京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制建設(shè)

文/閻育梅

閻育梅：北京市環(huán)境保護(hù)局區(qū)域協(xié)調(diào)處處長(zhǎng)

京津冀協(xié)同發(fā)展是當(dāng)前我國(guó)三大國(guó)家戰(zhàn)略之一。京津冀大氣污染問(wèn)題，因其影響范圍廣、與群眾生活關(guān)系密切，成為協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域率先突破的重要的一環(huán)。近年來(lái)，京津冀區(qū)域大氣污染治理從各自為政的模式逐步轉(zhuǎn)向聯(lián)防聯(lián)控模式，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制不斷深化，區(qū)域空氣質(zhì)量取得整體改善。

一、建設(shè)并不斷完善京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制

按照《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》有關(guān)要求，2013年由北京市牽頭，天津、河北、山西、內(nèi)蒙、山東六省區(qū)市和國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、環(huán)保部、工信部等七部委共同成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組（以下簡(jiǎn)稱協(xié)作小組），北京市委書(shū)記任組長(zhǎng)，環(huán)保部和京津冀三地政府主要負(fù)責(zé)同志任副組長(zhǎng)，小組辦公室設(shè)在北京市環(huán)保局。京津冀三地按照“責(zé)任共擔(dān)、信息共享、協(xié)商統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控”的原則，共同推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。2015年5月，隨著河南省政府和交通運(yùn)輸部的加入，協(xié)作小組成員單位擴(kuò)大到八個(gè)中央部委和七個(gè)省區(qū)市。目前，協(xié)作小組共召開(kāi)了10次全體會(huì)議，部署區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)工作、協(xié)調(diào)解決區(qū)域污染治理難題、聯(lián)合保障國(guó)家重大活動(dòng)期間空氣質(zhì)量等。

一是進(jìn)行了京津冀環(huán)境保護(hù)合作頂層設(shè)計(jì)。按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》有關(guān)要求，京津冀三地環(huán)保廳（局）于2015年11月簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，確定在已開(kāi)展的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控及省市間環(huán)保合作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化協(xié)同合作，以大氣、水、土壤污染防治為重點(diǎn)，提出率先做好十項(xiàng)重點(diǎn)工作，包括聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、信息共享、協(xié)同治污、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合宣傳。

二是建立完善京津冀聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。京津冀三地環(huán)保部門于2015年3月和11月，陸續(xù)建立了京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制、京津冀及周邊地區(qū)機(jī)動(dòng)車排放控制協(xié)作工作機(jī)制等，共同打擊燃煤散燒、焚燒秸稈等區(qū)域性環(huán)境違法行為，在銷售市場(chǎng)聯(lián)合開(kāi)展新車環(huán)保一致性及在用車符合性抽查工作，利用北京市機(jī)動(dòng)車排放管理中心車輛排放實(shí)驗(yàn)室對(duì)區(qū)域抽查車輛進(jìn)行檢測(cè)。每年在京津冀三地輪流召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，共同研究部署重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)、重要時(shí)段的區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，共同開(kāi)展環(huán)境監(jiān)察，形成了有部署、有行動(dòng)、有標(biāo)準(zhǔn)，相互支持、共同配合的區(qū)域環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法格局。

三是不斷深化“2+4”結(jié)對(duì)合作機(jī)制。京津冀大氣污染防治核心區(qū)設(shè)立后，北京市與保定市、廊坊市，天津市與唐山市、滄州市分別建立了大氣污染治理結(jié)對(duì)工作機(jī)制。2015年至2016年，北京市、天津市分別支持河北省四市大氣污染治理資金9.62億元和8億元，促進(jìn)了河北省相關(guān)地市燃煤鍋爐改清潔能源和深度治理工作。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，河北省四市兩年來(lái)共完成燃煤鍋爐淘汰和清潔能源改造7900余臺(tái)1.57萬(wàn)蒸噸，削減煤炭消費(fèi)量約320萬(wàn)噸，完成燃煤鍋爐脫硫脫硝除塵治理163臺(tái)5800多蒸噸，推廣潔凈型煤151萬(wàn)噸。2016年京津冀核心區(qū)PM2.5較2015年同比下降了10.8%，較2013年下降31.5%，SO2較2015年同比下降19.2%，較2013年相比下降了54%。

四是建立完善區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警及應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從最初的簡(jiǎn)單電話溝通，到視頻連線共同會(huì)商空氣質(zhì)量形勢(shì)，從日常會(huì)商到重大活動(dòng)期間隨時(shí)會(huì)商，會(huì)商結(jié)果準(zhǔn)確性不斷提升。APEC會(huì)議、紀(jì)念抗戰(zhàn)勝利70周年等重大活動(dòng)期間，各地密切溝通，緊密合作，準(zhǔn)確預(yù)報(bào)預(yù)警，為科學(xué)啟動(dòng)區(qū)域應(yīng)急減排措施，成功保障活動(dòng)期間空氣質(zhì)量提供了有力支撐。2016年京津冀三地率先統(tǒng)一了空氣重污染應(yīng)急預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，修訂了重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，規(guī)范了預(yù)警發(fā)布、調(diào)整和解除程序，在區(qū)域性大范圍重污染時(shí)，可及時(shí)組織實(shí)施應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，有效遏制了空氣重污染過(guò)程。2017年，按照協(xié)作小組第八次會(huì)議要求，“2+26”通道城市要完成新預(yù)案修訂工作，夯實(shí)各級(jí)別應(yīng)急減排措施，細(xì)化到具體企業(yè)、工地和單位生產(chǎn)工序，確保措施可統(tǒng)計(jì)、可監(jiān)測(cè)、可核查。

五是深入開(kāi)展大氣污染治理科研合作。成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治專家委員會(huì)，由30位不同領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)專家組成，科學(xué)指導(dǎo)區(qū)域大氣污染治理。北京聯(lián)合津冀的科技、環(huán)保、氣象等部門，統(tǒng)籌國(guó)家和三地16家科研團(tuán)隊(duì)，組織實(shí)施了國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目“區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控支撐技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用”，開(kāi)展了立體監(jiān)測(cè)、排放特征分析等研究，努力為區(qū)域大氣污染防治提供科技支撐。組織國(guó)際及研究機(jī)構(gòu)、高校和七省區(qū)市科研單位共同開(kāi)展京津冀及周邊地區(qū)深化大氣污染控制中長(zhǎng)期規(guī)劃研究，探索區(qū)域空氣質(zhì)量改善總體方案和應(yīng)對(duì)措施。積極尋求國(guó)際合作，利用世界銀行、亞洲銀行支持項(xiàng)目，組織開(kāi)展京津冀區(qū)域大氣污染防治技術(shù)、政策、規(guī)劃等不同主題的研討會(huì)，邀請(qǐng)七省區(qū)市環(huán)保廳（局）共同參加，促進(jìn)了區(qū)域環(huán)境管理能力建設(shè)。

六是統(tǒng)一區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn)。積極開(kāi)展區(qū)域一體化標(biāo)準(zhǔn)體系研究，努力推動(dòng)實(shí)施區(qū)域重點(diǎn)行業(yè)大氣污染物特別排放限值。2017年5月環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于京津冀及周邊地區(qū)執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告（征求意見(jiàn)稿）》，明確了特別排放限值執(zhí)行時(shí)間。2017年4月12日京津冀三地聯(lián)合發(fā)布首個(gè)環(huán)保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)《建筑類涂料與膠粘劑揮發(fā)性有機(jī)化合物含量限值標(biāo)準(zhǔn)》，將對(duì)建筑類涂料與膠粘劑生產(chǎn)、銷售、使用進(jìn)行全過(guò)程管控，從而減少其揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOCs）排放，2017年9月1日起該標(biāo)準(zhǔn)在三地同步實(shí)施。

二、出臺(tái)相關(guān)政策

一是加強(qiáng)大氣統(tǒng)籌治理頂層設(shè)計(jì)。按照國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求，2013年環(huán)保部印發(fā)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃（2013-2017年）》，明確了第一階段工作目標(biāo)。協(xié)作小組以此為依據(jù)，統(tǒng)籌抓好京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，陸續(xù)出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)〈大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃〉實(shí)施細(xì)則》《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2014年重點(diǎn)工作》《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》，明確區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)任務(wù)。為確保實(shí)現(xiàn)“大氣十條”任務(wù)目標(biāo)，2016年環(huán)保部聯(lián)合京津冀三地政府出臺(tái)《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016-2017年）》，確定了“2+18”傳輸通道城市，明確了重點(diǎn)治污范圍。2017年，又出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，將傳輸通道城市范圍擴(kuò)大至“2+26”，進(jìn)一步加大共同治理力度。

二是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域污染治理。在燃煤污染治理領(lǐng)域，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《重點(diǎn)地區(qū)煤炭消費(fèi)減量替代管理暫行辦法》《京津冀地區(qū)散煤清潔化治理工作方案》《煤電節(jié)能減排升級(jí)與改造行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》等文件，對(duì)區(qū)域散煤減量化與清潔化作出統(tǒng)一部署，推動(dòng)煤電行業(yè)升級(jí)改造。國(guó)家能源局發(fā)布《煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020年）》，就煤炭質(zhì)量控制、禁燃區(qū)建設(shè)等工作提出要求。環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)燃煤質(zhì)量管理減少大氣污染物排放的通知》，對(duì)區(qū)域煤炭質(zhì)量做出明確要求。在機(jī)動(dòng)車污染治理方面，環(huán)保部印發(fā)實(shí)施《加強(qiáng)“車、油、路”統(tǒng)籌，加快推進(jìn)機(jī)動(dòng)車污染綜合防治方案》，統(tǒng)一區(qū)域機(jī)動(dòng)車和油品標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)流動(dòng)源系統(tǒng)減排。協(xié)作小組辦公室印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)機(jī)動(dòng)車排放污染控制協(xié)同工作實(shí)施方案（試行）》，嘗試突破省區(qū)市限制，互傳異地超標(biāo)車輛信息，進(jìn)行跨區(qū)域的機(jī)動(dòng)車超標(biāo)處罰聯(lián)合執(zhí)法。在降低機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度上，京津等大城市已統(tǒng)一實(shí)施工作日五日制限行措施。

三、推進(jìn)共同治理

一是持續(xù)推進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰。京津冀及周邊地區(qū)七省區(qū)市不斷深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，繼續(xù)加大壓減過(guò)剩產(chǎn)能力度，2013年至2016年，共完成淘汰煉鐵產(chǎn)能5616萬(wàn)噸，煉鋼5881萬(wàn)噸，焦炭2275萬(wàn)噸，水泥10068萬(wàn)噸，平板玻璃8247萬(wàn)重量箱；關(guān)停退出高污染企業(yè)3500多家。

二是不斷強(qiáng)化燃煤污染治理。京津冀及周邊地區(qū)七省區(qū)市2013年至2016年完成壓減燃煤消費(fèi)4681萬(wàn)噸，淘汰燃煤鍋爐15萬(wàn)臺(tái)，完成燃煤機(jī)組超低排放改造22958萬(wàn)千瓦。其中，北京市燃煤消費(fèi)總量已由2012年的2300萬(wàn)噸削減到1000萬(wàn)噸以內(nèi)，提前一年實(shí)現(xiàn)國(guó)家下達(dá)的五年煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)；天津、河北、河南煤電機(jī)組超低排放改造全部完成。

三是共同加大機(jī)動(dòng)車污染控制。京津冀及周邊地區(qū)七省區(qū)市2013年至2016年共完成淘汰黃標(biāo)車、老舊車800萬(wàn)輛，推廣新能源車21.6萬(wàn)輛。京津冀及周邊地區(qū)全面供應(yīng)符合國(guó)Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)的汽柴油。北京、天津、河北、山東、河南所有進(jìn)口、銷售和注冊(cè)登記的輕型汽油車、輕型柴油客車、重型柴油車全面實(shí)施國(guó)家第五階段排放標(biāo)準(zhǔn)。天津港碼頭自2017年5月1日起全面停止接收公路貨車運(yùn)輸集港煤炭，實(shí)行煤炭海鐵聯(lián)運(yùn)，每天減少進(jìn)出運(yùn)煤貨車6000余輛，全年減少200多萬(wàn)輛次，減少公路運(yùn)輸煤炭6000多萬(wàn)噸。

四是強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)督查與執(zhí)法。環(huán)保部牽頭組織開(kāi)展了在京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市范圍內(nèi)為期一年的強(qiáng)化督查。此次督查從傳統(tǒng)的“督企”轉(zhuǎn)向“督政”與“督企”相結(jié)合，突出縣級(jí)黨委、政府大氣污染防治工作責(zé)任落實(shí)情況，強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題依法處罰，對(duì)責(zé)任人追究責(zé)任。在執(zhí)法方面，河北省、北京市已先后成立了環(huán)保警察隊(duì)伍，強(qiáng)化了嚴(yán)重環(huán)境污染行為的刑事問(wèn)責(zé)。

圖1 京津冀及周邊地區(qū)大氣主要污染物變化情況