國(guó)家治理的協(xié)商民主之維：踐行模式與梗阻破解

魏崇輝

[摘 要] 對(duì)協(xié)商治理發(fā)展形態(tài)的辨識(shí)離不開對(duì)“中國(guó)模式”及其闡釋的考量。一直以來(lái)，西方理論是解釋中國(guó)發(fā)展的強(qiáng)勢(shì)選項(xiàng)之一，但當(dāng)下頗受質(zhì)疑。理性的態(tài)度是使學(xué)術(shù)研究復(fù)歸本源定位。對(duì)協(xié)商治理中國(guó)樣態(tài)的分析首先需要明晰政治協(xié)商的主要形式、內(nèi)容與程序等，還要認(rèn)知社會(huì)協(xié)商中體現(xiàn)的創(chuàng)新；同時(shí)需要做的是辨識(shí)清楚阻滯中國(guó)協(xié)商治理的核心問(wèn)題及做出應(yīng)對(duì)的可能探索。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)家治理；協(xié)商民主；中國(guó)模式；中國(guó)實(shí)踐；梗阻破解

[中圖分類號(hào)] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2018）02-0048-06

近年來(lái)，在學(xué)術(shù)的外衣之下，對(duì)于“中國(guó)奇跡”或“中國(guó)模式”的爭(zhēng)論改頭換面，增加了理性認(rèn)知的難度。跳出對(duì)該問(wèn)題的無(wú)謂爭(zhēng)論，筆者認(rèn)為，更為關(guān)鍵的是找出促使此類爭(zhēng)論出現(xiàn)的根源，到底是什么原因使得有人認(rèn)為“中國(guó)模式”已然出現(xiàn)或依然沒有出現(xiàn)呢？主張“中國(guó)模式論”者必然是認(rèn)定有某種因素推動(dòng)，反之則認(rèn)為某種推動(dòng)因素還未形成，而這種因素到底是什么呢？筆者嘗試以對(duì)“中國(guó)模式”及其闡析的考量為起點(diǎn)，通過(guò)分析指出，西方理論雖然不能“完美”地解釋“中國(guó)模式”，但依然可以適用于解讀中國(guó)現(xiàn)象與問(wèn)題?！爸袊?guó)模式”不能被解釋的原因還可能在于其并未出現(xiàn)。

以“中國(guó)模式論”與西方理論的適用性透析協(xié)商治理可以看出，用來(lái)解讀中國(guó)協(xié)商治理現(xiàn)象與問(wèn)題的西方公共治理理論的作用，主要體現(xiàn)在過(guò)程意義上。與其說(shuō)協(xié)商治理的“中國(guó)模式”，不如踏踏實(shí)實(shí)梳理現(xiàn)有協(xié)商治理在政治協(xié)商與社會(huì)協(xié)商兩方面的樣態(tài)展示，同時(shí)準(zhǔn)確辨識(shí)清楚阻滯中國(guó)協(xié)商治理發(fā)展的核心問(wèn)題及做出應(yīng)對(duì)的可能探索。

一、“中國(guó)模式論”與西方理論的適用性：研究的一個(gè)切入點(diǎn)

不管怎樣，“中國(guó)模式論”的確為解讀中國(guó)發(fā)展提供了一個(gè)視角，但卻未能全面解讀而有失偏頗。因?yàn)閷?duì)“中國(guó)模式”“中國(guó)奇跡”或者說(shuō)“中國(guó)道路”的理性認(rèn)知，既要看到中國(guó)取得的有目共睹的成績(jī)，更要前瞻性地比照中西方的差異，檢視中國(guó)的不足，批判西方的意識(shí)形態(tài)性。對(duì)于中國(guó)成績(jī)?nèi)〉玫母矗P者以為，最為關(guān)鍵因素之一，可能是相對(duì)和平的國(guó)際環(huán)境之下中國(guó)人的國(guó)民性。先前曾有媒體報(bào)道“破爛王奮斗17年，三套房、資產(chǎn)百萬(wàn)！揭秘他的‘致富經(jīng)”[1]，這種勤勞、節(jié)約與隱忍品德在世界其他民族身上并不多見。政府的即時(shí)高效率也是另外一個(gè)原因。社會(huì)主義可以“集中力量辦大事”。不過(guò)，對(duì)這種“高效率”的評(píng)判往往帶有強(qiáng)烈“即時(shí)性”，畢竟人的視野的長(zhǎng)度、寬度與廣度都是有限的。就好比在資本主義上升時(shí)期，能有幾人可以對(duì)其展開批判一樣，在對(duì)政府的“即時(shí)高效率”大力倡導(dǎo)占據(jù)主導(dǎo)的時(shí)刻，我們需要特別珍視的是對(duì)這一理念的全面評(píng)判。這關(guān)涉到西方理論在解讀中國(guó)現(xiàn)實(shí)時(shí)的意義與價(jià)值。

絕對(duì)沒有任何一種理論、模式可以直接復(fù)制到其他國(guó)家。學(xué)術(shù)研究的意義與價(jià)值之一就在于警示現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題。因?yàn)楹芏鄷r(shí)候，提出“問(wèn)題”更重要。而在提出“問(wèn)題”之后，自然需要構(gòu)建相應(yīng)的體系以實(shí)現(xiàn)理論自洽。那么，如何看待西方理論呢？從邏輯上講，一如前文所指，沒有任何一種理論具有普世性，但不排除理論的普適性。同時(shí)，在當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境下，對(duì)西方理論的批判帶有“反智主義”的傾向，這是需要我們警惕的。西方的反智主義體現(xiàn)出民主對(duì)精英的制衡，比如在美國(guó)曾經(jīng)突出表現(xiàn)為平民對(duì)華爾街的不滿[2]。中國(guó)的反智主義則是對(duì)知識(shí)的普遍反對(duì)與不屑，比如當(dāng)下某些人提倡的“讀書無(wú)用論”。

故此，不能因?yàn)槲鞣嚼碚摬荒堋巴昝馈钡亟忉尅爸袊?guó)模式”就斷定其“失靈”。以西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為例，從發(fā)展歷程來(lái)看，這一理論的確響應(yīng)、引領(lǐng)了西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐，并隨著自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地修正自身。就中國(guó)而言，對(duì)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的適用至少需要明確，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與權(quán)力受到限制的政府是社會(huì)良性發(fā)展的基本趨勢(shì)。不能因?yàn)檎畽?quán)力受到限制可能會(huì)一時(shí)影響效率，就不限制政府的權(quán)力。

現(xiàn)代意義上的“治理”更多是舶來(lái)意義上的。不論是以羅茨為代表的治理六形態(tài)學(xué)說(shuō)，還是以斯托克為代表的治理五論點(diǎn)說(shuō)，都無(wú)法繞過(guò)治理對(duì)多元行為主體的描述與闡釋。同時(shí)需要注意的是，西方世界公共治理理論是在政府體制基本健全與市場(chǎng)機(jī)制基本完備的背景之下，對(duì)政府失敗與市場(chǎng)失敗的補(bǔ)救，其適用于中國(guó)的語(yǔ)境與西方是根本不同的。當(dāng)下中國(guó)對(duì)治理的適用有建立健全相關(guān)體制機(jī)制的意涵。對(duì)西方公共治理理論的適用在中國(guó)的意義主要是過(guò)程意義上的。適用西方公共治理理論宜比照中西方治理的差異，檢視中國(guó)治理的不足之處，批判西方治理的意識(shí)形態(tài)性。

二、國(guó)家治理的協(xié)商民主樣態(tài)：中國(guó)實(shí)踐

普適層面上，檢閱治理的基本要素可能有合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效和穩(wěn)定等[3]。判斷治理的基本要素可以適用不同語(yǔ)境，即便是對(duì)其基本理解會(huì)有不同文化背景之下的不同闡釋。治理在本土的轉(zhuǎn)換集中體現(xiàn)在“國(guó)家治理”上。筆者將國(guó)家治理的協(xié)商民主樣態(tài)界定為“協(xié)商治理”，以體現(xiàn)協(xié)商民主是以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理為指歸，國(guó)家治理在民主政治層面的基本依托是協(xié)商民主。

第一，政治協(xié)商實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理：政治協(xié)商的主要形式、內(nèi)容與程序。1989年，中共中央首次相對(duì)集中闡明了政治協(xié)商的主要形式：一是“民主協(xié)商會(huì)”。此會(huì)一般每年舉行一次，由中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人邀請(qǐng)各民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派的代表人士參加，就中共中央將要提出的大政方針問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。二是“談心活動(dòng)”。之所以被定義為“談心活動(dòng)”，主要是指依形勢(shì)需要，“不定期”展開，中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人、各民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派代表人士就“共同關(guān)心的問(wèn)題”“自由交流、溝通思想、征求意見”。三是“座談會(huì)”。主要議題是“通報(bào)”“交流”以及“聽取政策性建議”，就某些專題展開討論。這種會(huì)議大體每?jī)稍屡e行一次。四是各民主黨派和無(wú)黨派人士作為行為主體的“向中共中央提出書面的政策性建議”。同樣由各民主黨派作為行為主體的是，“約請(qǐng)中共中央負(fù)責(zé)人交談”國(guó)是問(wèn)題[4]，這是第五種形式。而對(duì)于政治協(xié)商中多次論及的“共同關(guān)心的問(wèn)題”“重大事項(xiàng)”等，亦即政治協(xié)商的主要內(nèi)容，中共中央首次在2005年作出了明文規(guī)定：“中共全國(guó)代表大會(huì)、中共中央委員會(huì)的重要文件；憲法和重要法律的修改建議；國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選；關(guān)于推進(jìn)改革開放的重要決定；國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃；關(guān)系國(guó)家全局的一些重大問(wèn)題；通報(bào)重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要同民主黨派協(xié)商的重要問(wèn)題等?！盵5]endprint

通過(guò)民主協(xié)商會(huì)，高層次小范圍談心活動(dòng)、座談會(huì)、書面的政策性建議與約談面談，就國(guó)家治理中的“重要問(wèn)題”展開協(xié)商的程序是，“中共中央根據(jù)年度工作重點(diǎn)，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃；協(xié)商的議題提前通知各民主黨派和無(wú)黨派代表人士，并提供相關(guān)材料；各民主黨派應(yīng)對(duì)協(xié)商議題集體研究后提出意見和建議；在協(xié)商過(guò)程中充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見，求同存異，求得共識(shí)；對(duì)民主黨派和無(wú)黨派人士提出的意見和建議要認(rèn)真研究，并及時(shí)反饋情況?！薄鞍颜螀f(xié)商納入決策程序，就重大問(wèn)題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則。”[5]

第二，社會(huì)協(xié)商實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理：國(guó)家治理的新樣態(tài)。1987年黨的十三大基于“必須處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會(huì)利益和矛盾”的訴求，明確提出了“社會(huì)協(xié)商”思想，執(zhí)政黨的決策“只有建立在傾聽群眾意見的基礎(chǔ)上，才能切合實(shí)際，避免失誤”，指出要構(gòu)建“全國(guó)性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問(wèn)題的”“社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度”以“及時(shí)地、暢通地、準(zhǔn)確地做到下情上達(dá)，上情下達(dá)，彼此溝通，互相理解”，真正做到“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問(wèn)題經(jīng)人民討論”，體現(xiàn)與彰顯出“社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，是人民當(dāng)家作主，真正享有各項(xiàng)公民權(quán)利，享有管理國(guó)家和企事業(yè)的權(quán)力”。隨后，1992年黨的十四大關(guān)注了決策民主化的議題；1997年黨的十五大將基層自治納入到社會(huì)協(xié)商之中；2002年黨的十六大則提出了通過(guò)構(gòu)建重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度、社會(huì)聽證制度等，“擴(kuò)大公民有序的政治參與”以構(gòu)筑起社會(huì)協(xié)商的基本內(nèi)涵。社會(huì)協(xié)商內(nèi)涵的豐富更進(jìn)一步體現(xiàn)在2007年黨的十七大對(duì)“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的強(qiáng)調(diào)上。

社會(huì)協(xié)商提升到國(guó)家治理高度的實(shí)踐體現(xiàn)出中國(guó)社會(huì)普通民眾的創(chuàng)新。比如浙江溫嶺的工會(huì)工資集體協(xié)商制度就是典型[6]。該制度確定了行業(yè)工資集體協(xié)商的主體和內(nèi)容，細(xì)化了協(xié)商的基本程序，涉及從提出協(xié)商要約，協(xié)商前的準(zhǔn)備，到召開協(xié)商代表會(huì)議，制定工資協(xié)議，以及工資協(xié)議的表決、生效。對(duì)其中具體的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、協(xié)商主體人數(shù)構(gòu)成等等都做出了規(guī)定。

需要特別說(shuō)明的是，社會(huì)主義協(xié)商民主中的社會(huì)協(xié)商在不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同地區(qū)都有不同的表現(xiàn)形式，且在成形之中，同時(shí)這些現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)基本上都發(fā)生在基層。故此，一如社會(huì)協(xié)商，本土化的協(xié)商民主與協(xié)商治理理論與實(shí)踐尚在發(fā)展進(jìn)程之中，還遠(yuǎn)未成形，這與西方的協(xié)商民主與協(xié)商治理是不一樣的。“此‘協(xié)商（consultation）非彼‘協(xié)商（deliberaion）”，西方的協(xié)商民主是“邊緣而非主流，理想而非現(xiàn)實(shí)”“既非與‘選舉相對(duì)立，也不是代議民主的替代品”[7]。

三、阻滯協(xié)商治理的核心問(wèn)題與可能應(yīng)對(duì)

在本土化協(xié)商治理理論尚未形成之前，我們不能無(wú)視西方先進(jìn)理論的借鑒和啟示功能。對(duì)西方公共治理理論的適用在中國(guó)的意義主要體現(xiàn)在過(guò)程意義上。在適用西方理論的過(guò)程之中，通過(guò)對(duì)本土“問(wèn)題”的準(zhǔn)確把握，尋求可能的應(yīng)對(duì)之策。限于篇幅與主旨，筆者試圖說(shuō)明的是協(xié)商治理最為“核心”的問(wèn)題，而該問(wèn)題又最能聚顯中國(guó)的“特色”。有學(xué)者對(duì)俄羅斯社會(huì)轉(zhuǎn)型需要應(yīng)對(duì)的核心問(wèn)題的廓清值得借鑒：第一，傳統(tǒng)蘇聯(lián)政治模式的嚴(yán)重弊端；第二，俄羅斯悠久的專制主義政治傳統(tǒng)；第三，社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要；第四，地緣政治格局變遷的影響；第五，俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的性格。俄羅斯的轉(zhuǎn)型是從具有意識(shí)形態(tài)親緣性的前蘇聯(lián)而來(lái)的。傳統(tǒng)政治模式的運(yùn)行機(jī)理、專制主義的政治傳統(tǒng)、轉(zhuǎn)型的迫切壓力、地緣政治的影響以及對(duì)權(quán)威主義的極度渴求等等諸如此類因素都在無(wú)形中影響著當(dāng)代中國(guó)協(xié)商治理實(shí)踐，影響對(duì)當(dāng)代中國(guó)協(xié)商治理實(shí)踐的考察，甚至促成了“中國(guó)模式論”的形成，這是本文研究的起點(diǎn)，也是該研究的警點(diǎn)。

基于此，筆者以為，梗阻當(dāng)代中國(guó)協(xié)商治理的因素之中，首當(dāng)其沖應(yīng)該是官本位。主要原因至少有：一是官本位衍生出諸多變種，其中比較有代表性的如“少數(shù)人選少數(shù)人”。比如，根據(jù)中央巡視組反饋的情況看，諸如中國(guó)工商銀行、中石油、中海油、中國(guó)太平保險(xiǎn)集團(tuán)、中國(guó)氣象局、中國(guó)人壽、農(nóng)發(fā)行等等國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位“近親繁殖現(xiàn)象比較突出”?！吧贁?shù)人選少數(shù)人”使得既得利益群體成功實(shí)現(xiàn)共謀，協(xié)商治理便與普通民眾無(wú)關(guān)。二是具有破壞性的官本位變相延續(xù)體現(xiàn)在除了攀附中國(guó)特色的官僚體制之外，沒有其他更好的出路。越是深入官僚體制，越能深諳游戲的基本規(guī)則，越能知道如何規(guī)避高壓反腐，在制度不健全的情勢(shì)下，甚至可以以“合法”的方式謀取“非法”的利益。舉例說(shuō)，招投標(biāo)的引入本源目的是實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域的公開透明。但由于具體流程與規(guī)則受到官僚體制的操控，其中的權(quán)錢交易并未得到完全控制。還有如“國(guó)有企業(yè)在權(quán)力結(jié)構(gòu)上與政府部門類似，官場(chǎng)潛規(guī)則在國(guó)企同樣有效，國(guó)企也存在‘吏治腐敗問(wèn)題”。

有學(xué)者提出“有能力的有限政府”的概念，從“國(guó)家有能力、權(quán)力有邊界、權(quán)力受約束”三個(gè)變量[8]厘定治理的有效性。這是“中國(guó)模式論”在政治領(lǐng)域的話語(yǔ)表達(dá)。即便是依循此邏輯，筆者以為，與創(chuàng)新性地提出“有能力的有限政府”這一概念相比，更為重要的應(yīng)該是如何真正意義上實(shí)現(xiàn)“國(guó)家有能力、權(quán)力有邊界、權(quán)力受約束”。有學(xué)者基于美好愿景與期待將中國(guó)界定為“文明型國(guó)家”，并指出其在4個(gè)方面與西方具有差異：一是政黨不同，中國(guó)是“國(guó)家型政黨”（a state party），代表的是中國(guó)民眾的整體利益；二是民主制度不同，中國(guó)采用的是“協(xié)商民主”，包括決策領(lǐng)域的“新型民主集中制”；三是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式不同，中國(guó)是“選賢任能”（meritocracy），是“選拔+選舉”（所謂“選拔”，實(shí)質(zhì)上就是通過(guò)制定一定的道德和才能標(biāo)準(zhǔn)，遴選出領(lǐng)導(dǎo)候選人，然后才是間接選舉產(chǎn)生），其特征是逐級(jí)間接選舉、提拔；四是經(jīng)濟(jì)體制不同，中國(guó)采用的是計(jì)劃與市場(chǎng)共存的“混合體經(jīng)濟(jì)”[9]。同樣需要關(guān)注的是，上文論及的工會(huì)工資集體協(xié)商的浙江溫嶺個(gè)案截取自“中國(guó)地方政府創(chuàng)新案例”。但是，無(wú)論怎么說(shuō)，有效治理的確是協(xié)商治理的重要維度，除此之外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主政治同樣也是不可或缺的。從根本上講，官本位的消除，協(xié)商治理的有效推進(jìn)需要依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主政治的前行。

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[責(zé)任編輯：曾 菡]endprint