從運(yùn)作角度審視國家治理現(xiàn)代化

文/周志忍

周志忍：北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授

一、中國語境下的國家治理

國家治理體系和治理能力涉及面非常廣，今天我主要從運(yùn)作角度討論一下新形勢下國家治理現(xiàn)代化問題。首先需要說明中國語境下的國家治理的概念?，F(xiàn)代治理理論起源于發(fā)達(dá)國家，基于發(fā)達(dá)國家背景，因而其具有特定含義。發(fā)達(dá)國家當(dāng)代政府改革的主要驅(qū)動力是政府面臨的財(cái)政危機(jī)、信任赤字和“政府超載”，改革的大方向是“政府卸載”或政府戰(zhàn)線的全方位退卻。新公共管理的著力點(diǎn)在于市場化，通過民營化和放松管制讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，同時(shí)在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)市場主體、市場紀(jì)律和市場機(jī)制。比較而言，治理理論更側(cè)重于社會化，強(qiáng)調(diào)政府不是公共事務(wù)治理的唯一主體，要通過多元主體的協(xié)作治理來處理公共事務(wù)，解決社會問題。

中國的治理理念強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，因而和發(fā)達(dá)國家的治理概念有著質(zhì)的不同。有學(xué)者對國家治理體系和治理能力做了如下界定：國家治理體系指中國治國理政的制度體系，國家治理能力指中國治國理政的能力。這個(gè)定義并沒有說清楚治理體系和治理能力，但有一點(diǎn)很明確，國家治理就是治國理政。在中國的語境下，治國理政的主體只能是公共權(quán)力，治理就成了國家公共權(quán)力對社會的管理。這與西方國家的治理概念有很大的區(qū)別。

二、運(yùn)作機(jī)制與國家治理

運(yùn)作機(jī)制和國家治理是什么關(guān)系？目前有不同的看法。有學(xué)者指出，國家治理體系指國家治理組織系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)：即包括橫向公共權(quán)力主體（黨、人大、政府）之間的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系，也包括縱向不同層級公共權(quán)力之間的結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系。這是從靜態(tài)結(jié)構(gòu)層面考慮的。治理能力指國家治理者的素質(zhì)和技能，既包括作為公共管理主體的個(gè)人的素質(zhì)和能力，也包括公務(wù)人員隊(duì)伍整合形成的整體能力。根據(jù)這一看法，運(yùn)作機(jī)制屬于一種獨(dú)立存在。另外一些學(xué)者則把運(yùn)作機(jī)制視為治理體系的一個(gè)組成部分。

我認(rèn)為，即使把運(yùn)作機(jī)制視為治理體系的一個(gè)組成部分，它與國家治理組織系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其權(quán)責(zé)關(guān)系仍有著明顯的不同。如果把運(yùn)作機(jī)制作為獨(dú)立存在，它就是治理體系和治理能力中間的一種粘合劑。換句話說，國家治理組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其權(quán)責(zé)關(guān)系是治理的制度基礎(chǔ)，治理能力主要是一種潛力。制度基礎(chǔ)和能力要發(fā)揮出作用、發(fā)揮出優(yōu)勢從而達(dá)到有效治理的效果，需要運(yùn)作機(jī)制作為粘結(jié)劑，需要運(yùn)作機(jī)制的科學(xué)化、規(guī)范化和精致化。

三、國家治理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)

新時(shí)代背景下審視中國的國家治理，我感覺中國的治理理念和戰(zhàn)略并不落后，中國的制度結(jié)構(gòu)特點(diǎn)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，被視為中國治理的特色和優(yōu)勢。當(dāng)然治理能力有一定的提升空間，但差距不大，而且中國公務(wù)員的政治素質(zhì)和政治覺悟有優(yōu)勢，更有奉獻(xiàn)精神，可以彌補(bǔ)能力的差距。中國治理薄弱環(huán)節(jié)就在運(yùn)作機(jī)制上，就在于先進(jìn)理念和戰(zhàn)略缺乏有力的技術(shù)支撐。

一個(gè)例子是績效管理。2008年中央提出要推行績效管理和行政問責(zé)制度，黨的十八大明確要推進(jìn)績效管理，十八屆三中全會提出嚴(yán)格績效管理，黨的十九大推出全面實(shí)施績效管理，表述上經(jīng)歷了推行、推進(jìn)、嚴(yán)格、全面幾個(gè)階段，但從提出到現(xiàn)在已近10年時(shí)間，中央層面尚未出臺規(guī)范性指導(dǎo)文件，明確績效管理的內(nèi)涵、主要環(huán)節(jié)、基本要素、遵循的基本理念和原則等。規(guī)范指導(dǎo)缺位導(dǎo)致地方的實(shí)踐探索五花八門，績效管理發(fā)展很不平衡，而且出現(xiàn)了可持續(xù)困境。

另外一個(gè)例子是市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。十八屆三中全會“決定性作用”的提法是黨在理論上的一次重大飛躍。將這一理念轉(zhuǎn)換成可操作的制度、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是貫徹落實(shí)新理念的基礎(chǔ)性工作。這需要認(rèn)真研究資源配置過程中市場和政府發(fā)揮作用的具體方式和力度，需要明確市場配置資源的方式和力度達(dá)到什么程度可以稱為發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，超過什么樣的“度”或門檻可以認(rèn)定市場發(fā)揮了“決定性作用”。這些有了具體明晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)，我們才能依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)差距做出判斷，進(jìn)而確定改革的重點(diǎn)領(lǐng)域、主方向和目標(biāo)。全社會學(xué)習(xí)宣傳十八屆三中全會精神四年多了，有哪個(gè)主管部門或權(quán)威機(jī)構(gòu)就上述問題提供了明確的答案？理論界是否關(guān)注到上述問題并形成一些基本共識？理論上搞不清楚，實(shí)踐就會流于盲目，甚至可能出現(xiàn)打著發(fā)揮市場決定性作用的旗幟開倒車的現(xiàn)象。

從運(yùn)作角度審視國家治理現(xiàn)代化，目前迫切需要的是“轉(zhuǎn)換器”，把十九大確定的理念和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換成為可操作的制度規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，從而落實(shí)到實(shí)踐。