我國大氣污染防治區(qū)域協作機制

文/賀克斌

賀克斌：清華大學環(huán)境學院院長

一、我國大氣污染面臨的問題和挑戰(zhàn)

全世界的公眾都非常關心PM2.5。從2012年、2013年時段里全球范圍的情況看，中國東部和印度北部處于最高值（見圖1）。從2013年我國及重點區(qū)域PM2.5濃度來看，京津冀地區(qū)是我國現行空氣質量標準的3倍左右，重點城市（74個城市）平均是現行空氣質量標準的2倍左右（見圖2）。而且PM2.5濃度分布呈現出強區(qū)域性（見圖3、圖4）。京津冀、長三角、珠三角和四川盆地是重點區(qū)域，每一個重污染的過程，特別是冬季，都表現突出。所以，根據區(qū)域性的屬性，治理PM2.5要特別重視區(qū)域協作機制的建設。特別是在“大氣十條”實施以來，我國開展了積極而富有成效的工作。從2002年開始，珠三角地區(qū)是國內最早實施區(qū)域協作的區(qū)域，后來在其他區(qū)域陸續(xù)實踐，比如以2008年北京奧運會和殘奧會為標志，這是第一個作為重大活動保障實施的區(qū)域之間聯動，隨后，上海世博會、廣州亞運會、2016年杭州G20峰會、廈門金磚會議，都涉及到跨省的聯動，這些探索為我們提供了生動的案例和研究基礎。

圖1 全球范圍PM2.5濃度

圖2 2013年全國及重點區(qū)域PM2.5濃度

圖3 2013年我國霾日數分布示意圖

二、區(qū)域協作機制建設與“大氣十條”實施

國務院辦公廳轉發(fā)了《環(huán)境保護部等部門關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區(qū)域空氣質量指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2010〕33號），2012年環(huán)保部會同重點區(qū)域18個省（區(qū)、市）編制了《重點區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃（2011-2015年）》，提出在“三區(qū)十群”深入推進大氣污染協同控制工作。這兩個重要文件，為推進聯防聯控機制建設提供了基礎。2013年實施的“大氣十條”第八條明確提出要“建立區(qū)域協作機制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理”，具體要求建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協作機制，由區(qū)域內省級人民政府和國務院有關部門參加，協調解決區(qū)域突出環(huán)境問題，組織實施環(huán)評會商、聯合執(zhí)法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施，通報區(qū)域大氣污染防治工作進展，研究確定階段性工作要求、工作重點和主要任務。從京津冀和周邊地區(qū)大氣污染防治協作機制和長三角區(qū)域大氣污染防治協作機制對比看，兩者遵循的工作原則是相同的，即共同責任、信息共享、磋商協商、聯防聯控；運行方式都是協作機制會議、協作機制辦公室會議，承擔日常的組織工作，不定期召集負責區(qū)域層面決策（見圖5）。

圖4 2013年12月東部地區(qū)嚴重污染過程

京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協作機制在推動區(qū)域大氣污染防治方面取得了重大進展。包括：初步建立了京津冀環(huán)境執(zhí)法聯動工作機制；建立了京津冀環(huán)評會商機制；建立了京津冀空氣質量預報共享機制；建立了區(qū)域空氣重污染預警會商和應急聯動長效機制；成立了京津冀以及晉魯蒙六省區(qū)市機動車排放控制工作協調小組；推進統(tǒng)一實施了區(qū)域揮發(fā)性有機物（VOCs）排放標準。

圖5 京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協作運行方式

此外，還強力推進京津冀“2+26”城市大氣污染防治工作。2015年8月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協作小組第四次工作會議審議通過了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯防聯控2015年重點工作》，將北京市、天津市以及河北省唐山市、廊坊市、保定市、滄州市6個城市作為京津冀大氣污染防治核心區(qū)，并創(chuàng)新建立了大氣污染防治結對合作模式，京津兩市重點在資金、技術方面支持河北省四市。2015年至2016年，北京市分別對口支持廊坊、保定兩市專項資金各2.3億元和2.5億元。

三、區(qū)域大氣污染防治取得的進展

強力推進了聯防聯控機制，與2012年、2013年空氣質量對比，2016年發(fā)生了什么變化？監(jiān)測數據表明，京津冀及周邊、長三角、珠三角和成渝等幾大區(qū)域PM2.5濃度都分別降低了30%以上，顯然這與區(qū)域聯防聯控機制有著非常重要的關系。2013年至2016年六要素濃度的變化情況，也證明了這一點。從圖6可以看出，2013年至2016年，京津冀等13個城市，除最北邊的秦皇島、承德和張家口三市空氣質量一直就比較好外，深紫色是重污染的，綠色的是藍天，可以看到，整個空間范圍年平均濃度是在變化的，且往好的方向變。但是在冬季，聯防聯控的機制發(fā)揮作用還有一定的潛力可挖，還存在不少的問題。

四、完善我國大氣污染防治區(qū)域協作機制的建議

第一，進一步強化和明確協作工作機制。因為協商畢竟還是一個會議性質的，處在起步階段，沒有形成長效的制度保障，這樣，局限性就非常突出了，建議進一步強化和明確京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協作的具體工作內容和職能范圍。第二，進一步強化地方的主觀能動性。目前，京津冀區(qū)域的聯動大部分還是由中央政府推動的，地方和區(qū)域間的合作主動性還沒有完全調動起來，需要有新的機制。建議更加強化城市間、區(qū)域間的合作。第三，進一步強化經濟政策的作用。建議在未來強化經濟激勵和懲罰政策在區(qū)域協作機制中的作用，并建立轉移支付和生態(tài)補償的經濟制度，在推動各地主動作為的同時，減少管理成本，取得更好的環(huán)境效益。

圖6 2013-2016年京津冀城市PM2.5濃度變化