關(guān)于中國推進實施可持續(xù)發(fā)展目標的若干思考

呂永龍+王一超+苑晶晶+賀桂珍

摘要 千年發(fā)展目標（MDGs）的實施有效地推動了全球尤其是欠發(fā)達國家在減貧、教育、醫(yī)療、改善飲用水源等方面的發(fā)展，但是一些全球性問題仍然嚴峻，社會經(jīng)濟的不平衡發(fā)展、不公平性等問題在不同的地區(qū)不斷深化。2015年，聯(lián)合國通過了2016—2030年全球可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs），對全球包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展提出了新的目標和要求。本文提出了推進實施全球可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）面臨的八項主要挑戰(zhàn)，分別是“制定科學的衡量目標的指標體系”“如何將SDGs納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”“保障實施SDGs的融資能力”“可持續(xù)發(fā)展指標的綜合觀測和獲取能力”“加強監(jiān)測數(shù)據(jù)規(guī)范與評估能力”“建立衡量社會進步的科學指標和方法”“權(quán)衡不同目標間的沖突問題”“如何將視角從陸地轉(zhuǎn)向海洋和海岸帶資源的可持續(xù)利用”等。為推動落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，本文從基本原則、推進方法和政策保障三個方面，提出了有關(guān)中國推進實施國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的基本思路。

關(guān)鍵詞 2030年可持續(xù)發(fā)展議程；可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）；新興的全球挑戰(zhàn)；綠色創(chuàng)新；示范區(qū)

中圖分類號 F061.3

文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2018）01-0001-09DOI：10.12062/cpre.20171225

1962年《寂靜的春天》的問世，引發(fā)了近代以來關(guān)于人類發(fā)展與自然生態(tài)可持續(xù)性的熱烈討論。隨后，《增長的極限》《只有一個地球》等著作的面世進一步促進了人類對于人與自然協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的深度思考。可持續(xù)發(fā)展概念提出以來，國內(nèi)外有關(guān)可持續(xù)性的理論思考和案例研究豐富。國際上有關(guān)可持續(xù)性的理論思考主要從以下幾個關(guān)鍵視角。一種視角是如何形成可持續(xù)性科學（Sustainability Science）[1]。2001年，Clark等23位學者提出的可持續(xù)性科學概念系統(tǒng)地討論了四大資本即物質(zhì)資本、自然資本、人力資本和社會資本及其間關(guān)聯(lián)關(guān)系對推進可持續(xù)發(fā)展的主要作用[2]，標志著可持續(xù)發(fā)展從概念、思想或行動逐步演化為一門科學。近年來，學者們不斷完善可持續(xù)性科學的理論體系和重點領域[3-5]。另一種視角是可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟學[6]。Daly認為可持續(xù)發(fā)展不同于傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長，要將關(guān)鍵自然資本納入生產(chǎn)函數(shù)，可持續(xù)發(fā)展追求的是地球生物物理極限內(nèi)的穩(wěn)態(tài)發(fā)展和繁榮[6]。從傳統(tǒng)經(jīng)濟學走向可持續(xù)性經(jīng)濟科學的首要問題是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境從經(jīng)濟發(fā)展的外生變量向內(nèi)生變量的轉(zhuǎn)化[7]?？沙掷m(xù)發(fā)展經(jīng)濟學對可持續(xù)發(fā)展研究的對象問題有深入的討論[8]。還有一種視角是將人類為主的社會經(jīng)濟系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)耦合，認為人類不斷地與自然系統(tǒng)進行交互，導致人類和自然系統(tǒng)的形成和發(fā)展[9]。將人類與自然系統(tǒng)耦合的分析模式獲得了學術(shù)界的廣泛響應，并成為了整合不同類型學科進行可持續(xù)發(fā)展評估的有效方法[10-11]。

不局限于以上幾類研究領域，可持續(xù)發(fā)展的研究已經(jīng)滲入經(jīng)濟、能源、環(huán)境、生態(tài)等方方面面，形成了一些廣為接受的量化評估方法[12-19]。一些著名雜志也對可持續(xù)性科學相關(guān)研究進行專題匯報，例如《美國國家科學院院刊》（PNAS） 分別在 2003年 和 2007 年出版了兩期有關(guān)可持續(xù)性科學的專輯[2，20]。2006年，可持續(xù)性科學的專業(yè)期刊“Sustainability Science”創(chuàng)立，有學者曾對其近年來相關(guān)文章進行分析，發(fā)現(xiàn)主要聚焦“可持續(xù)性”“氣候變化”“環(huán)境管治”“生態(tài)脆弱性”“適應性”“恢復力”等熱點問題[21]。

國內(nèi)學者對于可持續(xù)發(fā)展也進行了深度的理論思考，重點關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的概念、理論體系、研究方法和應用實踐。早在20世紀90年代，國內(nèi)學者就曾對可持續(xù)發(fā)展的理論內(nèi)涵進行了深入思考。王如松等[22]認為可持續(xù)發(fā)展是人類社會的必由之路，建議從社會-經(jīng)濟-自然復合生態(tài)系統(tǒng)的角度認識人與自然的關(guān)系，并且指出生態(tài)整合是人類可持續(xù)發(fā)展的科學方法。呂永龍[23]認為“持續(xù)發(fā)展”的最終目標是調(diào)節(jié)好生命系統(tǒng)及其支持環(huán)境之間的相互關(guān)系，使有限的環(huán)境在現(xiàn)在和未來都能支撐起生命系統(tǒng)的良好的運行?！俺掷m(xù)發(fā)展”必須遵循發(fā)展的公平性、區(qū)域分異規(guī)律、物質(zhì)循環(huán)利用原則、資源再生與共生原則。分析與研究“持續(xù)發(fā)展”，須用系統(tǒng)的觀點，定性與定量相結(jié)合的方法，把經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)因子結(jié)合起來綜合分析。牛文元[24]認為可持續(xù)發(fā)展理論的“外部響應”，是處理好“人與自然”之間的關(guān)系，這是可持續(xù)能力的“硬支撐”；可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的“內(nèi)部響應”，是處理好“人與人”之間的關(guān)系，這是可持續(xù)能力的“軟支撐”。葉文虎等[25]則認為可持續(xù)發(fā)展思想和模式的提出，是人類對進入工業(yè)文明時期以來所走過的發(fā)展道路進行反思的結(jié)果。

近年來，國內(nèi)關(guān)于可持續(xù)性科學的研究范式和計量方法的研究不斷涌現(xiàn)[26-31]，重點集中在構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展指數(shù)和指標體系，如壓力-狀態(tài)-響應框架（PSR）、生態(tài)足跡（EF）、綠色 GDP等[11，13，30]。但是，可持續(xù)發(fā)展仍然被很多學者看成是政策和戰(zhàn)略層面的概念[8]。隨著可持續(xù)發(fā)展成為國際社會的共識，加強可持續(xù)性科學的理論和方法研究，推進可持續(xù)發(fā)展目標的落實將是未來學術(shù)界急需開展的重要工作。

1 聯(lián)合國為什么要推出面向2030年的全球可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）

1972年，聯(lián)合國斯德哥爾摩人類環(huán)境會議，正式提出將環(huán)境保護納入發(fā)展的重要內(nèi)容。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)布了《我們共同的未來》，奠定了可持續(xù)發(fā)展的理論框架。1992年，在里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議上，102個國家首腦共同簽署了《21世紀議程》，可持續(xù)發(fā)展成為了人類的共識。在20世紀八九十年代國際社會對可持續(xù)發(fā)展所達成的一系列共識的基礎上，2000年，世界各國領導人在聯(lián)合國總部一致通過了《千年宣言》，承諾共同實施包括消除極端貧困與饑餓、普及小學教育、促進性別平等和增強婦女權(quán)能等八項千年發(fā)展目標（Millennium Development Goals， MDGs）。在里約會議20周年之際，2012年“里約+20”聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會召開，在呼吁變革經(jīng)濟發(fā)展模式的背景下提出了綠色經(jīng)濟的理論。2015年，《千年發(fā)展目標》（2000—2015）的15年時間期限已到。《千年發(fā)展目標》為全球尤其是欠發(fā)達國家的發(fā)展發(fā)揮了重要推動作用，尤其是在減貧、教育、醫(yī)療、改善飲用水源等方面。例如，發(fā)展中地區(qū)的極端貧困人口比例從1990年的47%下降到2015年的14%，極端貧困人口從19億減少到8.36億；2000—2015年，發(fā)展中地區(qū)的小學入學率從83%增加到91%；全球5歲以下兒童死亡率從1990年的1 000例活產(chǎn)嬰兒死亡90人下降到2015年的43人；消耗臭氧層的物質(zhì)基本被消除；全球獲得改進飲用水的人口比例從76%上升到91%，等等[32]。endprint

與此同時，一些全球性問題仍然嚴峻，并且隨著社會經(jīng)濟的不平衡發(fā)展，新問題在不同的地區(qū)不斷涌現(xiàn)。一是貧困問題依然突出，2013 年，估計 7.67 億人口生活在每天 1.90 美元的國際貧困線以下。二是醫(yī)療資源在部分地區(qū)依然稀缺，在發(fā)展中地區(qū)，產(chǎn)婦死亡率仍是發(fā)達地區(qū)的14倍。三是青少年尤其是女性教育問題仍然突出，世界上有1.03億青少年缺乏基本的讀寫算技能，其中60%為女性。此外，在飲用水、能源、衛(wèi)生方面問題仍然突出。全球還有6.63億人仍然沒有獲得安全飲用水，水資源短缺仍然影響著全球40%的人口，而且這一數(shù)字預計還將增長；有五分之一的人仍然無法使用現(xiàn)代電力；全世界約有25億人無法獲得基本的衛(wèi)生設施。在生態(tài)保護領域形勢依然嚴峻，在8 300個已知動物品種中，8%已經(jīng)滅絕，22%瀕臨滅絕[33]。一連串的問題預示著人類的可持續(xù)發(fā)展仍然面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

更為重要的是，《千年發(fā)展目標》主要針對解決欠發(fā)達國家的貧困、糧食安全、水、健康等基本需求問題，并要求發(fā)達國家和國際組織提供資金和技術(shù)援助。但在歐美發(fā)達國家自己陷入經(jīng)濟危機之后，他們對這種“失衡”的全球發(fā)展戰(zhàn)略提出了質(zhì)疑，提出“一個都不能少”，要求聯(lián)合國全面關(guān)注包括發(fā)達和發(fā)展中國家在內(nèi)的全球可持續(xù)發(fā)展問題。2015年，在聯(lián)合國的后發(fā)展議程中，聯(lián)合國通過了2016—2030年全球可持續(xù)發(fā)展目標（Sustainable Development Goals， SDGs），意味著可持續(xù)發(fā)展將成為指導未來全球經(jīng)濟社會發(fā)展的核心理念，繼續(xù)引導全球解決社會經(jīng)濟與環(huán)境領域的突出問題。聯(lián)合國設立一組集成的SDGs，從經(jīng)濟、社會和環(huán)境三個關(guān)鍵維度共17個目標和169個分目標，來指導各個地區(qū)包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家在未來15年（2016—2030）的可持續(xù)發(fā)展。

2 推進實施全球可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）面臨的主要挑戰(zhàn)

從科學性的角度看，SDGs對千年發(fā)展目標進行了重大改進，不僅解決了可持續(xù)發(fā)展的一些系統(tǒng)性障礙，而且還提供了更好的關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的三個方面的覆蓋和平衡，即社會經(jīng)濟與環(huán)境、體制、管理三個方面。SDGs也提出了許多概念性但需要落實的挑戰(zhàn)，這就需要加強決策者、學術(shù)界和其他利益相關(guān)者的緊密合作。SDGs框架反映了各國政府在國家層面上解決全球性挑戰(zhàn)性問題的共同利益和責任[34]。SDGs提出后，學術(shù)界對其進行了熱烈的討論。Nilsson等[35]就不同目標之間的相關(guān)關(guān)系進行了研究，并提出目標之間的相互關(guān)系可以分為：相消、對抗、約束、一致、賦能、加強、不可分割等7種關(guān)系，依次從最消極的相互關(guān)系到最積極的相互關(guān)系。Obersteiner等[36]評估了SDGs中土地資源與食物價格的關(guān)系，通過采用一種綜合的建模方法來分析相關(guān)的政策組合如何在環(huán)境保護措施和食品價格之間進行權(quán)衡。該研究認為，從最大限度地減少不同目標之間的權(quán)衡來看，可持續(xù)消費和生產(chǎn)政策（SDGs中第12個目標）是最有效的，并建議以目標12為中心制定相關(guān)的SDGs政策。牛文元等[31]則指出，SDGs與千年發(fā)展目標相比有了較大改進，但是這17 項具體目標中，只有29%定義完整且有科學數(shù)據(jù)支撐，54%尚需進一步驗證，17%過于薄弱或無關(guān)緊要。這些目標存在“缺乏一致性、表述重復、語言模糊”等問題，不夠嚴謹、不可度量、缺乏時間規(guī)定約束和定量要求。此外，17個大目標有的重疊、有的過分獨立，這可能引發(fā)不同目標之間的相互沖突，其中有些問題和可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾尤其尖銳。

SDGs不是千年發(fā)展目標的簡單擴展，而是人類發(fā)展史上一次重大的變革機遇，17項總目標和169項分目標涉及氣候變化、可再生能源、糧食、衛(wèi)生和供水等方面，其中91項分目標仍然需要進一步細化和完善[37]，這對于任何政府而言都是極其復雜的政策挑戰(zhàn)。無論是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會包容還是環(huán)境的可持續(xù)性都相當困難，當同時兼顧三個目標，并要在 15 年的政策實施周期完成任務時，其面臨的實施困難是前所未有的[38-39]。

總體來看，推進實施全球可持續(xù)發(fā)展目標主要面臨如下挑戰(zhàn)[31，34，37-38]： （1）制定科學的衡量目標的指標體系。SDGs不同指標之間的相互關(guān)系可能是消極的、沖突的[35]，不同國家和地區(qū)在執(zhí)行 SDGs 過程中也面臨類似的問題。例如，在氣候變化問題上，發(fā)展中國家強調(diào)“共同但有區(qū)別責任原則”，一些發(fā)達國家則片面強調(diào)所有排放大國都必須參與減排，這就面臨著如何處理歷史和現(xiàn)實的減排問題[38，40]。SDGs中還存在指標間相互沖突、語意模糊、缺乏時間約束和定量要求等問題[31]，如何完善和細化指標內(nèi)容，制定科學的衡量目標的指標體系是急需開展的一項重要工作。

（2）將可持續(xù)發(fā)展目標納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃。要有效落實SDGs，就必須將相關(guān)目標任務融入國家層面的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等重要規(guī)劃中。但是將可持續(xù)發(fā)展目標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃至少面臨三個方面的挑戰(zhàn)。一方面，SDGs中各類目標往往涉及不同領域，其中一些目標可能從未出現(xiàn)在有些國家的規(guī)劃中。新的目標如何納入現(xiàn)有指標體系是一個挑戰(zhàn)。第二方面，社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃往往融合了各種類型規(guī)劃目標，而這些不同類型的規(guī)劃目標分別由不同的政府職能部門制定與執(zhí)行。SDGs需要不同的政府職能部門協(xié)同執(zhí)行，如何促進不同職能部門間的有效協(xié)作是一大挑戰(zhàn)。此外，SDGs提出的目標與各國現(xiàn)有的目標也可能存在一定差距，尤其是當SDGs的要求高于國家當下的規(guī)劃目標時，在更高的目標閾值約束下，如何制定規(guī)劃目標更是一個挑戰(zhàn)[37]。

（3）保障實施SDGs的融資能力。SDGs 中明確提出了“在 2030 年實現(xiàn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)、可靠、可持續(xù)和有抵御災害能力的基礎設施，包括區(qū)域和跨境基礎設施，以支持經(jīng)濟發(fā)展和提升人類福祉”，而這依賴于強大的融資能力。發(fā)展中國家對于基礎設施的需求和資金缺口較大，而政府的財力有限。金融危機之后發(fā)達國家的發(fā)展援助資金不斷減少，僅靠發(fā)達國家提供的官方發(fā)展援助遠遠不能滿足這些地區(qū)的需求，這就需要國際社會共同拓寬資金來源，吸引社會資本廣泛參與，并提高資金使用效率[38，41-42]。endprint

（4）可持續(xù)發(fā)展指標的綜合觀測和獲取能力。SDGs需要強有力的地球觀測、地面監(jiān)測以及信息處理的能力，需要讓監(jiān)測網(wǎng)絡更全面地覆蓋地球。2012年，“里約+20”聯(lián)合國大會上啟動了一項全球可持續(xù)研究，名為“未來地球”科學計劃。如果將這項倡議與可持續(xù)發(fā)展目標結(jié)合起來，可能實現(xiàn)共贏?！拔磥淼厍颉钡挠^測網(wǎng)絡、高性能計算、地球系統(tǒng)模擬、理論框架、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)等基礎設施需要進一步加強，這樣才能追蹤人類活動以及社會變遷。此外，國際科學理事會應與世界氣象組織、聯(lián)合國科教文組織、聯(lián)合國環(huán)境署等國際機構(gòu)合作，共同組建全球監(jiān)測網(wǎng)絡。發(fā)展中國家需要與發(fā)達國家合作，共同加強觀測、數(shù)據(jù)挖掘和統(tǒng)計分析等方面的能力。G20發(fā)展工作組和國際科學院委員會等機構(gòu)應該協(xié)助推動這方面的工作[37]。

（5）加強監(jiān)測數(shù)據(jù)規(guī)范與評估能力。聯(lián)合國推動實施SDGs，啟動了國家評估，但若SDGs數(shù)據(jù)獲取與標準不統(tǒng)一，如何進行國家實施SDGs狀況的對比和動態(tài)分析？因此，需要建立規(guī)范化的監(jiān)測機制，首先確定好需要追蹤分析的數(shù)據(jù)，并在此基礎上構(gòu)建數(shù)據(jù)庫。我們不僅需要監(jiān)測水和能源的消耗量、污染物的排放量等宏觀指標，也需要監(jiān)測具體的科學變量，例如與水相關(guān)的信息：pH值、重金屬含量等。因此，科學界和政府在設計監(jiān)測和采樣方法時，需要考慮穩(wěn)健性，并注意核實數(shù)據(jù)。需要協(xié)商制定統(tǒng)一標準、規(guī)格和方法的數(shù)據(jù)收集模式，推動共享數(shù)據(jù)規(guī)范化。此外，必須想辦法對數(shù)據(jù)進行校驗，比如，對空中監(jiān)測和地面監(jiān)測結(jié)果進行對比。為跟蹤各項可持續(xù)發(fā)展目標的進展，需要制定一套量化考核指標。例如，評價可再生能源技術(shù)在提高能效和減碳等方面效果的指標。在指標中，還必須包括經(jīng)濟增長之外的參數(shù)，例如，收入不平等、碳排放量、人口數(shù)量及壽命等[37]。

（6）建立衡量社會進步的科學指標和方法。SDGs特別重視社會發(fā)展和公平性問題，如何科學地衡量社會進步是全球科學界面臨的挑戰(zhàn)[34，37]。社會科學類指標，不同于自然科學領域，相對缺乏被廣泛接受的量化評價指標。如何在全球范圍內(nèi)形成普遍認可的社會進步評價指標，并完善指標數(shù)據(jù)獲取方式和處理能力是重大科學前沿問題。社會科學領域的指標，例如行為模式、價值觀和信仰等，需要明確數(shù)據(jù)的科學獲取方式，以形成有效的評價指標。對于與經(jīng)濟、社會相關(guān)的數(shù)據(jù)，各國獲取和處理的能力各有不同。由于缺乏標準的方法和統(tǒng)一的手段，很容易收集到錯誤或無效的信息[37]。

（7）權(quán)衡不同目標間的沖突問題。一些學者已經(jīng)指出SDGs的不同目標之間既有相互促進的，也有相互沖突的。當兩項目標之間相互沖突時，如何權(quán)衡是擺在各個國家面前的一項挑戰(zhàn)。除了目標間的相互沖突，SDGs提出了廣泛的目標，而這些目標需要大量的復雜的社會經(jīng)濟和環(huán)境數(shù)據(jù)和方法，這些數(shù)據(jù)和方法有時會提供不一致甚至相互矛盾的進展情況。如何甄別不同數(shù)據(jù)和方法的有效性、可信度也是一項重大的挑戰(zhàn)[34]。

（8）如何將視角從陸地轉(zhuǎn)向海洋和海岸帶資源的可持續(xù)利用。雖然SDG14明確把保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源作為一項可持續(xù)發(fā)展目標，但目前對海洋和海岸帶管理對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的作用仍然不夠重視[43]。大部分海洋資源沒有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，如何避免海洋資源落入“公地悲劇”是一項艱巨的挑戰(zhàn)。要實現(xiàn)SDGs，需要約束各個國家的海洋資源利用行為。這不僅需要國際組織和國際條約的約束，更重要的是每個國家需要制定嚴格的海洋資源利用法律法規(guī)，加強對本國海洋資源利用行為的約束。目前國際上的一些資源專家和相關(guān)的國家目標或戰(zhàn)略還只是關(guān)注陸地生態(tài)系統(tǒng)所提供的產(chǎn)品和服務，主要原因在于我們尚不能對海洋和海岸帶資本進行科學地估算，需要深入研究在國家或全球尺度上衡量海洋或海岸帶生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務的方法[43]。

3 中國推進實施可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）的基本思路

我國高度重視社會經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。1994年，為響應里約聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》，中國政府制定了全球第一個國家級21世紀議程《中國21世紀議程：中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，并將《中國21世紀議程》納入了國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃。1996年將可持續(xù)發(fā)展列為國家發(fā)展戰(zhàn)略，1997年，在1986年啟動實施的“社會發(fā)展綜合實驗區(qū)”基礎上創(chuàng)建“可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)”。截止2016年底，在中央各有關(guān)部門和地方政府的共同努力下，已建立國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)189個。國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)的建設取得了顯著的成就，實驗區(qū)科技創(chuàng)新能力顯著提升，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展狀況明顯好于全國平均水平，探索形成了城市生活垃圾處理的“廣漢模式”，資源開發(fā)與保護并重的吉林“白山模式”，以“豬-沼-果”生態(tài)農(nóng)業(yè)為特色的“恭城模式”等[44]。

為推動落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新對可持續(xù)發(fā)展的支撐引領作用，國務院于2016年12月3日頒布了《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設方案》，正式啟動國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設，以打造一批可復制、可推廣的可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)實范例。我們從基本原則、推進方法和政策保障三個方面，闡述有關(guān)推進實施可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的基本思路：

3.1 基本原則

問題導向、創(chuàng)新引領。對任何一個擬建立的可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)，優(yōu)先考慮的問題不僅僅是本地區(qū)的發(fā)展?jié)摿εc優(yōu)勢，更重要的是辨識約束本地區(qū)社會、經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸問題，制定問題導向的個性化發(fā)展策略。在落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的這些年內(nèi)，如何通過科技創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和綠色創(chuàng)新手段解決本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展瓶頸問題，牢牢把握創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，始終把創(chuàng)新驅(qū)動作為地區(qū)發(fā)展主導戰(zhàn)略，發(fā)揮科技創(chuàng)新在理論、制度、科技、文化、管理等全面創(chuàng)新中的核心作用。

明確目標、精準定位。 雖然2030年可持續(xù)發(fā)展議程推出了17個大目標、169個分目標，但對于每個創(chuàng)新示范區(qū)來說，這些大目標和分支目標未必全面適用。要根據(jù)各地的自然資源、地域特征、發(fā)展現(xiàn)狀和潛在優(yōu)勢，制定合適的總體發(fā)展目標、分階段發(fā)展目標和各項指標及其增長率。這些指標應可定量、可實現(xiàn)、可對比和可核實。每個創(chuàng)新示范區(qū)要有鮮明的特色，明確在全省、全國范圍內(nèi)可示范的主要內(nèi)容，能產(chǎn)生什么樣帶動效應。作為最大的發(fā)展中國家，我國必須考慮這些可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)在全球所起的示范作用，與其他國家尤其是發(fā)展中國家分享我們推進實施可持續(xù)發(fā)展目標的經(jīng)驗。所以，在確定創(chuàng)新示范區(qū)的目標和定位時，各地也要與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的相關(guān)指標進行對標。endprint

政府主導、多元參與。實施2030年可持續(xù)發(fā)展議程是一項惠及民生的長期使命，創(chuàng)建創(chuàng)新示范區(qū)的省/地區(qū)政府部門必須高度重視，將其納入政府工作的重要議程和各地社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中。建立健全政府、科研機構(gòu)和大學、企業(yè)等各方共同參與的“政府+產(chǎn)學研”協(xié)作創(chuàng)新機制，政府制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，利用各類政府項目給予傾斜或引導性支持，創(chuàng)造有利于可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新的社會環(huán)境；大學和科研機構(gòu)負責培育創(chuàng)新示范區(qū)所需要的各類人才，建立有利于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的科技基礎性支撐平臺，研究開發(fā)適合地區(qū)可持續(xù)發(fā)展需要的綠色技術(shù)體系，并為地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的科學決策提供咨詢建議；企業(yè)一方面與大學、科研機構(gòu)合作研究開發(fā)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展需要的綠色技術(shù)體系，另一方面則動員廣泛的社會資源，與社區(qū)一起具體負責示范實踐活動，不同社會群體協(xié)同設計、協(xié)同實施和協(xié)同推進。

綠色發(fā)展、和諧共生。各地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃和建設方案需融入國家生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的大戰(zhàn)略中，以國家發(fā)改委等部委聯(lián)合發(fā)布的《生態(tài)文明建設考核目標體系》和《綠色發(fā)展指標體系》為基礎，加快形成適合當?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展指標體系。加快落實“多規(guī)合一”，將可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

開放共享、發(fā)展共贏。在20世紀90年代初期，在中國研究制定全球第一個國家級的《21世紀議程》的時候，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）等國際組織曾給予了技術(shù)支持，尤其是在有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的能力建設方面，使得中國的可持續(xù)發(fā)展實踐在國際上具有重要的影響?，F(xiàn)在，中國已成為世界上最大的發(fā)展中國家和第二大經(jīng)濟體，落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程不僅是國家的發(fā)展戰(zhàn)略，也是在世界上分享中國可持續(xù)發(fā)展模式的重大機遇。我們不僅要繼續(xù)深化與聯(lián)合國組織的合作，更要基于“一帶一路”國際合作倡議、G20國際發(fā)展協(xié)調(diào)溝通平臺等，充分利用國際資源和傳播途徑，為需要加快經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)展中國家提供協(xié)調(diào)自然生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展示范，為發(fā)達國家提供環(huán)境友好型的綠色發(fā)展路徑。講好中國故事，在全球可持續(xù)發(fā)展目標的實施過程中發(fā)揮示范作用。

3.2 推進方法

3.2.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，分區(qū)推進

應針對2030年可持續(xù)發(fā)展議程提出的17項大目標，在國家層面制定中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程規(guī)劃和建設方案，將相關(guān)的社會、經(jīng)濟、環(huán)境領域的各項指標有機地融入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中，在時間和空間上 進行可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的布局。全面推進2030年可持續(xù)發(fā)展目標，不同地區(qū)需有所側(cè)重，差異化推進。將全國各級行政區(qū)分為“一般地區(qū)-可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)-可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)”三類，三者的建設內(nèi)容和標準有所差異：一般地區(qū)的建設內(nèi)容可參照SDGs，但是建設目標和速度由地區(qū)自行決定，原則上不做強制性定量要求；可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)以SDGs為目標，不斷擴充實驗區(qū)的內(nèi)涵和數(shù)量，以引導性的定向目標加強考核；可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)一般應從建設效果顯著的實驗區(qū)中選取，結(jié)合SDGs和實驗區(qū)建設成效，應具有鮮明的地方特色，反映創(chuàng)新驅(qū)動的可持續(xù)發(fā)展主要內(nèi)涵，有能力率先建成高標準的可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。對于創(chuàng)新示范區(qū)建設成效較差的地區(qū)，若經(jīng)考核評估不合格，則應取消其創(chuàng)新示范區(qū)的資格或降級為實驗區(qū)，甚至取消其實驗區(qū)的資格。

按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，分區(qū)推進，各有側(cè)重，相互關(guān)聯(lián)”的基本準則，三類地區(qū)實行差異化的可持續(xù)發(fā)展推進戰(zhàn)略。

3.2.2 目標主導，分類示范

可以將17項目標作為示范模式的分類標準，建立特定目標主導型創(chuàng)新示范區(qū)。每個創(chuàng)新示范區(qū)應采用問題導向型的建設方略，對照SDGs制定以解決關(guān)鍵瓶頸問題為主導的發(fā)展策略和實施方案。

可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的實施內(nèi)涵，可從社會-經(jīng)濟-生態(tài)復合生態(tài)系統(tǒng)的角度將SDGs的17項大目標劃分為三類，其中社會類指標包含目標3、4、5、10、16，經(jīng)濟類指標包含目標1、2、7、8、9、11、12，生態(tài)類指標包含目標6、13、14、15（目標17屬于國際性實施指標，各地區(qū)可視實際情況選擇性落實）。依據(jù)問題導向的基本原則，按照全國范圍的社會-經(jīng)濟-生態(tài)指標梯度，確定每類指標對應的優(yōu)先發(fā)展和限制發(fā)展地區(qū)，即針對每類指標，在全國范圍內(nèi)選擇不同發(fā)展階段的地區(qū)作為創(chuàng)新示范的候選地區(qū)。然后，在地區(qū)申報、專家現(xiàn)場考察和論證的基礎上，確定各類指標和綜合指標的創(chuàng)新示范區(qū)，并明確主要示范內(nèi)容。例如（見表1），針對SDG 15提出的“保護、恢復和促進可持續(xù)利用陸地生態(tài)系統(tǒng)，可持續(xù)管理森林，防治荒漠化，制止和扭轉(zhuǎn)土地退化，遏制生物多樣性的喪失”，可結(jié)合我國生態(tài)功能區(qū)劃和生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)規(guī)劃等生態(tài)保護類規(guī)劃，選定以“水土保持”和“生物多樣性保護”為主要內(nèi)容的可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。

可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的實踐模式，可根據(jù)SDGs目標間的相關(guān)關(guān)系，將原來的17項SDGs進行重組，形成不同組合的幾項目標體系，然后針對每項目標體系選擇合適的地區(qū)開展示范區(qū)建設。創(chuàng)新示范區(qū)的實踐模式依據(jù)SDGs可以大致分為以下幾類（表1），各地區(qū)可以根據(jù)自身情況選擇“糧食安全與減貧”“教育、就業(yè)與健康”“資源可持續(xù)利用（水資源、清潔能源、海洋資源）”“生態(tài)系統(tǒng)保護（陸地生態(tài)系統(tǒng)、海洋環(huán)境）”“可持續(xù)生產(chǎn)與消費”等主題開展創(chuàng)新示范區(qū)建設。每個示范區(qū)可以選擇一個或幾個主題的有機組合開展創(chuàng)建工作，針對每個主題也可選擇不同發(fā)展梯度的幾個地區(qū)同時開展試點示范。

3.3 政策保障

3.3.1 加強相關(guān)制度建設

推進聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標需充分結(jié)合我國生態(tài)文明建設戰(zhàn)略，加快構(gòu)建生態(tài)文明制度體系，出臺地區(qū)《國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)可持續(xù)發(fā)展促進條例》《落實可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃及建設方案實施細則》等系列配套政策，圍繞創(chuàng)新驅(qū)動、低碳發(fā)展、環(huán)境治理、社會民生等關(guān)鍵領域，加快實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供有力的制度和政策保障。endprint

3.3.2 建立促進實施可持續(xù)發(fā)展基金和社會融資機制

以創(chuàng)建國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)為契機，不同地區(qū)可充分發(fā)揮財政資金的引導性作用，設立可持續(xù)共同發(fā)展基金，以清潔能源、環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟、醫(yī)療等領域為重點，率先組織實施一批技術(shù)成熟、推廣條件較好的重大工程和示范項目，引領帶動相關(guān)技術(shù)成果在國內(nèi)外的研發(fā)、生產(chǎn)和應用。定期頒布《可持續(xù)發(fā)展項目引導目錄》和“綠色企業(yè)清單”，列明政府支持項目和優(yōu)惠政策，吸引企

業(yè)和社會多方面投資。構(gòu)建市場化的投融資機制，探索在循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)保、公共服務、社會治理等領域引入PPP模式，廣泛吸引各類社會資本參與項目建設。對實施可持續(xù)發(fā)展的重點項目和企業(yè)，采用享受財政、金融等專項優(yōu)惠政策，提供貸款貼息、財政資助、稅收返還等政策。加快生產(chǎn)要素價格市場化改革，探索節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易等交易機制創(chuàng)新。

示范區(qū)建設成效突出的，為其參與國家科技計劃項參考模式結(jié)合貧困發(fā)生率等設立“特困區(qū)脫貧與社會可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)”等模式；以農(nóng)業(yè)發(fā)展水平等指標設計“集約化農(nóng)區(qū)可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)”等模式依據(jù)醫(yī)療水平、教育資源、經(jīng)濟發(fā)展水平等，設立”社會創(chuàng)新主導的可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)”等模式以環(huán)境功能區(qū)劃等為依據(jù)，設計“飲用水源保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)”“氣候變化敏感區(qū)可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)”等模式以生態(tài)功能區(qū)劃等為依據(jù)，形成“水土流失敏感區(qū)可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)”“生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)”等模式可以結(jié)合“生態(tài)工業(yè)園”“循環(huán)產(chǎn)業(yè)園”“生態(tài)城市”等設計相關(guān)模式目、開展科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、進行創(chuàng)新政策先行先試等提供支持，在國家和示范區(qū)所在省區(qū)有關(guān)生態(tài)文明建設、綠色發(fā)展規(guī)劃項目實施方面給予優(yōu)先支持。

3.3.3 培育推進可持續(xù)發(fā)展的亟需人才

實施2030年可持續(xù)發(fā)展目標需要具有國際化意識和胸懷，需要具有在全球化競爭中善于把握機遇和爭取主動的高層次人才。四類人才對于推進創(chuàng)新示范區(qū)工作是極為重要的，包括洞悉國際可持續(xù)發(fā)展動態(tài)、熟悉示范區(qū)自然和社會經(jīng)濟狀況、具有自然科學和社會科學跨學科背景的領導型人才；既具有國際化的視野、國際一流的知識結(jié)構(gòu)和能力，又善于結(jié)合示范區(qū)的實際情況提供系統(tǒng)解決方案的專家型科技人才；了解可持續(xù)發(fā)展理念，善于捕捉科技發(fā)展信息，具有創(chuàng)新意識和企業(yè)家精神的經(jīng)營型人才；熱心可持續(xù)發(fā)展事業(yè)，具有寬廣的知識面，善于與各利益相關(guān)方溝通交流，并能準確傳播可持續(xù)發(fā)展信息的對外聯(lián)絡型人才。創(chuàng)新示范區(qū)既要注重這幾類創(chuàng)新人才的引進，更要重視與高校、科研機構(gòu)合作培養(yǎng)人才，特別是與聯(lián)合國機構(gòu)、國際組織和學術(shù)界建立緊密的合作伙伴關(guān)系，共同加強可持續(xù)發(fā)展目標領域的科學研究、人才培養(yǎng)和國際交流合作，培育具有國際化視野和水平的人才。建立共享人才服務平臺，不求所有但求所用，有效實施知識創(chuàng)新工程，加強企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新服務能力建設，在實踐中培養(yǎng)和鍛煉人才。大力支持可持續(xù)發(fā)展智庫建設，建立健全可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新決策咨詢制度，提高可持續(xù)發(fā)展決策的科學化和民主化水平。

3.3.4 創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

充分認識地區(qū)社會經(jīng)濟特征和生態(tài)本底，因地制宜，制定差異化的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策。強化重點領域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重大技術(shù)研發(fā)，突破制約地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)瓶頸，重點在循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境保護、清潔能源、醫(yī)療健康、海洋等領域，組織實施一批重大科技創(chuàng)新項目。支持企業(yè)、高校、科研院所和科技類社會組織開展靈活多樣的協(xié)同創(chuàng)新，探索“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)學研”新模式，推進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新基地建設。提升知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)出質(zhì)量，依靠知識產(chǎn)權(quán)培育新的增長點、形成核心競爭力。探索完善可持續(xù)發(fā)展科技支撐政策，圍繞影響規(guī)劃重點任務推進的技術(shù)難題，設立支持可持續(xù)發(fā)展重大科技專項，重點支持在社會發(fā)展領域具有自主知識產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)成果示范推廣和產(chǎn)業(yè)化，強化科技創(chuàng)新對可持續(xù)發(fā)展的支撐和引領作用。

3.3.5 建立健全創(chuàng)新示范區(qū)評估與考核機制

建立健全中央和地區(qū)政府部門對創(chuàng)新示范區(qū)建設工作的督查和長效考核機制。評估與考核的主要內(nèi)容包括：創(chuàng)新示范區(qū)領導體制和管理機制落實情況，可持續(xù)發(fā)展目標納入地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃情況，瓶頸問題的解決程度和實際效果，各項（階段性）示范指標完成度，示范效益和社會滿意度等。要建立常態(tài)化的督查和評估機制，對創(chuàng)新示范區(qū)責任行政主體實行差異化績效考核，跟蹤監(jiān)測創(chuàng)新示范區(qū)建設進展和成效推廣。建立和推行生態(tài)保護和社會民生問效、問責機制，推行績效結(jié)果與干部、職員任用和升遷緊密關(guān)聯(lián)的制度，將示范區(qū)建設工作納入各級領導干部年度目標責任制考核體系。建立創(chuàng)新示范區(qū)建設重大行動和重點工程進展信息發(fā)布制度，加強對重點行動與工程的實時動態(tài)監(jiān)測，保障示范區(qū)建設管理規(guī)范、公開透明和全程監(jiān)督。加強創(chuàng)新示范區(qū)的綜合觀測和檢測系統(tǒng)建設，實時了解可持續(xù)發(fā)展實踐活動并發(fā)布進展評估的信息，提高考核評估的科學性、引導性和實效性。探索建立引入第三方評估的制度，增強考核評估的客觀性、公正性和有效性。建立公眾參與的評價機制，制定并落實創(chuàng)新示范區(qū)工作成效的公眾評價辦法，提高公眾監(jiān)督和參與的力度，讓廣大公眾成為創(chuàng)新示范區(qū)建設的主力軍。

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