應(yīng)急管理部的國際視野：為“一帶一路”建設(shè)保駕護(hù)航

文／中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 王宏偉

2013年，習(xí)近平主席在出訪哈薩克斯坦與印度尼西亞時(shí)分別提出了共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略倡議，得到了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注與熱烈響應(yīng)。此后，“一帶一路”成為國際治理的一個(gè)熱詞。中國政府積極推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)，取得了重大進(jìn)展。特別是，2017年5月在北京召開的首次“一帶一路”國際合作高峰論壇更是推動(dòng)了構(gòu)想向現(xiàn)實(shí)落地。

然而，“一帶一路”沿線國家多為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低下的發(fā)展中國家，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件與社會(huì)安全事件頻發(fā)、高發(fā)。所以，有效應(yīng)對(duì)“一帶一路”沿線的安全風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)海外應(yīng)急管理體系是確?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略倡議順利實(shí)施的關(guān)鍵。

作為按照大部制原則組建的一個(gè)全新部門，應(yīng)急管理不僅要具有創(chuàng)新思維，還要具有寬廣的國際視野，即在海外應(yīng)急體系建設(shè)過程中發(fā)揮重要作用、為“一帶一路”建設(shè)保駕護(hù)航。

“一帶一路”沿線的安全風(fēng)險(xiǎn)

安全風(fēng)險(xiǎn)取決于致災(zāi)因子（hazard）與脆弱性（vulnerability）兩個(gè)方面。從前者看，“一帶一路”沿線的致災(zāi)因子比較多，種類龐雜，自然、技術(shù)、生物、人為的致災(zāi)因子都存在；從后者看，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、社會(huì)治理能力、安全意識(shí)與管理水平等因素的影響，脆弱性比較強(qiáng)。這就決定了“一帶一路”沿線的安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力從總體上看不容忽視。在很大程度上，它決定了“一帶一路”建設(shè)能否取得預(yù)期效果。

第一，“一帶一路”沿線的許多國家自然風(fēng)光雄奇，但自然災(zāi)害發(fā)生的頻率高、影響的范圍廣、危害的程度大。以緬甸為例，2008年5月發(fā)生的“納爾齊斯”強(qiáng)熱帶風(fēng)暴就造成77738人遇難、55917人失蹤，250萬災(zāi)民處境十分艱難。通常，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展落后，相對(duì)于自然災(zāi)害脆弱性強(qiáng)，應(yīng)急體系建設(shè)滯后，應(yīng)急響應(yīng)能力偏低。自然災(zāi)害不僅導(dǎo)致大量公眾流離失所、衣食無著，還可能引發(fā)傳染病疫情流行，甚至引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)騷亂，進(jìn)而對(duì)中方人員、投資的企業(yè)與項(xiàng)目造成嚴(yán)重的威脅。

第二，“一帶一路”沿線的許多國家正處于工業(yè)化快速發(fā)展階段，社會(huì)聚集了大量的隱患。加上人口數(shù)量大、密度高，安全生產(chǎn)管理制度不完善，一旦發(fā)生事故災(zāi)難，往往會(huì)造成群死群傷，社會(huì)影響非常之大。例如，作為世界第二大成衣加工出口國孟加拉，其制衣廠安全問題堪憂。2012年11月25日，為沃爾瑪、家樂福等西方大超市供貨的塔茲琳（Tazreen）服裝公司發(fā)生火災(zāi)，導(dǎo)致121人死亡，數(shù)十人失蹤。一方面，這些事故災(zāi)難可能會(huì)危及中方人員的生命、健康，波及相鄰的中資企業(yè)與項(xiàng)目；另一方面，這些事故災(zāi)難也可能發(fā)生于中資企業(yè)與項(xiàng)目的建設(shè)過程中，導(dǎo)致惡劣的國際影響，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的國際糾紛。

第三，“一帶一路”沿線的許多國家屬于傳染病高發(fā)地帶。由于公共衛(wèi)生服務(wù)供給水平低、公眾的衛(wèi)生條件差、傳統(tǒng)風(fēng)俗與現(xiàn)代社會(huì)不接軌等原因，重大疫情不斷發(fā)生。以2014年2月爆發(fā)的西非埃博拉疫情為例，幾內(nèi)亞、利比里亞、塞拉利昂等國為重災(zāi)區(qū)。疫情波及全球多個(gè)國家，造成確診、疑似和可能感染病例17290例，其中6128人死亡。一些國家存在著觸摸死者遺體的喪葬風(fēng)俗，加劇了疫情的傳播。包括中國、美國、法國等國在內(nèi)的國際社會(huì)對(duì)西非埃博拉疫情展開了大規(guī)模的國際援助。在疫情爆發(fā)、流行的背景下，中方人員的生命、健康無疑也會(huì)受到威脅，所建工程、項(xiàng)目的進(jìn)行肯定也會(huì)受到影響、甚至被迫中斷。

第四，“一帶一路”沿線國家多處于局勢(shì)動(dòng)蕩地區(qū)，不僅面臨局部戰(zhàn)爭、軍事沖突等傳統(tǒng)安全的威脅，也面臨著海盜、毒品走私、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全的威脅。特別是“一帶一路”沿線國家分布圖與國際恐怖風(fēng)險(xiǎn)的分布圖基本上重合。恐怖分子針對(duì)中方人員與施工、建設(shè)項(xiàng)目發(fā)動(dòng)襲擊的風(fēng)險(xiǎn)增大。不僅如此，“一帶一路”沿線的許多發(fā)展中國家是西方國家的殖民地，其社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)與價(jià)值觀念深受前宗主國的影響。加上中方企業(yè)對(duì)許多國家的國情了解不深、政府社會(huì)治理能力參差不齊，公眾因環(huán)保、勞資等問題與中方發(fā)生的糾紛與沖突在所難免。這些也挑戰(zhàn)我國的海外應(yīng)急管理能力。

總而言之，“一帶一路”沿線國家的安全風(fēng)險(xiǎn)既來自自然地理因素，又來自人文社會(huì)因素；既來自中資企業(yè)、項(xiàng)目的內(nèi)部，也來自中資企業(yè)、項(xiàng)目的外部。無論是哪一類風(fēng)險(xiǎn)，都可能對(duì)“一帶一路”倡議的順利實(shí)施造成嚴(yán)重的威脅。

“一帶一路”沿線安全風(fēng)險(xiǎn)的影響

“一帶一路”沿線安全風(fēng)險(xiǎn)影響的不僅包括中國，還包括項(xiàng)目所在國當(dāng)?shù)?。而且，風(fēng)險(xiǎn)不僅表現(xiàn)為單一的風(fēng)險(xiǎn)，還可能表現(xiàn)為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)沿線國家產(chǎn)生共同的影響，甚至可能產(chǎn)生全球性影響。

對(duì)中國的影響?！耙粠б宦贰毖鼐€的安全風(fēng)險(xiǎn)直接影響我國海外人員的生命、健康與中資企業(yè)和項(xiàng)目的財(cái)產(chǎn)安全，威脅中國的海外利益。例如，巴基斯坦是中國全天候的老朋友，被稱為“巴鐵”。但是，巴國內(nèi)反恐形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，威脅中方人員安全的襲擊事件時(shí)有發(fā)生。例如，2011年，由于利比亞局勢(shì)的動(dòng)蕩，中國政府開展規(guī)?？涨暗某穬S行動(dòng)。兩周內(nèi)，我國動(dòng)用各種手段與途徑，安全撤回公民3.58萬人。但是，大量的資產(chǎn)與設(shè)備卻無法如人員那樣被安全撤回，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。

“一帶一路”是中國本著共建、共享、共用的原則，提供給國際社會(huì)的一個(gè)公共產(chǎn)品。如果安全風(fēng)險(xiǎn)得不到有效地控制，中國“一帶一路”政策的實(shí)施將會(huì)面臨較大的國內(nèi)民意壓力。同時(shí)，如果安全風(fēng)險(xiǎn)因中方原因所導(dǎo)致，如安全生產(chǎn)管理的缺失導(dǎo)致事故頻發(fā)，在信息高度透明的時(shí)代，這就有可能損害中國的國際形象，引發(fā)反“一帶一路”情緒的傳染，造成“一帶一路”建設(shè)的非可持續(xù)性。

對(duì)當(dāng)?shù)氐挠绊?。“一帶一路”不是單純謀求中國利益的現(xiàn)代版“馬歇爾計(jì)劃”，因?yàn)樗矊⑼苿?dòng)項(xiàng)目所在國當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，增進(jìn)人民的福祉。從根本上，這將削減相關(guān)國家的安全風(fēng)險(xiǎn)。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是削減致災(zāi)因子，如解決因貧窮所帶來的海盜叢生、恐怖主義肆虐的問題；二是降低脆弱性，如提高相關(guān)國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平，提高社會(huì)抵御自然災(zāi)害的能力，符合聯(lián)合國將“減貧”（poverty reducton）與“減災(zāi)”（disaster reduction）相結(jié)合的原則。換言之，如果“一帶一路”安全不保，建設(shè)項(xiàng)目就會(huì)舉步維艱，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這就會(huì)引發(fā)新的致災(zāi)因子形成，同時(shí)增強(qiáng)當(dāng)?shù)貙?duì)各種致災(zāi)因子的脆弱性，使當(dāng)?shù)叵萑搿柏毟F—脆弱—頻發(fā)災(zāi)害的影響—更貧窮—更脆弱”的死循環(huán)。

對(duì)沿線國家的共同影響?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中的一個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域就是基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。它以交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為基礎(chǔ)、以能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為戰(zhàn)略要點(diǎn)、以信息絲綢之路的建設(shè)為技術(shù)支撐。在尊重相關(guān)國家主權(quán)和安全關(guān)切的基礎(chǔ)上，沿線國家宜加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的對(duì)接，共同推進(jìn)骨干通道建設(shè)，逐步形成連接亞洲各次區(qū)域以及亞歐菲之間的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。具體而言，在交通方面，抓住關(guān)鍵通道、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)工程，優(yōu)先打通缺失路段，暢通瓶頸路段，配套完善道路安全防護(hù)設(shè)施和交通設(shè)施設(shè)備，提高道路通達(dá)水平；在能源方面，共同維護(hù)輸油、輸氣管道等運(yùn)輸通道安全，推進(jìn)跨境電力與輸電通道建設(shè)，積極開展區(qū)域電網(wǎng)升級(jí)改造合作；在通信方面，共同推進(jìn)跨境光纜等通信干線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高國際通信互聯(lián)互通水平。

隨著“一帶一路”倡議的實(shí)施，沿線國家之間交通、能源、通信等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的相互關(guān)聯(lián)、相互耦合、相互依賴的程度將會(huì)更高，形成一個(gè)密切聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)。未來，沿線、沿路國家將組成航空、鐵路、公路、水運(yùn)等多種運(yùn)輸方式和樞紐港站的國際立體運(yùn)輸大通道，跨境油氣管道、輸電網(wǎng)絡(luò)等能源基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)“無縫隙對(duì)接”，跨境光纜等通信干線網(wǎng)絡(luò)等形成暢通的信息絲綢之路。一方面，這會(huì)便利各國之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來和人員交流；另一方面，這也加大了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的概率。

“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，必然會(huì)推動(dòng)相關(guān)國家的人流、物流、能量流與信息流的跨境流動(dòng)。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施成為跨境“大動(dòng)脈”的重要組成部分?？缇郴A(chǔ)設(shè)施承載著人、思想、金錢、能量、貨物、服務(wù)，穿越國家并相互交織，對(duì)經(jīng)濟(jì)的增長與繁榮而言至關(guān)重要，成為全球經(jīng)濟(jì)的“筋腱”。但是，國內(nèi)外的互聯(lián)互通也使得關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施容易受到來自遠(yuǎn)方的蓄意或偶然擾動(dòng)。由于相互聯(lián)結(jié)，脆弱性因此而生。擾動(dòng)所產(chǎn)生的級(jí)聯(lián)效應(yīng)往往被放大，威脅沿線國家社會(huì)的正常運(yùn)行。

對(duì)全球的影響。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，我們生活的世界具有三個(gè)主要特點(diǎn)：第一，高度的相互連接性；第二，高度的復(fù)雜性；第三，高度的不確定性。交通、通信、能源等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)技術(shù)的進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的重要推動(dòng)力。高技術(shù)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施也是經(jīng)濟(jì)全球化的“動(dòng)脈”，起到提供全球公共產(chǎn)品的作用。此外，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施讓全球化的世界因網(wǎng)而聯(lián)。每一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施都是現(xiàn)實(shí)與虛擬的鏈條與節(jié)點(diǎn)，將整個(gè)世界形成一張復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)。

在全球化時(shí)代，世界復(fù)雜性的提升導(dǎo)致人類今天會(huì)面對(duì)越來越多的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)領(lǐng)域、地方基礎(chǔ)設(shè)施的缺陷可能會(huì)擴(kuò)散、傳導(dǎo)到別的領(lǐng)域、地方。例如，一個(gè)供電問題可以導(dǎo)致金融崩潰，一個(gè)機(jī)場(chǎng)關(guān)閉可能會(huì)擾動(dòng)全球供應(yīng)鏈。而且，一國基礎(chǔ)設(shè)施的崩潰會(huì)跨國傳導(dǎo)。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域內(nèi)或區(qū)域間相互依賴對(duì)確保地區(qū)的彈性至關(guān)重要。這是一個(gè)人們難以捕捉、難以理解的復(fù)雜互動(dòng)過程，具有高度的不確定性。

“精益管理”和“即時(shí)生產(chǎn)”模式使全球供應(yīng)鏈異常脆弱。20世紀(jì)后半葉，大野耐一發(fā)明了豐田生產(chǎn)模式，其特點(diǎn)是：強(qiáng)調(diào)效率，避免經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)，包括負(fù)荷過重（muri）、不均衡（mura）和浪費(fèi)（muda）。這就是“3 M”管理，也叫精益管理（leanmanagement）。

為了減少浪費(fèi)，豐田公司主動(dòng)實(shí)現(xiàn)了“即時(shí)生產(chǎn)”，把供應(yīng)鏈碎片化，將零配件外包給世界各地的子公司。這可以避免占用工作資本、減少庫存，進(jìn)而提高生產(chǎn)效率、降低成本。所以，世界各國企業(yè)因而爭相效仿。但是，從安全角度看，它削減了供應(yīng)鏈的彈性，使得其因缺少冗余和緩沖而高度不穩(wěn)定。

“非線性動(dòng)力與復(fù)雜性使得危機(jī)很難探查。由于復(fù)雜系統(tǒng)不能被輕易理解，人們很難給發(fā)生在系統(tǒng)中的多個(gè)活動(dòng)與過程定性。日益增加的脆弱性沒有被注意到，應(yīng)對(duì)看似小擾動(dòng)的無效努力依舊在繼續(xù)。系統(tǒng)因此在給潛在的危機(jī)‘加油’。只需要一個(gè)微小的‘觸發(fā)因素’就可以啟動(dòng)一個(gè)毀滅性的升級(jí)過程，這可能會(huì)在整個(gè)系統(tǒng)快速蔓延。危機(jī)可能（在地理意義上）源于遠(yuǎn)方，但快速地通過全球網(wǎng)絡(luò)如滾雪球一樣，從一個(gè)系統(tǒng)跳到另一個(gè)系統(tǒng)，一路上積累破壞潛力。”

今天，人類相關(guān)國家加強(qiáng)了國際合作、特別是應(yīng)急管理合作，確保骨干基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)安全以及貨物、服務(wù)運(yùn)輸?shù)臅惩ā?/p>

綜上所述，加強(qiáng)海外應(yīng)急管理、確?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的順利進(jìn)行，不僅有益中方與沿線其他國家，也是我國推動(dòng)人類命運(yùn)共同體建設(shè)、造福整個(gè)世界的必然要求。

“一帶一路”沿線海外應(yīng)急管理的難度

管理是公共管理的一個(gè)重要子領(lǐng)域，其實(shí)質(zhì)是非常態(tài)管理，通常是指突發(fā)事件的管理?？紤]到突發(fā)事件是風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人們可承受界限的突破，應(yīng)急管理將涉及的領(lǐng)域前置到風(fēng)險(xiǎn)。所以，今天談應(yīng)急管理就一定要涉及風(fēng)險(xiǎn)管理。

以往，人們是在一個(gè)主權(quán)國家邊界范疇內(nèi)去設(shè)計(jì)公共管理、包括應(yīng)急管理制度的。那時(shí)，人類還沒有進(jìn)入全球化快速發(fā)展的時(shí)代，這決定了今天“一帶一路”沿線海外應(yīng)急管理面臨一定的挑戰(zhàn)。

民族國家的主權(quán)具有對(duì)內(nèi)的最高性與對(duì)外的排他性。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生，一個(gè)國家向另外一個(gè)主權(quán)國家派遣救援力量，必須得到事發(fā)國的同意。否則，就具有侵犯他國主權(quán)的嫌疑。獲取救援權(quán)力需要經(jīng)過繁瑣的審批程序，給快速響應(yīng)帶來一定的困難。而許多突發(fā)事件的發(fā)生、演進(jìn)速度非?？?，災(zāi)情瞬息萬變。

通常，對(duì)于海外應(yīng)急管理，我國更強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理，將應(yīng)急管理的關(guān)口前移。但是，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，許多風(fēng)險(xiǎn)是不可預(yù)測(cè)和難以感知的。所以，風(fēng)險(xiǎn)管理不能確保風(fēng)險(xiǎn)不演變?yōu)橥话l(fā)事件，況且許多海外風(fēng)險(xiǎn)也不是我國可以控制的。

根據(jù)外交理論，駐外使領(lǐng)館是一個(gè)國家在其他國家領(lǐng)土的延伸。為了應(yīng)對(duì)海外風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件，我國不斷完善領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急機(jī)制。但是，駐外使領(lǐng)館與祖國相隔萬里，并不直接掌握應(yīng)急救援的各種人力、物力和財(cái)力資源，難以直接投入救助，產(chǎn)生立竿見影的效果。

從長遠(yuǎn)看，“一帶一路”的實(shí)施主體應(yīng)該是企業(yè)。目前，在海外經(jīng)營的中資企業(yè)存在風(fēng)險(xiǎn)與安全意識(shí)低下的問題，片面地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，忽視應(yīng)急管理體系建設(shè)。即便是建立了較為完善的應(yīng)急管理體系，其有限的資源在很多情況下也只能起到維系暫時(shí)安全、等待外部救援的作用。

在“一帶一路”沿線，許多國家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況決定了其生存的需要高于安全的需要，不僅突發(fā)事件高發(fā)、多發(fā)，而且應(yīng)急管理體系不健全、甚至不存在。中資企業(yè)與項(xiàng)目等待當(dāng)?shù)貞?yīng)急救援力量伸出援手，恐怕也不現(xiàn)實(shí)。

在面對(duì)嚴(yán)重危機(jī)的情況下，通過外交協(xié)調(diào)、開展撤僑就成為一個(gè)不得已的選擇。即便如此，我國與軍事基地遍及世界各地的美國不同，目前只在吉布提擁有一個(gè)共用的后勤保障基地，距離第一時(shí)間介入撤僑、甚至護(hù)僑的任務(wù)目標(biāo)相差較遠(yuǎn)。

“一帶一路”沿線國家、甚至國際社會(huì)對(duì)有關(guān)國家的應(yīng)急救援面臨著語言、文化差異、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的障礙，可能引發(fā)沖突。而且，如果各國之間在應(yīng)急救援方面缺少必要的溝通與協(xié)調(diào)，那么，國際應(yīng)急合作的效率也會(huì)受到影響。

應(yīng)急管理部在海外應(yīng)急管理體系構(gòu)建的作用

眾所周知，應(yīng)急管理部主要整合了國內(nèi)自然災(zāi)害與事故災(zāi)難兩大類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)職能。但是，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，中國的國家利益邊界與國土邊界已經(jīng)不再完全重合。大量的中資企業(yè)和中國公民在“一帶一路”建設(shè)大潮中“走出去”。在闡述總體國家安全觀時(shí)，習(xí)近平總書記提出“既重視國土安全，又重視國民安全”。在封閉的時(shí)代，國民的主要活動(dòng)范圍是國土疆域之內(nèi)，捍衛(wèi)了國土安全基本等同于確保了國民安全。今天，發(fā)生于海外的自然災(zāi)害與事故災(zāi)難對(duì)中國的國民安全有可能會(huì)造成嚴(yán)重的威脅。

以往，當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，我國外交部啟動(dòng)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制，甚至軍事力量也參與撤僑。但是，外交部駐外使領(lǐng)館起到的溝通、協(xié)調(diào)國內(nèi)外資源的作用，對(duì)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)并不能面面俱到，也缺少必要的專業(yè)知識(shí)。而動(dòng)用軍事力量采取保護(hù)、撤僑等行動(dòng)也不是輕而易舉就可以做出的決策。所以，構(gòu)建常態(tài)化的海外應(yīng)急管理體系是一個(gè)低成本、高效率的政策選擇。

當(dāng)然，應(yīng)急管理部在公共衛(wèi)生事件與社會(huì)安全事件的應(yīng)對(duì)中不負(fù)主責(zé)。但是，不負(fù)主責(zé)并不等于不參與。應(yīng)急管理部要指導(dǎo)衛(wèi)生、公安、外交、國家發(fā)展合作署等部門做好海外突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)，當(dāng)重大社會(huì)安全事件、如導(dǎo)致建筑物坍塌的恐怖襲擊發(fā)生后，應(yīng)急管理部可以根據(jù)實(shí)際情況和外方要求，派出地震、消防救援精干力量，到海外參與現(xiàn)場(chǎng)搜救。

未來，應(yīng)急管理部要加強(qiáng)與外交、衛(wèi)生、公安、國際發(fā)展合作等部門的合作，共建海外應(yīng)急管理體系，磨合海外突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制。特別是，應(yīng)急管理部要在以下方面重點(diǎn)謀劃：

第一，加強(qiáng)與國際發(fā)展合作部門的合作。根據(jù)新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，我國將商務(wù)部對(duì)外援助工作的有關(guān)職責(zé)、外交部對(duì)外援助協(xié)調(diào)等職責(zé)整合，組建國家國際發(fā)展合作署，作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，以更好服務(wù)國家外交總體布局和共建“一帶一路”。同為新組建單位，應(yīng)急管理部應(yīng)加強(qiáng)與國際發(fā)展合作署的合作，探討海外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理。

第二，加強(qiáng)企業(yè)自身的應(yīng)急管理能力建設(shè)?！耙粠б宦贰彪m然不能“只算經(jīng)濟(jì)賬、不算政治賬”，但絕不是“撒錢工程”。它只有實(shí)現(xiàn)“政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲”，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的真正落地，才能做到可持續(xù)。企業(yè)要有維護(hù)自身安全的責(zé)任意識(shí)與強(qiáng)大能力，可以借助自身力量或?qū)I(yè)安保公司，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制訂應(yīng)急預(yù)案，建立應(yīng)急保障體系，開展應(yīng)急演練，形成可以等待外部救援的基本應(yīng)急能力。

不僅如此，中資企業(yè)要遵守所在國法律與風(fēng)俗，積極履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，樹立良好的企業(yè)形象，加強(qiáng)與所在國公眾的溝通，減少不必要的矛盾、沖突與摩擦。當(dāng)所在國當(dāng)?shù)匕l(fā)生突發(fā)事件，中資企業(yè)積極參與救援，這不僅是履行社會(huì)責(zé)任的重要體現(xiàn)，還可以磨合與當(dāng)?shù)鼐仍α恐g的關(guān)系。

還有，企業(yè)除要緊緊依靠我駐外使領(lǐng)館，還要與所在國當(dāng)?shù)氐木臁⑾?、?yīng)急等部門建立良好的關(guān)系，并尊重部落長老等民間人士，爭取在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的過程中獲得當(dāng)?shù)厣鐣?huì)各界的積極支持。

第三，加強(qiáng)與外交部門的合作。應(yīng)急管理部可為駐外使領(lǐng)館增強(qiáng)應(yīng)急溝通與協(xié)調(diào)能力建設(shè)提供培訓(xùn)與幫助。駐外使領(lǐng)館肩負(fù)著協(xié)調(diào)國際與國內(nèi)、企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的重要責(zé)任。外交官除了要強(qiáng)化領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制，還要通過調(diào)查、研究，向國內(nèi)及國外中資企業(yè)提供安全風(fēng)險(xiǎn)方面的研判報(bào)告，協(xié)調(diào)駐在國的中資機(jī)構(gòu)、企業(yè)、華僑華人，形成應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的命運(yùn)共同體。

由于“一帶一路”沿線許多國家應(yīng)急救援體系不完善，駐外使領(lǐng)館要積極宣傳中國的應(yīng)急管理理念與制度，為密切中外應(yīng)急合作創(chuàng)造有利的條件。突發(fā)事件發(fā)生后，駐外使領(lǐng)館要協(xié)調(diào)駐在國的外交、海關(guān)等相關(guān)機(jī)構(gòu)，為國內(nèi)應(yīng)急力量投入救援行動(dòng)打開“綠色通道”。

第四，加強(qiáng)與民政部門合作。構(gòu)建海外應(yīng)急體系建設(shè)要推動(dòng)民間組織“走出去”。我國政府應(yīng)重視社會(huì)力量在參與“一帶一路”沿線應(yīng)急救援中扮演的重要角色，為其更好地發(fā)揮作用提供便利。許多社會(huì)組織行動(dòng)可以依托遍布全球的網(wǎng)絡(luò)，溝通、對(duì)接比較方便。而且，社會(huì)組織沒有政府政治色彩，是開展公共外交的有效途徑，更具草根性，可以贏得民心，服務(wù)于“一帶一路”推進(jìn)過程中的“民心相通”目標(biāo)。

第五，加強(qiáng)與軍隊(duì)的合作。構(gòu)建海外應(yīng)急體系，要發(fā)揮軍隊(duì)在“一帶一路”應(yīng)急管理中兜底性的保障作用。軍隊(duì)有義務(wù)承擔(dān)從事人道主義救援等非戰(zhàn)爭軍事任務(wù)。特別是，當(dāng)有關(guān)國家發(fā)生危及中國海外利益的重大突發(fā)事件時(shí)，中國軍隊(duì)可以在尊重別國主權(quán)的前提下，按照嚴(yán)格的程序，開展應(yīng)急處置。這是軍民深度融合的一個(gè)重要方面。

第六，加強(qiáng)與公安、衛(wèi)生部門的合作，立足于防范與應(yīng)對(duì)影響我國重要國家利益的海外巨災(zāi)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)、溝通，形成共同應(yīng)對(duì)的合力。

第七，加強(qiáng)與國際組織的安全治理合作。構(gòu)建海外應(yīng)急體系，要發(fā)揮聯(lián)合國等國際組織與區(qū)域性組織在國際人道主義救援中的作用?！耙粠б宦贰辈皇侵袊摹蔼?dú)角戲”，許多突發(fā)事件也是人類共同的危機(jī)，需要從人類安全的角度加以審視。中國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，應(yīng)該在國際舞臺(tái)積極推動(dòng)國際應(yīng)急合作，確保應(yīng)急救援的有序、有力、有效。

2016年8月17日，習(xí)近平在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作座談會(huì)上發(fā)表講話，提出：“要切實(shí)推進(jìn)安全保障，完善安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置，建立健全工作機(jī)制，細(xì)化工作方案，確保有關(guān)部署和舉措落實(shí)到每個(gè)部門、每個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位和企業(yè)?！痹诖诉^程中，應(yīng)急管理部要發(fā)揮重要的倡導(dǎo)與專業(yè)支持作用。因而，應(yīng)急管理部應(yīng)具備寬廣的國際視野，在傳播海外應(yīng)急管理知識(shí)、打造海外應(yīng)急管理體系、形成海外應(yīng)急能力方面發(fā)揮作用，為“一帶一路”建設(shè)保駕護(hù)航。

當(dāng)然，海外應(yīng)急管理涉及黨政軍群各個(gè)方面、甚至包括國際組織，非常復(fù)雜。所以，筆者建議，黨中央要在總體國家安全觀指導(dǎo)下，系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)我國國家利益所面對(duì)的海外安全風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，成立國家應(yīng)急管理委員會(huì)，將辦公室設(shè)在應(yīng)急管理部。該機(jī)構(gòu)成立后，可以發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局的作用，協(xié)調(diào)黨政軍群的多元力量，協(xié)同應(yīng)對(duì)海外重大突發(fā)事件。