確了賠償義務(wù)人的行政處罰責(zé)任與生態(tài)損害賠償責(zé)任并行不悖。但是，《改革方案》中規(guī)定的關(guān)于賠償磋商中應(yīng)考慮的因素則較概括，并沒有規(guī)定在確定賠償金數(shù)額時，賠償權(quán)利人或者審判人員是否需要考量行政機(jī)關(guān)已經(jīng)做出的行政罰款數(shù)額。在實(shí)踐中，生態(tài)損害磋商中在確定賠償金數(shù)額時，一般會考慮行政罰款數(shù)額，并未將二者完全獨(dú)立開來。

建議從兩個方面進(jìn)一步明確生態(tài)損害賠償與行政處罰在賠償規(guī)則上的銜接。一方面，在行政罰款金額與生態(tài)損害賠償金額的計(jì)算方面，不應(yīng)在賠償金計(jì)算過程中過多考量行政罰款數(shù)額，應(yīng)根據(jù)損害評估結(jié)果，科學(xué)確定損害賠償金的數(shù)額。另一方面，如出現(xiàn)賠償義務(wù)人的財產(chǎn)不足以同時支付行政罰款和生態(tài)損害賠償金，甚至包括刑事罰金的情況，就需要妥善解決賠償順序問題。賠償義務(wù)人應(yīng)首先履行民事賠償義務(wù)；其次，應(yīng)從公共利益角度出發(fā)，履行生態(tài)損害賠償責(zé)任；其三，應(yīng)根據(jù)行政處罰的形式不同，如果賠償義務(wù)人的財產(chǎn)無法全額支付或者無法承擔(dān)行政罰款時，可酌情采取其他行政處罰措施代替行政罰款。

生態(tài)損害賠償與行政處罰的銜接主要體現(xiàn)在二者在啟動程序、調(diào)查取證和賠償規(guī)則三個方面的協(xié)調(diào)一致。在啟動程序的銜接方面，應(yīng)注意發(fā)揮事件發(fā)生地人民政府或者環(huán)境保護(hù)主管部門的作用，使生態(tài)損害賠償權(quán)利人及時知曉生態(tài)損害或者環(huán)境污染情況，并基于此采取進(jìn)一步措施。在調(diào)查取證的銜接方面，充分發(fā)揮地方環(huán)境保護(hù)主管部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)二者在調(diào)查取證過程中信息互通和資源共享。在賠償規(guī)則的銜接方面，損害賠償金和行政罰款數(shù)額應(yīng)單獨(dú)分別計(jì)算，并應(yīng)遵守民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則。唯有如此，方可形成健全合理的生態(tài)損害賠償與行政處罰銜接機(jī)制。