經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)的實(shí)踐與探索

劉漢建+黃景明+黃海民

近年，人民銀行贛州市中心支行（以下簡(jiǎn)稱“贛州中支”）借助轄內(nèi)縣（市）支行行長(zhǎng)離任契機(jī)，嘗試運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)指標(biāo)，對(duì)縣（市）支行行長(zhǎng)任職期內(nèi)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)義務(wù)，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)，取得了較好的正向積極效果。

一、背景簡(jiǎn)介

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在政府審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)開展數(shù)年，在人民銀行內(nèi)部尤其是地（市）中支卻還剛剛起步。此前普遍進(jìn)行的離任和履職審計(jì)雖然也涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容，但基本沿襲傳統(tǒng)做法，習(xí)慣于查錯(cuò)糾弊，就事論事；內(nèi)容范圍比較寬泛，重點(diǎn)不夠突出；指標(biāo)體系不夠完善，評(píng)價(jià)不夠科學(xué)；方法手段相對(duì)單一，定性不夠規(guī)范；成果運(yùn)用明顯滯后，“審”“用”缺乏連貫。為進(jìn)一步落實(shí)人總行銀發(fā)[2013]255號(hào)文精神，加強(qiáng)內(nèi)審監(jiān)督管理，提高內(nèi)審質(zhì)量效率，推動(dòng)內(nèi)審轉(zhuǎn)型發(fā)展，在人民銀行開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，不僅是適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的客觀需要，也是加強(qiáng)干部管理的必然趨勢(shì)。

2011年以來(lái)，贛州中支圍繞內(nèi)審轉(zhuǎn)型，先后出臺(tái)了《內(nèi)審成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用實(shí)施辦法》、《審計(jì)問(wèn)題綜合分析報(bào)告制度》、《內(nèi)審問(wèn)題整改臺(tái)賬》和《內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問(wèn)題交流磋商辦法》等配套性制度，內(nèi)容涉及離任、履職等各類審計(jì)的方方面面，探索的做法和積累的經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)奠定了良好基礎(chǔ)。今年，贛州中支又制定了《人民銀行贛州市中心支行縣（市）支行行長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施細(xì)則》、《人民銀行贛州市中心支行縣（市）支行行長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)》，通過(guò)細(xì)化、量化和分解財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行等五大維度重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目，明確界定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的具體內(nèi)容，重要指標(biāo)，初步形成了科學(xué)量化的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，為常態(tài)化、規(guī)范化和科學(xué)化進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，提供了制度保障、操作框架和評(píng)價(jià)方法。

二、實(shí)踐探索

1.厘清工作思路。一是抓住“核心”，即以經(jīng)濟(jì)責(zé)任為中心，審計(jì)方案重點(diǎn)圍繞經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施細(xì)則確定審計(jì)內(nèi)容，充分體現(xiàn)縣（市）支行行長(zhǎng)履職的真實(shí)、合法和效益要求；二是突出“方向”，現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)檢查重點(diǎn)關(guān)注履職過(guò)程中經(jīng)濟(jì)責(zé)任的合法與規(guī)范，體現(xiàn)理念轉(zhuǎn)變和方式創(chuàng)新，突出重大經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和現(xiàn)場(chǎng)查證；三是注重“環(huán)節(jié)”，審計(jì)評(píng)價(jià)活動(dòng)注意現(xiàn)場(chǎng)查閱資料、個(gè)別征詢意見與綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合，力求直觀反映被審計(jì)對(duì)象的實(shí)際情況；四是追求“效應(yīng)”，審計(jì)評(píng)價(jià)力求真實(shí)、客觀、公正、績(jī)效，在評(píng)價(jià)時(shí)限、內(nèi)容要求和評(píng)價(jià)模式上細(xì)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

2.明確評(píng)價(jià)原則。一是合法合規(guī)，在法定權(quán)職和制度規(guī)章范圍內(nèi)作出審計(jì)評(píng)價(jià)，力求事實(shí)表述，問(wèn)題定性和責(zé)任界定準(zhǔn)確。二是客觀公正，以審計(jì)事實(shí)為依據(jù)，不受外界和主觀因素影響，按照客觀事實(shí)的本來(lái)面貌作出客觀公正評(píng)價(jià)。三是實(shí)事求是，清晰界定任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)無(wú)關(guān)事項(xiàng)不評(píng)價(jià)，不屬于審計(jì)職責(zé)范圍的不評(píng)價(jià)。四是全面謹(jǐn)慎，全面審計(jì)和分析各種情況、各類問(wèn)題，避免以偏概全，保持謹(jǐn)慎態(tài)度，該評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)，不該評(píng)價(jià)的不評(píng)價(jià)。

3.科學(xué)考量評(píng)價(jià)。一是圍繞經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)內(nèi)容設(shè)置三級(jí)指標(biāo)，一級(jí)5個(gè)，二級(jí)21個(gè)，三級(jí)43個(gè)。二是依照銀發(fā)[2013]225號(hào)文，以百分制審計(jì)評(píng)分，將審計(jì)評(píng)價(jià)目標(biāo)確定為“優(yōu)秀”（90≥）、“良好”（80≥89）、“一般”（70≥80）、“差”（70<）4個(gè)檔次。三是運(yùn)用層次分析法（AHP）設(shè)定指標(biāo)分值，構(gòu)建判斷矩陣，科學(xué)設(shè)定權(quán)重。四是采用合法與合規(guī)、分項(xiàng)與綜合、定量與定性相結(jié)合，定量為主定性為輔的評(píng)價(jià)方法，全面客觀評(píng)價(jià)履職期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況。

4.注重成果轉(zhuǎn)化。一是審計(jì)結(jié)果作為對(duì)支行班子成員談心談話的內(nèi)容，并將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一般性問(wèn)題，在一定范圍通報(bào)，限期整改，對(duì)于沒有及時(shí)整改、拒不整改、屢查屢犯的要進(jìn)行公告，做到審計(jì)一個(gè)項(xiàng)目就要起到應(yīng)有的作用。二是審計(jì)成果作為加強(qiáng)干部職工教育的重點(diǎn)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的傾向性潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患，發(fā)出《風(fēng)險(xiǎn)提示通知書》警示告誡，反饋情況。三是審計(jì)評(píng)價(jià)要通過(guò)與組織部門的溝通交流，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的聯(lián)系等方式，將審計(jì)結(jié)果全面運(yùn)用到領(lǐng)導(dǎo)干部考核，晉升等方面，做到審計(jì)作用發(fā)揮的全覆蓋。

三、實(shí)證校驗(yàn)

1.確立指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)。本文運(yùn)用比例標(biāo)度值來(lái)衡量重要性分?jǐn)?shù)，見表1。

表1 比例標(biāo)度值體系別（重要性分?jǐn)?shù)Xij）

按照上述的比例標(biāo)度值表提供的等級(jí)重要性系數(shù)，將建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確立相應(yīng)的權(quán)重。

2.建立數(shù)據(jù)判斷矩陣。通過(guò)對(duì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，進(jìn)行兩兩比較，其初始權(quán)數(shù)形成判斷矩陣。一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)的判斷矩陣如表2，二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)的判斷矩陣過(guò)程類推。

表2 一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)判斷矩陣

3.設(shè)定逐級(jí)指標(biāo)權(quán)重。首先計(jì)算每一行各標(biāo)度數(shù)據(jù)的幾何平均數(shù)，然后進(jìn)行歸一化處理，再者對(duì)超過(guò)3階的判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，最后求出指標(biāo)各自的權(quán)重。一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重計(jì)算結(jié)果見表3。

表3 一級(jí)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算表

4.檢驗(yàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)正誤。一級(jí)指標(biāo)構(gòu)造了一個(gè)5階判斷矩陣。為避免在構(gòu)造判斷矩陣的過(guò)程中產(chǎn)生的非一致性，我們對(duì)一級(jí)指標(biāo)判斷矩陣進(jìn)行了一致性檢驗(yàn)（具體計(jì)算步驟略去）。一級(jí)指標(biāo)的一致性檢驗(yàn)結(jié)果見表4。以3個(gè)支行行長(zhǎng)離任審計(jì)數(shù)據(jù)及評(píng)價(jià)指標(biāo)，當(dāng)CR<0.10時(shí)，我們認(rèn)為判斷矩陣的一致性是可以接受的，否則應(yīng)對(duì)判斷矩陣作適當(dāng)修正。

表4 一級(jí)指標(biāo)一致性檢驗(yàn)結(jié)果

結(jié)果顯示：仨行長(zhǎng)得分為91.23、92.68和93.14分（計(jì)算過(guò)程省略）。總體看，審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系得出的評(píng)分與仨支行行長(zhǎng)任期履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況基本吻合，離任審計(jì)后，仨行長(zhǎng)2位光榮退居二線，1位由無(wú)庫(kù)小行調(diào)有庫(kù)大行任職。

四、實(shí)踐效應(yīng)

1.探索了較為科學(xué)的指標(biāo)分析新方法。建立健全了分類分項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：一是引入目標(biāo)管理理論、關(guān)鍵績(jī)效系數(shù)和層次分析方法，科學(xué)劃定經(jīng)濟(jì)責(zé)任；二是應(yīng)用多種檢查、鑒證和判斷方法，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，不僅關(guān)注苗頭性、普遍性和機(jī)制性問(wèn)題，而且提出建設(shè)性、科學(xué)性和規(guī)范性意見，提示風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)；三是實(shí)現(xiàn)了審計(jì)范圍縱向和橫向的延伸，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)計(jì)量，判斷矩陣等方法，深層次評(píng)價(jià)了履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)部效應(yīng)和社會(huì)效果。

2.開啟了大體嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徲?jì)評(píng)價(jià)新模式。一是評(píng)價(jià)指標(biāo)與履職績(jī)效結(jié)合，通過(guò)任期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)合法性審計(jì)，分析考核經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，以量化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)客觀、公正做出審計(jì)評(píng)價(jià)，使審計(jì)更綜合、全面和科學(xué)；二是定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)結(jié)合，解決了審計(jì)抓不住要害，分析不夠透徹到位，問(wèn)題揭示膚淺，深度不足，廣度不夠，評(píng)價(jià)不夠準(zhǔn)確恰當(dāng)，影響審計(jì)工作質(zhì)量等問(wèn)題，使審計(jì)更有重點(diǎn)、客觀和專業(yè)；三是橫向比較與任期責(zé)任結(jié)合，通過(guò)不同地域支行行長(zhǎng)履職能力相互比較，避免了主觀隨意，使審計(jì)更有效果，更能發(fā)揮咨詢作用，提高了決策參考性。

3.構(gòu)建了比較全面的責(zé)任界定新框架。對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行全方位多層次界定，能有效區(qū)分前任與后任、集體與個(gè)人、直接與間接、過(guò)失與故意、主要與次要責(zé)任，劃清上級(jí)與本人、主觀與客觀、瀆職與失誤、違紀(jì)與違法、顯績(jī)與潛績(jī)界限，較好地解決了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“責(zé)不明”、“馬后炮”、“難追究”等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任界定“二個(gè)突破”：一是突破了標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范難題，填補(bǔ)了按審計(jì)對(duì)象分類評(píng)價(jià)的空白；二是突破了評(píng)價(jià)無(wú)量化、無(wú)依據(jù)難題，建立健全了比較科學(xué)的責(zé)任界定指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)了定量與定性相結(jié)合。

4.實(shí)現(xiàn)了相對(duì)有效的審計(jì)監(jiān)督新突破。將審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)作為被審計(jì)對(duì)象任期考核、任免和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，提升了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的監(jiān)督管理作用：一是相對(duì)科學(xué)的指標(biāo)量化評(píng)價(jià)，特別是審計(jì)結(jié)果及時(shí)反饋運(yùn)用，能觸動(dòng)和促進(jìn)縣（市）支行行長(zhǎng)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)職責(zé)意識(shí)；二是指標(biāo)體系真實(shí)全面反映審計(jì)違規(guī)問(wèn)題，從內(nèi)審價(jià)值取向角度提示風(fēng)險(xiǎn)、分析原因，對(duì)支行班子成員和相關(guān)經(jīng)辦人員形成了一定震懾作用；三是審計(jì)整改措施與干部自律、工作作風(fēng)和制度執(zhí)行相結(jié)合，為區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)、主管和直接經(jīng)濟(jì)責(zé)任提供了客觀依據(jù)。

（作者單位：人民銀行贛州市中心支行）