新形勢下環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理探討

柴群宇 陸人武 汪東明 姜 燕

（杭州市富陽區(qū)環(huán)境保護(hù)局 浙江杭州 311400）

引言

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是環(huán)境決策的依據(jù)，也是環(huán)境管理措施優(yōu)劣成敗的驗(yàn)證。近年來，一系列法律法規(guī)等頻頻出臺，多次提到環(huán)境監(jiān)測，將環(huán)境監(jiān)測地位提升到前所未有的高度，也帶來更多壓力。2015年1月1日，號稱“史上最嚴(yán)”《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施。2017年1月1日，“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對2013年版修訂后實(shí)施，再次彰顯了國家運(yùn)用刑責(zé)治污的決心。黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作尤其是監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，2017年9月21日，繼2015年發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件，發(fā)布《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》（廳字 [2017]35號），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測工作、提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量要求，這是中央關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革的又一重大部署。環(huán)保部近日發(fā)文，從2018年起持續(xù)三年開展打擊環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為專項(xiàng)行動，形成高壓震懾態(tài)勢。這對環(huán)境監(jiān)測工作來說，既是良好的機(jī)遇，又面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。全面加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量管理，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠是環(huán)境監(jiān)測人員的責(zé)任和義務(wù)，也是保護(hù)自己的“凱甲”。作為環(huán)境監(jiān)測人員必須理清思路、調(diào)整思維，才能更好地適應(yīng)新形勢、新局面。

1 近幾年來環(huán)境監(jiān)測相關(guān)重要法律法規(guī)

1.1 確立環(huán)境監(jiān)測地位

1.1.1 新環(huán)保法

第二章第十七條規(guī)定，國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度，環(huán)境保護(hù)部制定監(jiān)測規(guī)范，統(tǒng)一規(guī)劃國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站的設(shè)置，加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)測的管理。新法與原法相比變化較大，就環(huán)境監(jiān)測而言，最大的變化便是此條首次在法律層面上承認(rèn)了監(jiān)測站作為開展環(huán)境監(jiān)測職能部門的地位。

1.2.2 新“兩高”司法解釋

其中第十二條指出“環(huán)境保護(hù)主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！边@一條比2013年版“解釋”省去了經(jīng)省級以上環(huán)保主管部門認(rèn)定這一步，有利于提高辦案效率。過去我站涉刑監(jiān)測報(bào)告及相關(guān)資料上交至浙江省環(huán)境監(jiān)測中心進(jìn)行有效性審核，來回至少一周時(shí)間。第十四條指出“對案件所涉的環(huán)境污染專門性問題難以確定的，依據(jù)司法鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定意見，或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門、公安部門指定的機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告，結(jié)合其他證據(jù)作出認(rèn)定。”這明確了監(jiān)測數(shù)據(jù)的法律效力，確認(rèn)了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作為呈堂證供的合法性，也進(jìn)一步提高了監(jiān)測站的地位。

同時(shí)第一條規(guī)定“嚴(yán)重污染環(huán)境”的認(rèn)定，其中第三款、第四款詳細(xì)列舉了排放、傾倒、處置含重金屬污染物的認(rèn)定，和2013年版“解釋”相比，進(jìn)一步明確了重金屬范圍，有利于分類管理。含鉛、汞、鎘、鉻、砷、鉈、銻的污染物和含鎳、銅、鋅、銀、釩、錳、鈷的污染物，分別為超過排放標(biāo)準(zhǔn)三倍以上的、超過排放標(biāo)準(zhǔn)十倍以上的入刑。2013年版“解釋”規(guī)定排放含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)超標(biāo)三倍列入刑范圍，司法解釋中有不同認(rèn)識。污染物超標(biāo)即入罪，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)成為認(rèn)定違規(guī)排放行為的第一手證據(jù)，對行為人排放的污染物，環(huán)保部門必須及時(shí)開展環(huán)境監(jiān)測。

1.2 明確監(jiān)測數(shù)據(jù)的法律責(zé)任

新環(huán)保法第二章第十七條規(guī)定監(jiān)測機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。第六章第六十三條規(guī)定對“篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的”，案件移送公安機(jī)關(guān)，對主管人員和其他直接責(zé)任人員和情節(jié)較輕的，分別處十日以上十五日以下拘留、五日以上十日以下拘留（不構(gòu)成犯罪的依照有關(guān)規(guī)定予以處罰）。作為一部行政法律，對污染違法者采取最嚴(yán)厲的行政處罰手段--行政拘留，確屬罕見。這有利于提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量、提升環(huán)境監(jiān)測能力、樹立環(huán)境監(jiān)測權(quán)威、凈化環(huán)境監(jiān)測隊(duì)伍?！皟筛摺彼痉ń忉尩谑畻l設(shè)立了針對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)的規(guī)定，“實(shí)施或者強(qiáng)令、指使、授意他人實(shí)施修改參數(shù)或者監(jiān)測數(shù)據(jù)的、干擾采樣致使監(jiān)測數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真的和其他破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)的行為的”，依照刑法第二百八十六條以破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪論處。

廳字 [2017]35號文件指出要強(qiáng)化責(zé)任以提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。首次明確提出要建立健全防范和懲治環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的責(zé)任體系和工作機(jī)制，地方黨委和政府對防范和懲治環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。一方面要嚴(yán)格處罰：環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和人員弄虛作假或參與弄虛作假的，由環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門及公安機(jī)關(guān)依法予以處罰；對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依法處罰外，要依法追究連帶責(zé)任；質(zhì)檢部門依法予以處罰、撤銷資質(zhì)認(rèn)定證書；涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。另一方面要建立“誰出數(shù)誰負(fù)責(zé)、誰簽字誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任追溯制度，明確監(jiān)測機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，采樣與分析人員、審核與授權(quán)簽字人對原始監(jiān)測數(shù)據(jù)和監(jiān)測報(bào)告的真實(shí)性終身負(fù)責(zé)。

1.3 依法公開環(huán)境監(jiān)測信息

新環(huán)保法第五十三條、五十四條規(guī)定重大環(huán)境信息要依法統(tǒng)一公開，并明確了國家、省級以上和縣級以上人民政府環(huán)保主管部門的環(huán)境信息公開責(zé)任。廳字[2017]35號文件指出要依法統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與信息發(fā)布，環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境質(zhì)量和其他重大環(huán)境信息。環(huán)境監(jiān)測信息是環(huán)境信息公開的重要內(nèi)容之一，包括國家環(huán)境質(zhì)量和重點(diǎn)污染源監(jiān)測等重大環(huán)境信息，應(yīng)通過政府公報(bào)、新聞發(fā)布會、門戶網(wǎng)站、微信微博公眾號、電視等多種形式及時(shí)公開，讓公眾更了解環(huán)境現(xiàn)況，同時(shí)也從另一方面保障監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

1.4 落實(shí)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理制度

廳字[2017]35號文件指出要建立全過程質(zhì)量管理體系，加快提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管能力。

2 新形勢下加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理的措施

2.1 加強(qiáng)宣貫，提高認(rèn)識，維護(hù)監(jiān)測數(shù)據(jù)公信力

環(huán)境監(jiān)測“以數(shù)據(jù)說話”，通過提供準(zhǔn)確真實(shí)的監(jiān)測數(shù)據(jù)來體現(xiàn)在環(huán)保工作中的重要作用。近年來監(jiān)測數(shù)據(jù)造假成為困擾政府和業(yè)內(nèi)的大問題，因許多考核直接和監(jiān)測數(shù)據(jù)掛鉤，大部分來自地方政府出于環(huán)境改善壓力和政績考核的數(shù)據(jù)造假。這已引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視，近幾年出臺了一系列法律法規(guī)來保證監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量。但一些監(jiān)測人員甚至政府領(lǐng)導(dǎo)還停留在過去的清閑衙門閉門造車狀態(tài)，認(rèn)為監(jiān)測數(shù)據(jù)想怎么寫就怎么寫，想怎么改就怎么改。管理部門通常只關(guān)心數(shù)據(jù)是否符合管理需求，不會關(guān)注數(shù)據(jù)的質(zhì)量問題。必須要深入系統(tǒng)學(xué)習(xí)，切實(shí)提高對保障環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量重要性思想認(rèn)識和業(yè)務(wù)水平。新環(huán)保法規(guī)定，指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，地方政府和環(huán)境保護(hù)部門都要被問責(zé)。2015年6月3日施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十六條第二款明確了環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)故意隱瞞超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的事實(shí)系屬于新環(huán)保法第六十五條規(guī)定的“弄虛作假”行為。新環(huán)保法第六十九條明確刑事責(zé)任，通過環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假實(shí)施環(huán)境違法行為的，可能構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪、污染環(huán)境罪等。2015年12月環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》明確了“偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)”的八種情形和“篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)”的十四種情形。2017年9月21日發(fā)布的廳字[2017]35號文件明確地方黨委和政府、監(jiān)測機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人、采樣與分析人員、審核與授權(quán)簽字人等對監(jiān)測數(shù)據(jù)的相關(guān)責(zé)任，涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。這些規(guī)定對監(jiān)測人員既有約束力又有保護(hù)性。

2.2 加強(qiáng)能力建設(shè)，技術(shù)保證質(zhì)量

區(qū)縣一級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)是最重要、最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，但目前我站許多樣品要送上一級部門檢測，特別是有機(jī)污染和土壤污染。作為三級環(huán)境監(jiān)測站，受到人員、儀器設(shè)備、技術(shù)能力等方面的限制。近幾年雖然加大了能力建設(shè)的投入，但基本只是儀器、設(shè)備等的硬件改善，并未解決人員和技術(shù)分析等根本問題。儀器設(shè)備甚至被閑置。越昂貴先進(jìn)的儀器設(shè)備越需要基礎(chǔ)理論知識扎實(shí)、學(xué)習(xí)能力強(qiáng)又能靜下心來研究的優(yōu)秀技術(shù)人員操作，但越優(yōu)秀的技術(shù)人員越會被管理部門“看中”借調(diào)在外。呆在實(shí)驗(yàn)室做分析通常會被認(rèn)為沒有發(fā)展前途、被埋沒。因此造成一種惡性循環(huán)：有能力的人不做實(shí)驗(yàn)室分析，沒有能力的人做不好實(shí)驗(yàn)分析。隨著經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，環(huán)境問題不斷復(fù)雜化、新型化，如土壤污染、對人體健康有重大危害的生態(tài)失衡等，對監(jiān)測技術(shù)的要求也不斷提高。要重視“軟件”投入，加大人員管理、培訓(xùn)力度，加強(qiáng)技術(shù)儲備。技術(shù)是質(zhì)量的保障，只有能力上升，才能保證質(zhì)量。在PM2.5還不為人所知時(shí)，少有人知道環(huán)境監(jiān)測站作為技術(shù)部門的存在。許多說不清的環(huán)境問題比如霧霾到現(xiàn)在還是一頭霧水，主要還是環(huán)境監(jiān)測跟不上帶來的技術(shù)缺陷。

2.3 加強(qiáng)質(zhì)量保障體系

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量問題已上升到法律層面。新《環(huán)保法》、新“兩高”解釋實(shí)施以來，富陽區(qū)已起訴環(huán)境犯罪案件15件，環(huán)境監(jiān)測提供了重要依據(jù)，有效懲治了各類環(huán)境犯罪行為。提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，是科學(xué)制定生態(tài)環(huán)境治理政策的基礎(chǔ)，是提高政府公信力、維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的保障。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和體制改革的深入推進(jìn)，過去積累下的“環(huán)境債”不斷爆發(fā)，環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件、環(huán)境突發(fā)事件頻頻將環(huán)保部門推向風(fēng)口浪尖。環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量直接關(guān)系人民群眾切身利益、影響環(huán)境管理決策，日漸成為關(guān)注焦點(diǎn)。環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境保護(hù)的“耳目”，失去質(zhì)量保證如同失聰失明。特別是在涉及到重金屬、VOCs等嚴(yán)重危害環(huán)境、損害人體健康的污染物監(jiān)測時(shí)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國家和省市相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，做好嚴(yán)密的質(zhì)控措施，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠，經(jīng)得法庭質(zhì)疑可以作為有效證據(jù)使用。有質(zhì)量保證的監(jiān)測數(shù)據(jù)才具有法律效力。質(zhì)量管理和質(zhì)量控制工作看似只是“紙上談兵”，但這些“虛”的工作卻是“實(shí)”的體現(xiàn)，是對監(jiān)測人員自身安全的有效保障。廳字[2017]35號文件強(qiáng)調(diào)實(shí)行“干預(yù)留痕和記錄制度”，明確環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和人員的記錄責(zé)任與義務(wù)。否則再多的監(jiān)測數(shù)據(jù)也是廢品，一旦站到法庭上可能面臨流血又流淚，加班加點(diǎn)還換來懲處?！澳サ恫徽`砍柴工”，監(jiān)測人員自身要認(rèn)識到質(zhì)量管理和質(zhì)量控制措施的重要性，日常監(jiān)測任務(wù)應(yīng)接不睱不能成為借口，要認(rèn)真花時(shí)間做空白樣、平行樣、質(zhì)控樣等，花時(shí)間仔細(xì)填寫各類質(zhì)量記錄、技術(shù)記錄。嚴(yán)格的質(zhì)量管理和質(zhì)量控制才能有效保證產(chǎn)生數(shù)據(jù)過程的合法性、科學(xué)性、邏輯性，從而確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.4 加強(qiáng)質(zhì)量審核

2.4.1 建立全過程質(zhì)量管理體系，覆蓋布點(diǎn)采樣、現(xiàn)場檢測、樣品制備、測試分析、數(shù)據(jù)傳輸、報(bào)告編制等全過程。

嚴(yán)格按《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定評審準(zhǔn)則》要求，加強(qiáng)管理體系內(nèi)部審核、外部審核和管理評審，確保體系持續(xù)性和有效性。近幾年出臺的一系列法律法規(guī)等對環(huán)境監(jiān)測的規(guī)范性和合法性提出了更高要求，監(jiān)測站對涉刑的環(huán)境監(jiān)測和行政監(jiān)督監(jiān)測應(yīng)高度重視規(guī)范性和法律有效性，體系是否有效運(yùn)行是規(guī)范性和法律有效性的重要體現(xiàn)。規(guī)范記錄事項(xiàng)和方式，對各類信息做到全程留痕、歸檔備查。

2.4.2 加強(qiáng)數(shù)據(jù)和報(bào)告的有效性審核。

主要為“六性”：一是合法性，必須在計(jì)量認(rèn)證證書范圍和有效期內(nèi)，如不具備能力，可委托有檢測資質(zhì)的第三方；二是合規(guī)性，檢測過程是否在樣品保存有效期內(nèi)，檢測方法是否現(xiàn)行有效；三是質(zhì)量保證有效性，計(jì)量儀器是否經(jīng)檢定/校準(zhǔn)合格，人員是否持證上崗并在有效期內(nèi)，采取質(zhì)控措施的有效性等；四是數(shù)據(jù)邏輯性，監(jiān)測指標(biāo)、監(jiān)測結(jié)果與污染源、污染物和樣品性狀是否相符等；五是評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)合理性，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)選用是否恰當(dāng)、是否現(xiàn)行有效，結(jié)論及描述是否準(zhǔn)確合理；六是報(bào)告規(guī)范性和完整性，格式、文字、要素、數(shù)據(jù)、單位等是否符合相關(guān)規(guī)范要求。

2.5 加強(qiáng)信息公開，增加透明度

隨著公眾環(huán)保意識不斷提升，對環(huán)境監(jiān)測的服務(wù)質(zhì)量要求也不斷提高。監(jiān)測站盡管主要是面向管理部門，也面向企業(yè)和群眾受理委托檢測業(yè)務(wù)。監(jiān)測站作為檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，應(yīng)結(jié)合“服務(wù)客戶”理念，在不影響國家秘密、委托方的商業(yè)秘密和技術(shù)秘密情況下，公開部分實(shí)驗(yàn)室區(qū)域，不定期向社會公眾“零距離”開放，以增加透明度來促進(jìn)監(jiān)測數(shù)據(jù)的可信度，減少暗箱操作的可能，體現(xiàn)監(jiān)測工作的公正性、誠實(shí)性和獨(dú)立性。同時(shí)把重要監(jiān)測信息以通俗易懂的形式及時(shí)公開。目前監(jiān)測站均已開展地表水和集中式飲用水水源地自動監(jiān)測、空氣質(zhì)量自動監(jiān)測（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)空氣質(zhì)量自動監(jiān)測、清新空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)），相關(guān)數(shù)據(jù)和信息要充分利用起來及時(shí)公布。