南昌縣重點建設(shè)項目管理存在的主要問題及建議

柯小鷹

近年來，隨著南昌縣政府投融資項目數(shù)量逐年增加，政府投資涉及資金金額越來越大，對該縣經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生著越來越重要的影響。同時，該縣也加強(qiáng)了對政府投資建設(shè)項目審計的力度，出臺了有關(guān)政策，推動了對政府投資建設(shè)項目的審計監(jiān)督，為該縣節(jié)約了大量的建設(shè)資金，有力地配合了有關(guān)部門規(guī)范、整頓建筑市場秩序，以及工程建設(shè)領(lǐng)域反腐敗工作。筆者在開展政府投資項目審計的實踐中，發(fā)現(xiàn)一些問題，不容忽視。

一、建設(shè)項目管理存在的主要問題

（一）少數(shù)項目未嚴(yán)格執(zhí)行國家基本建設(shè)程序。主要表現(xiàn)在：部分政府投資項目可行性調(diào)查不充分，評估不充分，可操作性不強(qiáng)。如有的投資項目設(shè)計方案沒有經(jīng)過深入研究，導(dǎo)致項目下達(dá)后多次改變設(shè)計方案，多次調(diào)整項目計劃；有的應(yīng)急項目因缺乏相應(yīng)的審批手續(xù)存在先施工后補(bǔ)辦手續(xù)的現(xiàn)象，由于趕工期，大量增加技術(shù)措施費(fèi)用和變更原設(shè)計，存在“邊勘測、邊設(shè)計、邊施工”的現(xiàn)象，最終造成超規(guī)模、超（預(yù)）概算。

（二）項目合同簽訂、履約、最終決算缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管。主要表現(xiàn)在：一是訂立的施工合同改變了招標(biāo)文件中授予合同的相關(guān)條款。我們在審計的過程中發(fā)現(xiàn)較為突出的是改變工程施工合同計價類型。目前，南昌縣在招標(biāo)時大都采用固定價格方式報價（固定總價或固定單價），這樣有利于控制投資規(guī)模，但有的項目雖然招標(biāo)文件明確是固定總價（或固定單價）合同，而簽訂的施工合同卻變成了可調(diào)總價（或可調(diào)單價）合同，調(diào)整的因素又在合同中未明確界定，這樣造成材料價格、人工費(fèi)、機(jī)械費(fèi)和政策性調(diào)整全面開花，工程造價大幅增加?？梢钥刂频墓こ淘靸r變成不可控的狀態(tài)。二是部分項目合同規(guī)定條款不嚴(yán)謹(jǐn)，可操作性不強(qiáng)。在工程審計中發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位簽訂施工合同缺乏必要的監(jiān)管，業(yè)主對合同重視不夠，合同訂立的條款不規(guī)范，意思表示不準(zhǔn)確，造成雙方理解發(fā)生歧義，增加了工程決算審計的難度。有的合同對工程的范圍、進(jìn)度和質(zhì)量等條款有較明確的規(guī)定，但對工程的變更以及由此帶來的施工造價增高如何確定等問題未明確規(guī)定，造成合同對工程決算約束力不強(qiáng)，給施工單位有空子可鉆，也是引起工程結(jié)算造價提高的原因之一。如在審計過程中，發(fā)現(xiàn)存在同一項目兩種結(jié)算方式，還有的在材料價格處理上簽定含糊，給事后結(jié)算造成影響。三是項目合同與中標(biāo)價不一致，有的建設(shè)單位在中標(biāo)項目外與中標(biāo)單位簽訂補(bǔ)充協(xié)議，有的甚至直接簽訂不同于中標(biāo)價的合同。

（三）項目在施工過程中，缺乏相應(yīng)的投資控制措施。從送審的項目來看，目前南昌縣政府投資項目的工程投資平均超概算幅度達(dá)30%以上。政府投資項目超概算數(shù)量不僅沒有下降趨勢，反而超概算幅度愈來愈大，這不僅使建設(shè)項目投資效益下降，而且導(dǎo)致國家對基建投資的嚴(yán)重失控。產(chǎn)生的超規(guī)模、超（預(yù)）概算、超標(biāo)準(zhǔn)的項目的主要原因是：一是前期可研論證不細(xì)、設(shè)計深度不夠，缺乏科學(xué)性；二是工程變更隨意性大，業(yè)主擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模；三是項目工程量清單編制不嚴(yán)密。有的項目編制的招標(biāo)工程量清單存在錯項漏項和清單項目特征描述不準(zhǔn)確現(xiàn)象，致使中標(biāo)合同價不能完全真實的反映項目的預(yù)計投資額。四是工程施工中簽證過多、過濫產(chǎn)生的工程造價金額占總造價的比例過高，例如土方工程的簽證占總造價的10%以上常見。目前南昌縣對此現(xiàn)象處理基本上出會議紀(jì)要，采取通過變更設(shè)計的方式來事后調(diào)整概算，補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)。筆者認(rèn)為這種處理方式不但遏制不了這種現(xiàn)象，反而造成招投標(biāo)低開高走。

（四）簽證程序或手續(xù)不規(guī)范、不嚴(yán)肅。有的項目簽證人不是合同規(guī)定的建設(shè)單位代表或簽證沒有簽章；有的簽證不及時，特別是有的隱蔽工程變更無現(xiàn)場簽證，一些變更資料是在工程竣工驗收后才辦理；有的簽證數(shù)量有出入，有的項目搞重復(fù)簽證；有的工程變更內(nèi)容簽證不全，簽證缺乏詳細(xì)記錄，只簽多少工程量，附圖的規(guī)格、尺寸未經(jīng)審核、沒有簽章；有的調(diào)減項目沒有簽證，使得工程造價虛高，多領(lǐng)工程價款。這些現(xiàn)象都在很大程度上影響了變更簽證的真實性和有效性，給國家和集體財產(chǎn)造成一定的損失。

（五）大部分政府項目存在高報工程造價的現(xiàn)象。高報工程造價的主要內(nèi)容有：工程量重復(fù)計算、變更調(diào)減部分不扣除、高套定額標(biāo)準(zhǔn)、未按評定標(biāo)準(zhǔn)計取安全文明施工措施費(fèi)、將招標(biāo)預(yù)留金作為結(jié)算金額等。其主要原因：一是對施工單位缺乏相應(yīng)的制約機(jī)制，部分施工單位企業(yè)管理和核算水平不高，內(nèi)控制度不嚴(yán)，加之施工企業(yè)受利益的驅(qū)動，存在“審漏就賺”、“審出就減”的想法，使編制的工程竣工結(jié)算偏大。二是建設(shè)單位沒有專門的工程造價人員核實送審造價，從而使工程造價偏高。自2010年以來，南昌縣在投資審計方面成果顯著，為縣政府節(jié)約資金近2.6億元。

二、目前政府投資審計存在的主要問題

（一）政府投資監(jiān)督體制混亂，存在多部門職權(quán)交叉，不能形成科學(xué)、統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督體系及依據(jù)。政府投資監(jiān)督模式目前除以審計機(jī)關(guān)為主體的審計監(jiān)督模式以外，尚存在以財政局財政投資評審中心為主體的監(jiān)督模式以及以其它部門為主體的監(jiān)督模式。在實際工作中，經(jīng)常性會遇到審計、財政等多個監(jiān)督主體并存的現(xiàn)象?！岸囝^監(jiān)管、多龍治水”導(dǎo)致了政府投資監(jiān)督成本的升高和協(xié)調(diào)難度的加大，同時更導(dǎo)致了建設(shè)、施工、監(jiān)理等被審計單位的抵觸情緒，特別是審計部門，在實際審計過程中，多是二審甚至三審，屬于重復(fù)審計，進(jìn)一步加大了與被審計單位的工作協(xié)調(diào)難度。

（二）政府投資審計專業(yè)人才隊伍薄弱，難以滿足投資審計發(fā)展需要。目前南昌縣雖然成立了投資審計中心，核定編制有10人，現(xiàn)在職人員有9人，實際工程造價審計專業(yè)人員只有2人，審計履職能力與審計需求矛盾突出，在一定程度上制約著投資審計的進(jìn)一步深化，難以滿足綜合性強(qiáng)、層次高的政府投資審計工作的需要。

（三）投資審計經(jīng)費(fèi)緊張的現(xiàn)象依然很突出。由于政府項目較多，南昌縣的政府投資審計項目大部分是委托社會中介組織進(jìn)行審計，審計核減收費(fèi)只能由社會中介機(jī)構(gòu)收取。而該縣投資審計正處在發(fā)展初期，在人、財、物方面一次性投入較大，從鼓勵政府投資審計發(fā)展方面出發(fā)，需要盡快制定出符合政府投資審計自身發(fā)展的經(jīng)費(fèi)來源方式，以解決全程監(jiān)督的審計工作面臨的經(jīng)費(fèi)緊張尷尬局面。

（四）審計風(fēng)險難以得到有效控制。目前，南昌縣結(jié)算審計工作主要依靠社會中介機(jī)構(gòu)來完成，由于社會中介受自身的逐利性、弱勢性，中介審計人員受自身專業(yè)知識、經(jīng)驗?zāi)芰吐殬I(yè)道德等諸多因素的影響，導(dǎo)致審計結(jié)果存在風(fēng)險。同時，有些投資項目相對比較復(fù)雜，加之建設(shè)管理單位缺乏工程專業(yè)人員，監(jiān)理單位工程管理不到位，內(nèi)控制度不健全，提供的相關(guān)資料不完整，甚至不真實，也容易使審計人員做出錯誤的判斷而形成審計風(fēng)險。

（五）跟蹤審計介入的時間和深度難以把握。目前南昌縣的跟蹤審計介入的時間都是集中在施工階段，對項目前期工作如項目可行性研究、設(shè)計、項目概（預(yù)）算、合同的簽訂等基本均未涉及，形成審計監(jiān)督的盲區(qū)。加上相關(guān)專業(yè)知識人員的缺乏，造成跟蹤審計的深度難以保證。

三、加強(qiáng)政府投資建設(shè)項目管理的幾點建議

無論問題出現(xiàn)哪一方面，哪個環(huán)節(jié)存在的，都會影響工程質(zhì)量，增加工程投資成本，影響資金使用效益，給政府投資帶來一定的損失。對此，建議從以下幾個方面去加以改進(jìn)：

（一）規(guī)范建設(shè)單位的管理行為。建設(shè)單位管理不善是造成建設(shè)資金損失浪費(fèi)和流失的主要原因，為此，必須在以下幾方面予以改進(jìn)：

1.建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)設(shè)計等前期階段工作，加大施工階段的造價控制力度。從近幾年的審計情況看，南昌縣政府投資建設(shè)項目“低中標(biāo)、高結(jié)算”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。一是勘察、設(shè)計、預(yù)算等前期工作不到位，造成變更增加造價。二是多數(shù)建設(shè)項目的負(fù)責(zé)部門缺少工程專業(yè)技術(shù)人員，加之監(jiān)理單位“走過場”現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致在建設(shè)過程中造價控制不到位，變更及簽證過多造成造價增加。因此，建設(shè)單位應(yīng)切實加強(qiáng)設(shè)計、勘察等前期準(zhǔn)備工作落實到位，整合工程技術(shù)人員力量，加強(qiáng)造價控制意識，加大造價控制力度，力爭做到工程零變更，徹底改變政府投資建設(shè)項目“低中標(biāo)、高結(jié)算”的現(xiàn)象。

2.建設(shè)單位對簽訂合同的內(nèi)容應(yīng)引起足夠重視。簽訂合同要規(guī)范，內(nèi)容要符合國家法律法規(guī)，雙方的權(quán)利義務(wù)要合理、明確，對合同價款調(diào)整、設(shè)計變更、質(zhì)量要求和付款方式等表述要準(zhǔn)確、清楚，減少不確定因素。

（二）加強(qiáng)監(jiān)理管理，規(guī)范追加變更。施工過程是控制工程造價的主要環(huán)節(jié)，在這一環(huán)節(jié)中，監(jiān)理作為專業(yè)人員不僅要監(jiān)督工程質(zhì)量，還要控制工程造價，對隱蔽工程及土石方工程等內(nèi)容不僅要監(jiān)督，還要拍攝留下數(shù)字資料及勘察測繪資料等證據(jù)，作為工程結(jié)算的依據(jù)，若無完整的數(shù)據(jù)資料，建設(shè)單位可以不給予變更簽證。

（三）逐步推行跟蹤審計制度。對大中型項目實行跟蹤審計制度，將審計貫穿于工程招投標(biāo)、合同簽訂、設(shè)計變更、隱蔽工程驗收、暫定材料計價、竣工決算等各個階段和環(huán)節(jié)。使在目前竣工決算審計中無法看到的問題，在跟蹤審計過程中盡收眼底。改變那種找到了管理漏洞，但問題已無法糾正；查出了損失浪費(fèi)，但資金已無法挽回的被動局面。有利于規(guī)范建設(shè)市場秩序、節(jié)約建設(shè)資金、提高投資效益，促進(jìn)廉政建設(shè)。

（四）從組織中介審計向科學(xué)管理轉(zhuǎn)變。局自身的工程審計人員主要以管理中介為主，通過把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)現(xiàn)場管理、完善三級復(fù)核，強(qiáng)化質(zhì)量控制；同時，應(yīng)按組織審計項目建立臺賬，對項目進(jìn)展情況進(jìn)行詳細(xì)記錄，動態(tài)反映中介機(jī)構(gòu)及參審人員的履約意識、業(yè)務(wù)能力、工作效率、職業(yè)道德、廉政建設(shè)等相關(guān)指標(biāo)，強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)協(xié)審項目的質(zhì)量考核，制定考核制度，并將考核結(jié)果和審計收費(fèi)掛鉤，把年度考核的結(jié)果與下一輪中介協(xié)審招標(biāo)入圍的重要依據(jù)，并加強(qiáng)審計廉政教育。對參審人員進(jìn)行事先教育，警鐘長鳴，堅持以審計“八不準(zhǔn)”為基礎(chǔ)，筑牢廉潔審計關(guān)。

（五）改善投資審計內(nèi)部環(huán)境，提高審計質(zhì)量。一是內(nèi)部加大增人、引人、培訓(xùn)力度，強(qiáng)化投資審計隊伍自身建設(shè)。同時，外部借助社會審計力量，構(gòu)建起自己的“投資審計專家?guī)臁?，?nèi)外結(jié)合，盡快建立一支能適應(yīng)實際工作的投資審計隊伍；二是鼓勵具有一定興趣的傳統(tǒng)財務(wù)審計人員積極投身投資審計，增強(qiáng)投資審計與傳統(tǒng)審計的融合性和實用性；三是加大投資審計軟硬件建設(shè)，改善硬件技術(shù)條件，不斷豐富審計手段，提升投資審計實力，更好地服務(wù)于政府投資審計工作，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的作用。

（作者單位：南昌縣審計局）