設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的監(jiān)督探析

劉翠芳

【摘要】法治國(guó)家的首要任務(wù)是有法存在，有良法可依。我國(guó)在立法工作方面的進(jìn)一步發(fā)展體現(xiàn)在對(duì)立法的放權(quán)上。2015年新修正通過(guò)的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，至此，我國(guó)立法大致經(jīng)歷四大管轄范圍：全國(guó)人大及其常委會(huì)→省級(jí)行政區(qū)的人大及其常委會(huì)→較大的市人大及其常委會(huì)→設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，呈現(xiàn)出由集權(quán)向分權(quán)的走向。

【關(guān)鍵詞】設(shè)區(qū)的市；地方立法；立法監(jiān)督

《立法法》修改最大的放權(quán)表現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市擁有了地方立法權(quán)，突出體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)地方立法權(quán)限的兩種不同的思維變化：較大的市制定地方性法規(guī)體現(xiàn)出的立法權(quán)限是概括式，只要不違反上位法的規(guī)定即為立法；而設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)體現(xiàn)出的立法權(quán)限是列舉式，《立法法》第七十四條第二款明確列舉設(shè)區(qū)的市在哪些方面可以制定地方性法規(guī)來(lái)約束因地方差異懸殊帶來(lái)的具體問(wèn)題。這與行政法中對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)公權(quán)力行使要求——法無(wú)授權(quán)不可為，對(duì)公民個(gè)體私權(quán)利行使要求——法無(wú)禁止即可為，功效如出一轍。以下，從三個(gè)方面分別探析了對(duì)設(shè)區(qū)的市立法進(jìn)行監(jiān)督的方式與程序：

一、立法方面的監(jiān)督

《立法法》分別在第七十二條以及第五章“適用與備案審查”，規(guī)定了對(duì)設(shè)區(qū)的市立法要進(jìn)行的監(jiān)督程序。整個(gè)程序遵循列舉式立法內(nèi)容的限定、上級(jí)批準(zhǔn)程序、上級(jí)備案程序、上級(jí)審查程序以及后期的改變與撤銷程序。以上每個(gè)程序都對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)進(jìn)行了嚴(yán)格的限定：

第一，立法范圍采取列舉式的方式引起學(xué)術(shù)界對(duì)“等內(nèi)等”還是“等外等”兩種不同的聲音，但結(jié)合法條上下文及大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，第七十二條中的“等”還是應(yīng)該在保持立法原意的基礎(chǔ)上歸為“等內(nèi)等”，其實(shí)這三項(xiàng)立法權(quán)限包括的范圍是相當(dāng)寬泛的。

第二，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)還要經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，這項(xiàng)監(jiān)督程序?qū)τ谠O(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)有著至關(guān)重要的作用，新修正的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，在全國(guó)范圍內(nèi)增加了數(shù)百個(gè)可以自己立法的設(shè)區(qū)的市，各設(shè)區(qū)市無(wú)論是在立法水平上還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上都參差不齊，因此，立法成果經(jīng)上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)審閱無(wú)可厚非。批準(zhǔn)機(jī)關(guān)根據(jù)立法意義與地方實(shí)際需求給與批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的批復(fù)。

第三，備案審查相比較批準(zhǔn)來(lái)說(shuō)屬于事后型的立法監(jiān)督，也是地方立法程序中的重要一環(huán)。備案屬于間接的立法監(jiān)督，地方性法規(guī)要經(jīng)過(guò)備案才可以通過(guò)或者生效，這其中包括登記、統(tǒng)計(jì)、存檔等程序。而審查則存在于備案之后，為防止設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)與憲法、法律等上位法相抵觸，因而有必要對(duì)地方立法進(jìn)行審查。審查之后，對(duì)于與上位法抵觸或違反憲法根本原則的地方性法規(guī)則直接予以撤銷。

二、公眾參與監(jiān)督

在美國(guó)的行政制度中十分注重公眾參與，盡可能使行政公開，讓行政工作透明化，防止行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的濫用。而新賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)也需要公眾來(lái)監(jiān)督，行政權(quán)力的擴(kuò)張，立法范圍的擴(kuò)容，都要求高度重視公眾在立法中的重要地位。

公眾參與立法作為一種普遍性的立法監(jiān)督模式，在設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)上占有很大優(yōu)勢(shì)，更加貼近公眾生活，切實(shí)關(guān)系到每一位公眾生活的方方面面。設(shè)區(qū)的市立法是直接根據(jù)本市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展情況制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求的地方性法規(guī)，公眾參與監(jiān)督，這也正是立法放權(quán)到設(shè)區(qū)的市的考慮因素之一。

一方面，當(dāng)?shù)氐墓娍梢苑e極參與立法程序，既能發(fā)揮公眾民主立法的功效，又能監(jiān)督立法合法合理運(yùn)行；另一方面，不屬于當(dāng)?shù)乩﹃P(guān)系的人也可以為維護(hù)自己的合法權(quán)益，對(duì)設(shè)區(qū)的市所立具有地方保護(hù)性的法規(guī)積極檢舉。只有這樣充分發(fā)揮公眾的力量，才能更好提高設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量。

三、創(chuàng)新機(jī)制

雖然有法律立法方面的監(jiān)督和他人的監(jiān)督，但自我監(jiān)督也必不可少。

設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)后，由于各設(shè)區(qū)市在人口、地域、經(jīng)濟(jì)以及立法需求與能力方面都不盡相同，所以在立法內(nèi)部應(yīng)該成立代表本地實(shí)際的立法專家團(tuán)來(lái)督促立法工作，這種模式稱為設(shè)區(qū)的市立法的內(nèi)部監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督首次提出者是崔卓蘭教授，她將自制行政理論定義為，行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為，使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為。

自我監(jiān)督體現(xiàn)出更多的是直接性、預(yù)防性與針對(duì)性。這種監(jiān)督方式不僅可以從源頭上節(jié)約行政資源，并且可以在很大程度上給予行政機(jī)關(guān)自我改正的機(jī)會(huì)，消除很大一部分的社會(huì)負(fù)面影響。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：山東師范大學(xué)法學(xué)院）endprint