新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中陜西省地方政府多元化融資渠道研究

邢淑蘭

（西安培華學(xué)院，陜西 西安 710125）

1 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資金需求與缺口

隨著陜西省工業(yè)化程度的不斷深化，大量農(nóng)村勞動(dòng)力被解放出來(lái)，同時(shí)伴隨著城鎮(zhèn)化的逐漸萌芽和不同程度上的發(fā)展，為農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力涌入城鎮(zhèn)提供了充分和廣泛的再就業(yè)機(jī)會(huì)，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是人類(lèi)發(fā)展的必然規(guī)律。我國(guó)目前正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革發(fā)展力度是國(guó)家各級(jí)政府部門(mén)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革的重要任務(wù)，也是我們國(guó)家綜合國(guó)力和國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的有效動(dòng)力。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思想的指導(dǎo)下，政府主導(dǎo)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)合地區(qū)發(fā)展的特色，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)迅速發(fā)展起來(lái)。隨著我國(guó)戶籍政策的開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中會(huì)有更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城市人口，全國(guó)城鎮(zhèn)化將會(huì)持續(xù)發(fā)展下去。

2 城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資模式現(xiàn)狀及問(wèn)題

2.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)展資金所帶來(lái)的供需矛盾

城鎮(zhèn)化水平在不斷提升，需要龐大的資金需求，為陜西省加快城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)不小的難度。通過(guò)數(shù)據(jù)可以展示出城市化進(jìn)程是離不開(kāi)源源不斷的資金支持。龐大的資金需求已成為制約城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重要因素，社會(huì)普遍融資緊張的情況下，城鎮(zhèn)化所需的資金缺口不斷加大。近年來(lái)城市發(fā)展速度加快，社會(huì)各個(gè)方面所需資金急劇加大，籌資渠道雖然很多但是仍然難以滿足大額的資金短缺，供給方面相對(duì)滯后，導(dǎo)致了資金供需矛盾。

2.2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所需資金來(lái)源不夠合理

城鎮(zhèn)化所需資金一般從國(guó)家預(yù)算、貸款、引進(jìn)外資、自籌以及其他等多種方式取得。絕大部分資金是通過(guò)自籌取得，包括可投資于基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和技術(shù)升級(jí)的資金，以及通過(guò)各種手段籌集的自籌資金，都是國(guó)家投入。這也就需要提高貸款和引進(jìn)外資等方面的投入。資金主要來(lái)源于政府預(yù)算、自籌以及其他，政府預(yù)算投入和貸款在總投資中占比較高且變動(dòng)程度不大，引進(jìn)外資方面呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。發(fā)展的資金引入應(yīng)該進(jìn)行合理的調(diào)整。尤其是貸款和外資引入的比例應(yīng)不斷增加。因此必須擴(kuò)寬融資渠道，尋找多元化籌資的方法。優(yōu)化資金來(lái)源結(jié)構(gòu)，用優(yōu)惠政策吸引民間資金進(jìn)入，彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足。

2.3 已有的金融結(jié)構(gòu)無(wú)法適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)

雖然經(jīng)過(guò)了多年的金融變革，但現(xiàn)存的金融結(jié)構(gòu)仍然無(wú)法滿足城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)對(duì)象大多為一二線城市，中小城市無(wú)法給予充足的金融支持，為持續(xù)發(fā)展帶來(lái)困難。關(guān)于發(fā)展建設(shè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)建設(shè)資金缺口較大，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異拉大，隨著我國(guó)大農(nóng)業(yè)的深化改革，農(nóng)業(yè)貸款需求越來(lái)越大。但是由于農(nóng)民抵押資本不夠，評(píng)分較低，導(dǎo)致銀行沒(méi)能給予發(fā)展足夠的支持。城鎮(zhèn)的資金需求來(lái)源單一，主要依靠地方銀行機(jī)構(gòu)。沒(méi)有健全的農(nóng)業(yè)資金體系和相關(guān)金融產(chǎn)品支撐，這樣的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)，也就無(wú)法為地方持久的注入發(fā)展動(dòng)力。

2.4 融資思維模式的落后難以符合現(xiàn)代需要

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開(kāi)大量的資源投入，也就是傳統(tǒng)融資需要政府作為投入主力，政府的主要資金來(lái)源于政府實(shí)行其職能和提供服務(wù)等各類(lèi)貨幣流入。財(cái)政的總收入是有限的，但是政府所要做的事情很多，所需要用到資金地方也很多，對(duì)土地出讓獲得的資金依賴大，地方融資平臺(tái)所獲得的資金不穩(wěn)定，由于模式問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)較高，這些亟待我們?nèi)ソ鉀Q。用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金多了，政府所剩下的只有一小部分的稅收收入，產(chǎn)生了巨大的資金缺口，難以滿足政府的職能發(fā)揮。這樣就讓政府不得不做好選擇，不再占據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)地位，以使得可持續(xù)發(fā)展。

3 新城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資模式創(chuàng)新

3.1 PPP運(yùn)作模式

PPP的運(yùn)作模式是根據(jù)商業(yè)模式的私有化程度來(lái)布置的，并從下到上不斷的減少。程度越小的私有化，私營(yíng)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)也就越小政府承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就越大。因此，在組織框架結(jié)構(gòu)上，政府與社會(huì)民間資本所發(fā)揮的作用是公平的，而是通過(guò)合作建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的關(guān)系，促使項(xiàng)目的順利運(yùn)行。根據(jù)現(xiàn)實(shí)操作情況來(lái)看，選擇PPP的運(yùn)作模式，能夠充分有效的發(fā)揮政府與社會(huì)的合作優(yōu)勢(shì)。公共和私營(yíng)部門(mén)共同建立了PPP的基本框架構(gòu)成的項(xiàng)目公司，提供政策支持的是公共部門(mén)，負(fù)責(zé)投資和建設(shè)的是私營(yíng)部門(mén)，并且私營(yíng)部門(mén)還負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理。鑒于目前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)的提供，PPP模型是可以表現(xiàn)在不同情況下的。

在推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，很難實(shí)現(xiàn)吸引社會(huì)資本參與到城市化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式中來(lái)，形成有效多元化、可持續(xù)的資本投入機(jī)制，減輕政府的壓力，促進(jìn)新城鎮(zhèn)化步伐。除了以上所述及的內(nèi)容之外，這一模式可以降低地方政府有可能發(fā)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)減少到最低。把地方政府引入社會(huì)資本通過(guò)PPP模式解決股票債務(wù)，減少政府投資，節(jié)約政府的長(zhǎng)期成本。

3.2 ABS運(yùn)作模式

ABS融資模式的最大優(yōu)勢(shì)是通過(guò)在國(guó)際市場(chǎng)上發(fā)行債券籌集資金，債券利率一般較低，從而降低了籌資成本。ABS模型將會(huì)有利的增加信用的評(píng)級(jí)，進(jìn)入級(jí)別比較高的證券市場(chǎng)，利用其強(qiáng)大的安全性、較強(qiáng)的流動(dòng)性夠充分發(fā)揮其降低發(fā)行的成本的潛力。ABS運(yùn)作模式：組織者選擇資產(chǎn)證券化的基本屬性，建立資產(chǎn)池與SPV（特設(shè)機(jī)構(gòu)）；將擔(dān)保資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到特殊目的公司，形成風(fēng)險(xiǎn)隔離；資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)將由信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)分級(jí)。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)了一封信，根據(jù)評(píng)級(jí)，SPV由證券交易商在公開(kāi)或私募中承保；當(dāng)形成了收入以后，SPV支付發(fā)起人的資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)價(jià)格；SPV聘請(qǐng)專業(yè)服務(wù)提供商管理資產(chǎn)池；在證券支付日，SPV執(zhí)行清償證券、支付和ABS交易結(jié)束。由于這一模式預(yù)計(jì)所產(chǎn)生的優(yōu)勢(shì)，ABS模型可應(yīng)用于能源處理等領(lǐng)域。

3.3 發(fā)行市政債

市政債券一般由政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)代理發(fā)行，包括一般責(zé)任債券和特別收益?zhèn)?。債券投資者可以是個(gè)人、銀行或者地方政府。個(gè)人投資可以自行購(gòu)買(mǎi)政府發(fā)行的各種類(lèi)型的債權(quán)或者基金等。商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)可以有效的利用市政債券在金融市場(chǎng)上籌集資金。根據(jù)市政債券的制度安排，市政債券可以為政府籌集到大量的資金，也可以有效的抑制銀行貸款和預(yù)算資金不足的缺點(diǎn)。地方政府在披露地方政府預(yù)算的情況下發(fā)行市政債券，必須由蘭德信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)認(rèn)可。項(xiàng)目收入由政府和投資者共同承擔(dān)。假如說(shuō)出現(xiàn)了不同程度上的投資風(fēng)險(xiǎn)，地方政府也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

市政債券作為新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)融資的有效手段，可以吸引更多的社會(huì)資本參與城市化進(jìn)程，活躍社會(huì)資本存量。直接進(jìn)入債券市場(chǎng)，以收入或項(xiàng)目收入作為還款來(lái)源，減少政府對(duì)土地融資的依賴，保證建設(shè)資金的可持續(xù)性。市政債券基金的使用也必須嚴(yán)格按照國(guó)家政策執(zhí)行。它無(wú)法彌補(bǔ)政府的正常預(yù)算赤字。根據(jù)以前的計(jì)劃，必須用于公路、供電、文化、醫(yī)療等公共工程。這些措施將導(dǎo)致在我們國(guó)家的市政債券市場(chǎng)規(guī)模大幅增加。以后長(zhǎng)期發(fā)展必然會(huì)導(dǎo)致中國(guó)的市政債券市場(chǎng)將增長(zhǎng)20%的年平均增長(zhǎng)率30%。

3.4 產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)作模式

這一模式主要是借助PPP融資模式為基礎(chǔ)的新型城市發(fā)展模式，將政府和企業(yè)合作的范圍擴(kuò)大到全鎮(zhèn)級(jí)，包括工業(yè)園區(qū)、居民生活設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施等。PPP合作協(xié)議，成立工業(yè)新城項(xiàng)目專用公司（SPV）。工業(yè)新城項(xiàng)目專用公司主要用來(lái)負(fù)責(zé)新市鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等服務(wù)，以便能夠在規(guī)定的時(shí)間完成工業(yè)新城的有效和充分的建設(shè)工作。工業(yè)城鎮(zhèn)模式將在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。首先，工業(yè)新城具有很強(qiáng)的吸收先進(jìn)因素的潛在能力。這些因素不單只是傳統(tǒng)意義上的充足的金錢(qián)和高科技，主要是高層次的人才。此外，工業(yè)新城將從規(guī)劃、建設(shè)、實(shí)施三個(gè)方面共同發(fā)揮城市功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。最后，工業(yè)新城采用了“三農(nóng)”和“村村”的經(jīng)營(yíng)模式，可以有效的滿足公共服務(wù)均等化，使農(nóng)民受益于大型城市、工業(yè)企業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.5 新型融資模式比較及選擇

在融資成本方面，PPP、ABS、市政債務(wù)和工業(yè)新城模式是不同的。ABS模式的融資成本低于PPP模式。

在資金來(lái)源方面，在新型城鎮(zhèn)化融資模式中，融資的主要來(lái)源是投資者股權(quán)融資、股權(quán)融資和債務(wù)融資等問(wèn)題，如銀行貸款和債券。市政債券通過(guò)債券市場(chǎng)獲得債務(wù)。PPP的資金來(lái)源取決于其具體的運(yùn)作模式。

在投資風(fēng)險(xiǎn)方面，政府部門(mén)對(duì)該模式進(jìn)行了大力的支持，其中最重要的原因在于是其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理性。整個(gè)項(xiàng)目中，政府和私營(yíng)部門(mén)都面臨風(fēng)險(xiǎn)。ABS模型中的投資者一般都是國(guó)際資本市場(chǎng)的債券投資者，有很多投資者可以在兩階段市場(chǎng)上進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。市政債務(wù)由地方政府信用擔(dān)保，投資風(fēng)險(xiǎn)較低。工業(yè)新城的目標(biāo)是與政府和企業(yè)合作，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)項(xiàng)目的大規(guī)模生產(chǎn)。

在使用范圍方面，PPP模式一般會(huì)得到普遍的使用，包括交通、路橋、空氣等運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目和能源污染的處理、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)。ABS模型要求項(xiàng)目政府給予企業(yè)源源不斷的資金投入，能夠在各種類(lèi)型的能源建設(shè)中推廣和維護(hù)。

綜上所述，在權(quán)衡選擇某一個(gè)具體的融資模式時(shí)，必須要深入考慮他們的特點(diǎn)和優(yōu)缺點(diǎn)，選擇最有效的融資模式，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，籌集足夠的資金和其他指標(biāo)。PPP、ABS、市政債務(wù)和工業(yè)新城的融資成本、資金來(lái)源、投資風(fēng)險(xiǎn)和適用范圍不同。