上海市施工招標(biāo)投標(biāo)評標(biāo)辦法研究探討

張永寬（上海建科造價(jià)咨詢有限公司，上海 200032）

0 引 言

自《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》于 2000 年頒布以來，上海市不斷探索和完善房屋建筑及市政工程的施工評標(biāo)辦法，并且根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)市場環(huán)境于 2013 年制定并發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)本市建設(shè)工程施工投標(biāo)報(bào)價(jià)、評標(biāo)定標(biāo)的試行辦法》。經(jīng)過多年對招標(biāo)投標(biāo)制度的完善和改革，于2015 年出臺了《上海市房屋建筑和市政工程施工招標(biāo)評標(biāo)辦法》（滬建管 [2015] 321 號）（以下簡稱“舊評標(biāo)辦法”）。該評標(biāo)辦法以項(xiàng)目資金性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的差異為核心分別設(shè)定了四種不同的評標(biāo)辦法，其中，評審方式的分類、信用評價(jià)體系的啟用、技術(shù)評審要求的明確、合理最低價(jià)的設(shè)定等內(nèi)容，與以往相比有了較大程度的改進(jìn)和完善[1]。2019 年 6 月，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管治理打擊違法行為的通知》由上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會（以下簡稱“住建委”）發(fā)布。結(jié)合過去五年招標(biāo)投標(biāo)市場環(huán)境、施工評標(biāo)辦法實(shí)施情況，上海市住建委再次修訂施工評標(biāo)辦法，并于 2019 年12 月正式發(fā)布新版《上海市房屋建筑和市政工程施工招標(biāo)評標(biāo)辦法》（滬建建管 [2019] 792 號）（以下簡稱“新評標(biāo)辦法”）。新評標(biāo)辦法以“倡導(dǎo)合理競爭、提高串標(biāo)難度、強(qiáng)化業(yè)主責(zé)任”為修訂原則，進(jìn)一步加強(qiáng)了施工招標(biāo)投標(biāo)過程中評標(biāo)環(huán)節(jié)的公正性、規(guī)范性和有效性，有利于各投標(biāo)單位更加公正、透明地競爭，營造良好的施工招標(biāo)投標(biāo)市場環(huán)境，從而為建設(shè)工程提供更好的服務(wù)。

1 舊施工評標(biāo)辦法實(shí)施情況分析

舊評標(biāo)辦法實(shí)施 5 年來，逐步得到社會各方認(rèn)可，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下。

（1）三種評標(biāo)辦法采用比重分配：經(jīng)評審的合理低價(jià)法占 31%、簡單比價(jià)法占 50%、綜合評估法占 19%。

（2）下浮率區(qū)間：房建項(xiàng)目下浮率取值 3%～4% 的占 70%，市政項(xiàng)目下浮率取值 3%～4% 的占 60%。

（3）在過去幾年的招標(biāo)投標(biāo)活動中，投標(biāo)人數(shù)量呈較快增長趨勢，采用簡單比價(jià)法及經(jīng)評審的合理低價(jià)法的效果尤為明顯。

（4）信用標(biāo)：全市范圍內(nèi)有近 97% 的項(xiàng)目采用了信用標(biāo)并獲得一致好評。

（5）中標(biāo)價(jià)：在采用簡單比較法和經(jīng)評審的合理低價(jià)法的項(xiàng)目中有 45% 是最低價(jià)中標(biāo)，在采用綜合評估法的項(xiàng)目中有 30% 是最低價(jià)中標(biāo)，價(jià)格總體與預(yù)估較為相符。

（6）中標(biāo)價(jià)與合理基準(zhǔn)價(jià)的關(guān)系：中標(biāo)報(bào)價(jià)高于合理最低價(jià)的項(xiàng)目達(dá)到 70%，30% 被合理最低價(jià)剔除。

（7）中標(biāo)價(jià)與控制價(jià)的關(guān)系：中標(biāo)價(jià)在控制價(jià)下浮3% 以內(nèi)中標(biāo)的約占 40%，在 1%～10% 以內(nèi)中標(biāo)的約占65%。

總體而言，舊評標(biāo)辦法進(jìn)一步規(guī)范了上海市招標(biāo)投標(biāo)市場，但在實(shí)踐過程中，也存在一些不足，為此，筆者針對其在實(shí)施過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題加以探討和分析。

1.1 簡單比價(jià)法的不足

調(diào)研分析表明，簡單比價(jià)法存在重商務(wù)、輕技術(shù)的不足，導(dǎo)致采用簡單比價(jià)法的施工招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)重心集中在投標(biāo)報(bào)價(jià)上，加之采用簡單比價(jià)法投標(biāo)的單位較多，增加了圍標(biāo)、串標(biāo)的可能性。另外，技術(shù)標(biāo)僅提出了優(yōu)化意見，導(dǎo)致投標(biāo)單位技術(shù)方案在后期實(shí)施過程中無法滿足工程要求，給招標(biāo)人帶來質(zhì)量安全隱患。

簡單比價(jià)法中還規(guī)定：“對于中標(biāo)價(jià)格低于最高投標(biāo)限價(jià) 20% 及以上的中標(biāo)人，招標(biāo)人可在招標(biāo)文件中事先約定中標(biāo)人提供保函等各種形式的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；蛘呔哂邢鄳?yīng)功能的保險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金額＝最高投標(biāo)限價(jià)－中標(biāo)價(jià)－履約保證金?！睋?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，以往采用“簡單比價(jià)法”評標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人真正需要投標(biāo)人在中標(biāo)后提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)的做法極少。具體原因包括以下三個(gè)方面。

（1）現(xiàn)行施工招標(biāo)文件中規(guī)定的合同形式為“單價(jià)合同”，投標(biāo)人中標(biāo)價(jià)無論高低，其綜合單價(jià)中已包含了合同約定的一切風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用。

（2）商務(wù)標(biāo)評審是以計(jì)算機(jī)系統(tǒng)自動計(jì)算并生成的“合理最低價(jià)”為基準(zhǔn)價(jià)的，導(dǎo)致目前出現(xiàn)中標(biāo)價(jià)低于最高投標(biāo)限價(jià) 20% 及以上的情況較少。

（3）通常在合同中甲乙雙方會另行約定履約擔(dān)保的方式和金額，同時(shí)為了響應(yīng)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》的相關(guān)規(guī)定，無需讓中標(biāo)人再增加額外的企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

1.2 入圍方式的設(shè)置

在舊評標(biāo)辦法中，入圍方式的設(shè)置使得部分項(xiàng)目投標(biāo)人采用多家投標(biāo)單位報(bào)名的方式，以圍標(biāo)、串標(biāo)的方式提高入圍概率，從而導(dǎo)致部分項(xiàng)目的投標(biāo)單位數(shù)量過多。這無疑是浪費(fèi)公共資源。更為嚴(yán)重的是，為了通過影響基準(zhǔn)值的計(jì)取以達(dá)到入圍的目的，有的投標(biāo)人蓄意低價(jià)或高價(jià)投標(biāo)。

1.3 對技術(shù)標(biāo)的輕視

在舊評標(biāo)辦法中，對簡單比價(jià)法的商務(wù)評審，只是對中標(biāo)候選人的技術(shù)標(biāo)提出優(yōu)化意見；對經(jīng)評審的合理低價(jià)法的技術(shù)標(biāo)采用合格制評審，由專家對八項(xiàng)技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行綜合打分，但不設(shè)置針對項(xiàng)目情況的打分細(xì)則。這兩種評標(biāo)方式都是由商務(wù)報(bào)價(jià)直接決定投標(biāo)結(jié)果，導(dǎo)致部分企業(yè)雖以低價(jià)中標(biāo)，但在后期施工中無力滿足招標(biāo)人的實(shí)際需求[2]。

2 新評標(biāo)辦法的變化

2.1 種類的變化

新評標(biāo)辦法取消簡單比價(jià)法并增加有擔(dān)保的最低價(jià)中標(biāo)法。新評標(biāo)辦法分為四大類，即有擔(dān)保的最低價(jià)中標(biāo)法、經(jīng)評審的合理低價(jià)法、綜合評估法一和綜合評估法二。其中，有擔(dān)保的最低價(jià)中標(biāo)法和經(jīng)評審的合理低價(jià)法適用于所有工程項(xiàng)目，綜合評估法一和綜合評估法二適用于一級工程或施工技術(shù)復(fù)雜的工程項(xiàng)目。新評標(biāo)辦法對工程項(xiàng)目評標(biāo)辦法的選擇具有明確的導(dǎo)向性，可針對工程項(xiàng)目的特點(diǎn)、體量和難易程度，配以相應(yīng)的評標(biāo)辦法，使得每類工程都有其可適用的評標(biāo)辦法。

2.2 入圍方式的取消

新評標(biāo)辦法取消了入圍方式的設(shè)置，增設(shè)了報(bào)價(jià)初步甄別，不僅避免了因設(shè)置入圍方式而引起的上述問題，而且還控制了投標(biāo)單位的不平衡報(bào)價(jià)，減少了招標(biāo)過程的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 評標(biāo)程序的設(shè)定

新評標(biāo)辦法對各類評標(biāo)辦法的評審流程作了一定的調(diào)整和統(tǒng)一（見表 1）。從中可以看到，新評標(biāo)辦法的評標(biāo)程序更加注重技術(shù)標(biāo)評審，同時(shí)增設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人答辯環(huán)節(jié)，以提高投標(biāo)人圍標(biāo)、串標(biāo)的難度，有效避免了因投標(biāo)人在技術(shù)方案上無法滿足工程實(shí)際施工要求而給今后施工各方面帶來質(zhì)量和安全隱患。

表1 各類評標(biāo)辦法的評審流程

2.4 合理低價(jià)確定方式的調(diào)整

在舊評標(biāo)辦法中，采用計(jì)算機(jī)對所有投標(biāo)單位的所有分部分項(xiàng)綜合單價(jià)進(jìn)行分析，剔除報(bào)價(jià)最高的 20% 項(xiàng)及最低的 20% 項(xiàng)，匯總得到平均值；再根據(jù)開標(biāo)時(shí)抽取的下浮率進(jìn)行下浮調(diào)整，從而得出合理的最低價(jià)。新評標(biāo)辦法重新制定了合理最低價(jià)的計(jì)算規(guī)則，將原先制定的剔除各價(jià)格最高和最低的 20% 調(diào)整為不固定項(xiàng)，即剔除各價(jià)格最高的 P 項(xiàng)和最低的 Q 項(xiàng)，P、Q 浮動率抽取范圍分別為25%～30% 和 20%～25%，上述百分率均在開標(biāo)時(shí)抽取。這無疑增大了合理低價(jià)的測算難度，從而極大地增加了圍標(biāo)、串標(biāo)的難度。

2.5 報(bào)價(jià)初步甄別的增加

新評標(biāo)辦法增加了報(bào)價(jià)甄別環(huán)節(jié)，由系統(tǒng)對分部分項(xiàng)工程量清單子目合計(jì)價(jià)的中位數(shù)最高的前 30%（含）項(xiàng)進(jìn)行甄別，以每項(xiàng)的合計(jì)價(jià)中位數(shù)值為基準(zhǔn)值，高于或低于基準(zhǔn)值 M%（M 取值范圍為 30～40）的認(rèn)定為異常報(bào)價(jià)，異常報(bào)價(jià)項(xiàng)的數(shù)量達(dá)到甄別項(xiàng)總數(shù) 50%（含）的，其投標(biāo)文件予以否決處理。投標(biāo)報(bào)價(jià)的初步甄別，可有效預(yù)防因投標(biāo)單位采用不平衡報(bào)價(jià)的方式進(jìn)行報(bào)價(jià)而引起的投標(biāo)人索賠，從而降低招標(biāo)人的風(fēng)險(xiǎn)。

3 新評標(biāo)辦法的優(yōu)勢分析

（1）進(jìn)一步減少了招標(biāo)投標(biāo)過程中的人為干擾因素。新評標(biāo)辦法采用電子化招標(biāo)投標(biāo)形式，結(jié)合計(jì)算機(jī)系統(tǒng)自行完成合理最低價(jià)的測算，可有效減少人為干擾因素。與傳統(tǒng)招標(biāo)投標(biāo)方式相比，電子化招標(biāo)投標(biāo)不僅保證了招標(biāo)投標(biāo)過程的準(zhǔn)確性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性，而且還大幅度降低了招標(biāo)投標(biāo)成本，有效防止了社會公共資源的浪費(fèi)。

（2）提高投標(biāo)的不確定性，增加圍標(biāo)、串標(biāo)的難度。新評標(biāo)辦法同時(shí)規(guī)定三項(xiàng)浮動率抽取范圍，即下浮率抽取范圍、P 浮動率抽取范圍和 Q 浮動率抽取范圍，極大地增加了合理低價(jià)的不確定性和商務(wù)報(bào)價(jià)的提前測算難度。這無疑對串標(biāo)、圍標(biāo)、買標(biāo)、賣標(biāo)等不良行為給予了沉重的打擊。

（3）重視技術(shù)標(biāo)。新評標(biāo)辦法增設(shè)了技術(shù)標(biāo)否決投標(biāo)評審，同時(shí)設(shè)置項(xiàng)目負(fù)責(zé)人答辯環(huán)節(jié)。這無疑要求所有參與投標(biāo)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對項(xiàng)目有一定的了解，為將來項(xiàng)目的實(shí)施提供保障。

（4）強(qiáng)調(diào)業(yè)主自主權(quán)。新評標(biāo)辦法規(guī)定，一級工程或施工技術(shù)復(fù)雜的工程項(xiàng)目，或者單位集體決策采用資格預(yù)審的非政府投資項(xiàng)目，可采用資格預(yù)審。這一規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)化了招標(biāo)人選擇資格預(yù)審招標(biāo)方式的自主權(quán)。在合法、合規(guī)的前提下，對報(bào)名投標(biāo)人提前進(jìn)行一輪篩選，可以確保進(jìn)入施工招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)的入圍投標(biāo)單位均具有較強(qiáng)的企業(yè)實(shí)力。

4 結(jié) 語

招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。結(jié)合過去五年的市場情況反饋，對新評標(biāo)辦法進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)采用電子化招標(biāo)投標(biāo)方式，改變了施工招標(biāo)投標(biāo)的傳統(tǒng)運(yùn)作模式，從各個(gè)方面對評標(biāo)實(shí)施細(xì)節(jié)進(jìn)行把控。這對遏制招標(biāo)投標(biāo)市場的人為干預(yù)、惡意競標(biāo)、串標(biāo)、圍標(biāo)等不良行為具有重要意義[3]。