中國核能發(fā)展的法律規(guī)制

王田田

摘要：美國退出《巴黎協(xié)定》的做法加重了中國的碳減排目標(biāo)，在這一壓力之下改變傳統(tǒng)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、開發(fā)清潔能源成為解決問題的關(guān)鍵。核能發(fā)電相比傳統(tǒng)能源存在良好的優(yōu)勢，應(yīng)該放在能源戰(zhàn)略的首位加以考慮。但中國核電站的發(fā)展還處于起步階段，影響其發(fā)展的因素一是來自于核技術(shù)的相對不成熟；二是民眾對世界三大核事故的陰影未消，排斥心理強(qiáng)烈。因此中國核能的發(fā)展需要定人心：一方面國內(nèi)核安全基本法的缺位難以滿足核能的發(fā)展，需要盡快通過立法補(bǔ)全；另一方面加強(qiáng)宣傳教育，使民眾對核能有科學(xué)的認(rèn)識，避免受媒體肆意渲染的影響。

關(guān)鍵詞：碳減排；核能發(fā)展；民眾排斥；法律規(guī)制

美國當(dāng)?shù)貢r間2017年6月1日，美國總統(tǒng)特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》。這意味著生效還未滿一年的《巴黎協(xié)定》將失去美國這位核心領(lǐng)導(dǎo)者，美國對發(fā)展中國家的資金、技術(shù)支持成為泡影，同時美國在碳減排自主貢獻(xiàn)率上的缺口將由中國、歐盟、日本等國家來承擔(dān)。中國作為《巴黎協(xié)定》的締約者和擁護(hù)者，在此國際形勢下如何實(shí)現(xiàn)原本就并不輕松的碳減排目標(biāo)成為挑戰(zhàn)。本文認(rèn)為此形勢是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，中國的能源戰(zhàn)略調(diào)整必須抓住這個機(jī)遇，優(yōu)先發(fā)展清潔能源。但基于太陽能、風(fēng)能等可再生能源的不穩(wěn)定性、耗時長、技術(shù)開發(fā)難等原因，以及天然氣能源主要依賴進(jìn)口、成本大的劣勢，核能作為清潔能源、可控性大的優(yōu)勢突顯出來。雖然目前對核能的利用還存在一定的風(fēng)險，但核能作為過渡能源在此國際形勢下應(yīng)該發(fā)揮其優(yōu)勢。影響核能發(fā)展的主要因素來自于民眾的排斥，增強(qiáng)民眾對核能的信任度除了保證核能的和平開發(fā)利用之外，給予法律保障，尤其是亟待建立一部核安全基本法，并嚴(yán)格規(guī)范實(shí)施環(huán)節(jié)和明確責(zé)任人及損害責(zé)任的承擔(dān)范圍成為關(guān)鍵。

1.核能發(fā)展是必經(jīng)之路

目前中國經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展的時期，碳排放量已超過美國成為世界第一排放大國，日益嚴(yán)重的全球氣候變暖和霧霾問題不僅嚴(yán)重影響了國內(nèi)民眾的身體健康，更是加重了中國在國際社會中的責(zé)任。在《巴黎協(xié)定》的框架之下，中國已于2015年6月30 日提交了INDC 文件，提出CO2 排放到 2030 年左右達(dá)到峰值、碳強(qiáng)度比 2005 年下降60% —65% 的目標(biāo)。①這對于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時期需要更多能源消耗的中國來說是一個挑戰(zhàn)，而美國的退出不僅使世界碳減排失去領(lǐng)導(dǎo)者并加重了其他締約國的負(fù)擔(dān)，中國更難以回避美國帶來的碳減排缺口。這意味著中國這一發(fā)展中國家需要損失更多的GDP來避免碳排放的大量增加。因此，快速調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、開發(fā)新能源是實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)并保有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的解決之道。

長期以來中國的能源消耗以煤炭、石油為主，根據(jù)中國能源統(tǒng)計年鑒發(fā)布的2015年能源消費(fèi)總量和構(gòu)成數(shù)據(jù)來看，煤炭占能源消費(fèi)總量的68.1%，石油占19.6%，天然氣占6.2%，核能僅占0.5%。②由此可以看出，中國的能源消費(fèi)過多依賴于煤炭、石油這類非清潔能源，這是造成碳排放過多的主要原因。而根據(jù)世界能源的凈進(jìn)口量這一數(shù)據(jù)來看，2014年中國分別凈進(jìn)口煤炭144.25百萬t和石油319.92百萬t，超過日本成為世界上凈進(jìn)口煤炭、石油最多的國家。因此，目前中國所面對的能源形勢嚴(yán)峻，傳統(tǒng)能源不僅是環(huán)境污染的主要源頭，國內(nèi)的存儲量也難以維持國內(nèi)的生產(chǎn)、生活所需，能源安全刻不容緩。與常規(guī)能源，即煤炭、石油、天然氣相比，核能有非常突出的優(yōu)勢。核能首先是清潔能源，核能發(fā)電不會造成空氣污染、不會排放加重地球溫室效應(yīng)的二氧化碳，這正適應(yīng)了碳減排的目標(biāo)；其次核能相比天然氣能源，不需要管道運(yùn)輸，大大節(jié)約了運(yùn)輸成本也增強(qiáng)了可控性。而且目前國內(nèi)天然氣儲存量不足的情況下，大力發(fā)展天然氣不僅需要花費(fèi)更多資本進(jìn)口也意味著能源對外依賴程度提高，不利于能源安全。

核能發(fā)電是和平利用核能的主要方式。從蘇聯(lián)建成世界上第一座核電站開始，核能發(fā)電已有六十多年歷史。數(shù)據(jù)顯示，世界核電發(fā)電量的平均水平在10.2%，而中國核電發(fā)電量占比還不到3%。這表明中國在核電的可控范圍內(nèi)還有很大的發(fā)展空間，我們應(yīng)在《巴黎協(xié)定》碳減排的目標(biāo)之下充分利用核能，發(fā)揮其過渡作用，為可再生能源的發(fā)展贏得時間。

2.影響核能發(fā)展的因素

中國從1991年第一座秦山核電站為開始，雖然未出現(xiàn)過核事故，但核能發(fā)電的歷史不到三十年，經(jīng)驗(yàn)相對匱乏，發(fā)展緩慢。影響因素主要有：核能發(fā)電技術(shù)的不成熟、選址的困難、人為操作的不規(guī)范以及民眾的鄰避情結(jié)等。

（1）日本一直是核電大國，技術(shù)在世界范圍內(nèi)處于領(lǐng)先地位，福島核事故的發(fā)生在帶來災(zāi)難的同時也震驚世界，一時間關(guān)于“核去核從”的爭論不休。而我們深刻分析福島核事故發(fā)生的最主要原因是地震、海嘯等自然災(zāi)害的催化。因此核電站的選址必須慎重考慮，而日本基于領(lǐng)土面積和所處地理位置的局限，在核電站的選址上受到的拘束較多。但中國地域遼闊，有相當(dāng)多的選擇可以避開自然災(zāi)害頻發(fā)的地域以保證核電站的安全。其余兩次核事故，即美國三哩島核事故和前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故則是人為失誤和機(jī)械故障的原因起主要作用，且三哩島事故并未造成人員傷亡，這與核電站安全殼的設(shè)計密切相關(guān)。因此，核電站的發(fā)生必須要安全選址并規(guī)范人為操作，這表明我們可以通過盡人力來避免核事故的發(fā)生。

（2）影響核能發(fā)展的原因除了核電站的技術(shù)、選址之外，民眾對于核能發(fā)展的排斥也是一個重要原因。中國民眾的恐懼心理第一來源于核武器的巨大殺傷力，第二來自于世界三大核事故的大規(guī)模死傷以及殘留的核輻射，同時媒體的大肆報道加重了民眾的恐慌。隨著公眾維權(quán)意識的提高，使得核鄰避情結(jié)愈演愈烈。但據(jù)調(diào)查認(rèn)證，民眾因文化水平、距離核電站遠(yuǎn)近、搬遷意愿的不同所表現(xiàn)出的排斥程度也有所不同。③受過高等教育的群體對核電站有較為科學(xué)的認(rèn)知，可接受的距離和搬遷意愿較高，反對心理不太強(qiáng)烈；文化水平較低的群體對于核電站的認(rèn)知較為盲目且一致，多來源于新聞媒體的報道和彼此間的聳人聽聞，而且受到安土重遷這類傳統(tǒng)思想的影響較大，屬于比較固化的一個群體，因此對于中國核能的發(fā)展來說，如何安撫這個群體、增強(qiáng)民眾信任度是必須面對的挑戰(zhàn)。endprint

3.核能發(fā)展的法律規(guī)制

按照“十三五”規(guī)劃的要求，至2020年底，中國已建和在建核電裝機(jī)容量將達(dá)到8800千瓦，大部分規(guī)劃的核電項(xiàng)目也將陸續(xù)啟動，可以說中國的核電發(fā)展迎來了新時期。但中國核能立法體系建設(shè)卻難以滿足核能發(fā)展的需要。目前核能領(lǐng)域規(guī)范較為詳細(xì)的是《放射性污染防治法》，但也僅僅對核輻射做了相對全面的規(guī)定。另外核能利用基本法的缺位、單行法數(shù)量少、立法級別低是中國核能發(fā)展進(jìn)程中的隱患，沒有法律來做保障，問題處理起來沒有依據(jù)很容易出現(xiàn)責(zé)任無人承擔(dān)的情況，引起民眾不滿。因此，要充分發(fā)揮法律的預(yù)防和墊底作用，急需建立一套以《憲法》為指導(dǎo)，以《核能法》和《核安全法》為主要框架的核電行業(yè)運(yùn)營和監(jiān)督管理法律制度。④

3.1 核能立法的不足

（1）缺少一部統(tǒng)領(lǐng)地位的核基本法。目前中國法律體系中涉及到核能條款的在位階上來看，有《放射性污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律，也有《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《核材料管制條例》等行政法規(guī)，還有少數(shù)的部門規(guī)章。⑤但這些廣義上的法律存在兩個問題：第一，只是個別條款涉及到核能的利用規(guī)制；第二，行政法規(guī)、部門規(guī)章的等級效力較低，權(quán)威性不夠；第三，內(nèi)容規(guī)定不全面。而核能的大力發(fā)展勢必涉及到核利用的方方面面，從建設(shè)核電站材料的嚴(yán)格選擇到技術(shù)人員的規(guī)范操作再到監(jiān)管的復(fù)雜、核廢物的處理、核事故的損害擔(dān)當(dāng)?shù)?，都?yīng)該有一部全面且效力等級高的基本法來做統(tǒng)領(lǐng)。而從我國當(dāng)前的立法來看，核利用法律體系非常不健全、易分散。一旦出現(xiàn)問題，不能通過法律依據(jù)找到責(zé)任人并實(shí)施制裁，法律的保障功能不能得到實(shí)現(xiàn)。

（2）部分法律規(guī)范頒布的時間久遠(yuǎn)，不能適應(yīng)新形勢。⑥從核能相關(guān)的法律規(guī)范頒布的日期和內(nèi)容來看，例如1986年頒布的《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、1987年頒布的《核材料管制條例》等，都未根據(jù)核能發(fā)展的新形勢加以更新和修訂。例如在核材料的管制上，根據(jù)法律規(guī)定，由國家核安全局、核工業(yè)部、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、國家原子能機(jī)構(gòu)以及其他有關(guān)部門負(fù)責(zé)，但現(xiàn)在有些機(jī)構(gòu)已經(jīng)被撤銷，出現(xiàn)了法律和現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)重不符。

3.2核能立法的完善建議

第一，在憲法的框架下，盡快出臺核基本法?；痉ㄔ诜审w系中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，內(nèi)容全面、法律位階高，是單行法的制定和修訂的指導(dǎo)原則，對于核能的大力發(fā)展起到重要作用。當(dāng)下，美國退出《巴黎協(xié)定》帶來的嚴(yán)峻的碳減排目標(biāo)，以及國內(nèi)核能發(fā)展的大好“東風(fēng)”，都表明中國應(yīng)該抓住良機(jī)，完善適應(yīng)國情的核能立法體系。為中國核能的發(fā)展做好法律保障，增強(qiáng)民眾信心。

第二，輔以《核損害責(zé)任法》等單行法。日本福島核事故在帶來巨大災(zāi)難的同時，也引發(fā)了民眾的強(qiáng)烈反核思想，其中一個很重要的原因是日本政府對災(zāi)情的隱瞞和責(zé)任處理的不及時。而中國目前的現(xiàn)行法律制度在核損害擔(dān)責(zé)內(nèi)容上缺失，因此，應(yīng)該吸取教訓(xùn)和世界三大核事故制定一部效力等級高的《核損害責(zé)任法》，詳細(xì)規(guī)定核事故的公布時間、主管機(jī)構(gòu)，以及責(zé)任人的歸責(zé)原則和承擔(dān)方式、范圍。尤其不能出現(xiàn)責(zé)任推諉或找不到責(zé)任承擔(dān)者的情況，來更好的保護(hù)受害人利益。由于核損害責(zé)任變得越來越重要，我國可以借鑒多數(shù)國家單獨(dú)制定《核損害責(zé)任法》的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上，另行制定核責(zé)任法，但在基本法中有原則性的規(guī)定。

第三，修訂、淘汰原有法律條文。如上文所提及，中國現(xiàn)有的核能法律規(guī)范出現(xiàn)了和現(xiàn)實(shí)極不相符的情況，因此，應(yīng)該立足于當(dāng)下和未來核能發(fā)展的需求，修訂或者廢止原有的法律規(guī)范。

第四，參考國外立法及國際條約的規(guī)定。基于全球化的趨勢，以及核能事故爆發(fā)所帶來的大范圍破壞力，中國作為核能發(fā)展的新興國家應(yīng)該借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)國際合作。同時中國作為國際原子能機(jī)構(gòu)的成員國，應(yīng)該遵守國際公約的規(guī)定，也為核能發(fā)展的全球治理展現(xiàn)大國形象。

[注釋]

①崔學(xué)勤，王克，鄒驥：《2℃和1.5℃目標(biāo)對中國國家自主貢獻(xiàn)和長期排放路徑的影響》，《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第12期。

②國家統(tǒng)計局能源統(tǒng)計司編：《.中國能源統(tǒng)計年鑒》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2016。

③張樂，童星：《公眾的“核鄰避情結(jié)”及其影響因素分析》，《社會科學(xué)研究》2014年第1期。

④馬忠法，彭亞媛：《中國核能利用立法問題及其完善》，《復(fù)旦學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第1期。

⑤馬忠法，彭亞媛：《中國核能利用立法問題及其完善》，《復(fù)旦學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第1期。

⑥胡邦達(dá)等：《中國核安全法律制度的構(gòu)建與完善：初步分析》，《中國科學(xué)》2014年第3期。

（作者單位：山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250000）endprint