預(yù)算改革痛點(diǎn)攻堅(jiān)

劉琳

標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力和全面實(shí)施績(jī)效管理等新要求，都切中目前預(yù)算制度的痛點(diǎn)。

黨的十九大報(bào)告為財(cái)政預(yù)算制度改革賦予了新的內(nèi)涵，指出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。

十八大以來，預(yù)算制度就是財(cái)稅改革的重頭戲，尤其是2015年1月新預(yù)算法實(shí)施之后，我國(guó)圍繞新預(yù)算法頒布了一系列旨在規(guī)范政府收支行為的制度。中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌表示，以此為基礎(chǔ)，以四本預(yù)算構(gòu)建的全口徑政府預(yù)算體系得以確立，預(yù)決算公開透明也取得一定成效。

同時(shí)，多位專家對(duì)記者表示，預(yù)算制度改革仍然面臨多項(xiàng)難題，財(cái)政支出的隨意性、財(cái)政軟約束等問題愈發(fā)突出，在一定程度上加劇了一些地區(qū)的財(cái)政收支困境。未來的預(yù)算改革應(yīng)按照十九大提出的改革新要求，從制度上對(duì)財(cái)政可持續(xù)性提供長(zhǎng)久保障。

切中痛點(diǎn)

對(duì)比十八屆三中全會(huì)《決定》中“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”這一部署，可以發(fā)現(xiàn)，十九大報(bào)告對(duì)預(yù)算改革的要求增加了“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”、“約束有力”和“全面實(shí)施績(jī)效管理”等新要點(diǎn)。

“可以說每一項(xiàng)，都是針對(duì)目前預(yù)算制度的痛點(diǎn)而來?！睆埍笳f。

先看標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)?！斑^去很多年，一些地區(qū)小到日常支出項(xiàng)目，大到重點(diǎn)項(xiàng)目支出，不僅缺乏明確、嚴(yán)格的預(yù)算安排，就連安排的標(biāo)準(zhǔn)也不確定?！币晃坏胤截?cái)政廳的人士對(duì)記者說。

“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”就是要解決隨意性的問題。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)白景明表示，下一步改革要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控要求和行業(yè)發(fā)展需要等等因素，明確一套重點(diǎn)支出預(yù)算安排的基本規(guī)范。

在約束有力方面，則要求嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算法，硬化預(yù)算約束?！啊不?，應(yīng)該成為未來預(yù)算管理的重點(diǎn)詞?！睆埍笳f，預(yù)算的隨意性不僅體現(xiàn)在預(yù)算編制缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，還體現(xiàn)在預(yù)算編制的調(diào)整、調(diào)劑項(xiàng)目比較多，預(yù)算執(zhí)行的隨意性比較大。

全面實(shí)施績(jī)效管理則與“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”和“約束有力”緊密相扣。“如何確保標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力？就靠加強(qiáng)績(jī)效管理來監(jiān)督?！睆埍笳f。

白景明表認(rèn)為，績(jī)效二字應(yīng)落在成本效益分析上，要關(guān)注財(cái)政支出和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，建立一套預(yù)算安排與績(jī)效目標(biāo)、資金使用效果掛鉤的、覆蓋各級(jí)財(cái)政部門和所有財(cái)政資金的激勵(lì)機(jī)制。

可持續(xù)性考驗(yàn)

多位專家表示，2018年預(yù)算改革面臨的最為緊迫的一個(gè)局面，就是財(cái)政可持續(xù)性問題。近兩年，伴隨財(cái)政收入增幅放緩和“營(yíng)改增”全面推進(jìn)，我國(guó)地方政府財(cái)政收支矛盾加劇，部分地區(qū)收支較為緊張。

造成這一局面的原因是復(fù)雜的。預(yù)算改革雖不能解決全部問題，但仍可起到關(guān)鍵作用。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年12月進(jìn)行的地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研顯示，目前部分地方政府在支出上捉襟見肘，很大程度上可歸因?yàn)轭A(yù)算制度頑疾。

“比如在現(xiàn)實(shí)中，政府的各個(gè)部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍外，進(jìn)行各種‘準(zhǔn)財(cái)政的活動(dòng)，卻可以不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希說。調(diào)研報(bào)告表示，財(cái)政預(yù)算“切塊”的問題以各種形式存在，并形成了難以撼動(dòng)的既得利益。

除了橫向的隨意性，各級(jí)政府縱向之間也存在各種不規(guī)范。上述調(diào)研報(bào)告表示，雖然地方政府沒有完全的發(fā)債權(quán)，但可以額度內(nèi)借債并多樣化融資。如果下一級(jí)財(cái)政瀕臨破產(chǎn)，上一級(jí)財(cái)政不可能置之不理。這些都逐漸造成了部門之間、上下級(jí)之間的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)“大鍋飯”。

再比如，財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核在地方實(shí)際操作層面難以推行，造成財(cái)政支出邊缺錢、邊浪費(fèi)。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院上述調(diào)研發(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)的一些棚改項(xiàng)目中，給拆遷戶的臨時(shí)安置補(bǔ)助為5000元，而拆遷房屋的租金只有2000元，這就導(dǎo)致一些拆遷戶不愿搬回，繼續(xù)享受政府高額補(bǔ)助，從中獲取差價(jià)，讓本就債務(wù)規(guī)模龐大的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目負(fù)擔(dān)更重。

“這背后就是對(duì)資金使用效率缺乏考核?！卑拙懊髡f，“地方上的績(jī)效評(píng)價(jià)約束力不夠，規(guī)范性不足，地方對(duì)預(yù)算績(jī)效管理到底應(yīng)該怎么進(jìn)行，也難以把握。這些還需要全國(guó)層面出臺(tái)相應(yīng)的政策制度?！?h3>新年發(fā)力點(diǎn)

2017年12月27日至28日召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，“完善預(yù)算管理制度”位列2018年8個(gè)方面重點(diǎn)工作之中。

政府預(yù)算軟約束、支出效率低等問題可能加劇政府債務(wù)，而防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)位居全面小康三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，因此多位專家表示，如何通過加強(qiáng)預(yù)算管理來控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而防止部分地區(qū)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，可能將成為下一步預(yù)算改革的重要邏輯。

預(yù)算改革可能將直接對(duì)地方債亮劍。白景明認(rèn)為，下一步針對(duì)十九大報(bào)告中的“約束有力”的改革要求，將構(gòu)建管理規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)可控的政府舉債融資機(jī)制，明確各級(jí)政府對(duì)本級(jí)債務(wù)負(fù)債。地方政府一律采取發(fā)行政府債券的方式規(guī)范舉債，強(qiáng)化地方債務(wù)預(yù)算管理和限額管理，并層層落實(shí)各級(jí)地方政府的主體責(zé)任，加大問責(zé)追責(zé)和查處力度，做到終身問責(zé)、倒查責(zé)任。

控支出方面，則需要在規(guī)范上下功夫。據(jù)記者了解，未來預(yù)算改革圍繞“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”的要求，可能將從三方面工作開展：對(duì)于基本支出，要擴(kuò)大定員定額的管理范圍，建立定額標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制；對(duì)于項(xiàng)目支出，要構(gòu)建項(xiàng)目支出的標(biāo)準(zhǔn)體系，讓標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；此外，項(xiàng)目支出的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建不僅局限于事前，還要對(duì)預(yù)算評(píng)審的結(jié)果加強(qiáng)運(yùn)用，及時(shí)總結(jié)不同項(xiàng)目的支出規(guī)律，從而建立起同類項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化管理模式。

嚴(yán)格預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的工作已經(jīng)起步。近期財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于中央預(yù)算單位2018年預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)問題的通知》，就要求各部門必須準(zhǔn)確填寫政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類科目，減少預(yù)算執(zhí)行中的預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，不得突破政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類的“類”級(jí)科目。

績(jī)效考核工作也值得期待。除了加強(qiáng)審計(jì)與督查，尤其是扶貧、棚戶區(qū)改造等重點(diǎn)領(lǐng)域的資金使用情況之外，建立常態(tài)化的績(jī)效機(jī)制也是當(dāng)務(wù)之急。

有專家建議，下一步工作應(yīng)自上而下推進(jìn)，財(cái)政部應(yīng)廣泛調(diào)研各省預(yù)算績(jī)效管理，制定推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的指導(dǎo)意見和工作規(guī)劃，并建議財(cái)政部對(duì)現(xiàn)行的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》進(jìn)行修改完善，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的主體、對(duì)象、職責(zé)、流程等加以明確，此外，還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化全國(guó)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的預(yù)算績(jī)效管理信息庫(kù)。endprint