協(xié)商民主視域下的農(nóng)村兩委關(guān)系研究綜述

尤詩琪 張仲濤

摘要：在中國農(nóng)村村民自治的實踐中，兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題日益凸顯，威脅到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，由此兩委關(guān)系問題就成為中國村級治理的關(guān)鍵問題。針對兩委關(guān)系問題，學(xué)者們就從其歷史淵源、實質(zhì)意蘊、類型表現(xiàn)、實踐模式和制度創(chuàng)新等方面展開了深入的研究，但是現(xiàn)存的制度和模式只是一定程度上緩解了兩委矛盾，其根本問題無法得到解決。本文梳理了有關(guān)兩委關(guān)系的現(xiàn)有理論和實踐形式，旨在對今后的兩委關(guān)系研究能有所幫助和啟示。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；農(nóng)村兩委關(guān)系；綜述

一、兩委關(guān)系的歷史淵源

新中國成立后至改革開放之前的農(nóng)村被視為是黨的一元化絕對領(lǐng)導(dǎo)時期，而20世紀80年代被普遍認可為村民自治的萌芽時期，自此村兩委開始出現(xiàn)并不斷發(fā)展，農(nóng)村黨組織的地位以及功能也開始隨著不同時期的變化而改變。張樂天、于建嶸都認為一旦村黨支部建立，便是處于村莊組織體系中的核心地位。1982年-1987年被認為是村民自治組織正式建立初期或者萌芽期，其標志為村民委員會被確定為農(nóng)村的基層群眾性組織。隨后一年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的通知》，針對村委會在農(nóng)村的具體建立工作提出了要求。此后，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、建立村委會的行動在全國范圍內(nèi)展開。在這一階段，黨組織擁有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，村委會只是聽從黨組織的指令行動。

多數(shù)學(xué)者將1987年-1998年視作村民自治的推進期或者法律制度的建立和基本定型時期。1987年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，這部法律是第一個指導(dǎo)性文件，村民自治自此有了法律依據(jù)，同時作為村民自治中產(chǎn)生的兩委關(guān)系，也有了一定的法律基礎(chǔ)。對于這一時期，王振耀指出，在村組織中，村黨支部依舊是處于核心地位，往往承擔了村內(nèi)的大小事務(wù)且身兼數(shù)職。村長或村委會主任的角色其實就是村支書的助手或執(zhí)行人。因此學(xué)術(shù)界普遍認為在這一階段，村支兩委之間不存在明顯的矛盾，僅有的也是村支書和村主任之間的個人糾紛，而不是體制問題。

1998年是兩委關(guān)系的重要分水嶺，1998年后兩委關(guān)系開始進入深化階段。村組法的正式的出臺，意味著我國的村民自治工作開始步入迅速發(fā)展階段，作為村民自治的重要載體的村委會以及村黨支部，也由此得到了確定。在此之前，相當一段時間里，兩委關(guān)系的問題并不是村民自治中所關(guān)注的核心問題。對此王振耀認為在村民自治的試點過程中，他們對兩委關(guān)系問題采取了一種不爭論的態(tài)度，先將村民自治步入正軌再說。

二、兩委關(guān)系研究的總結(jié)

（一）兩委關(guān)系的類型與表現(xiàn)形式

1.兩委關(guān)系的類型。不同學(xué)者主要根據(jù)權(quán)力的構(gòu)成要素、沖突表現(xiàn)主體、村莊性質(zhì)等對“兩委”關(guān)系進行了分類，主要包括以下三類：

郭正林教授以權(quán)力的構(gòu)成要素作為切入點，把二者關(guān)系分為：“黨強一村強的民主合作型、黨強一村弱的行政主導(dǎo)型、村強一黨弱的自治主導(dǎo)型和黨弱一村弱的組織渙散型”?！俺掏樛瑯訌臋?quán)力角度出發(fā)，根據(jù)兩委對權(quán)力的分配，將兩委關(guān)系劃分為五種，第一種是兩委都在職權(quán)范圍內(nèi)掌握各自的權(quán)力，關(guān)系融洽；第二種是兩者雖存在一定的小矛盾，但并不嚴重，基本能夠相處和諧，第三種是村委會或黨支部其中一方經(jīng)常越權(quán)；第四種是村委會與黨支部相互越權(quán)、處于“頂?！睜顟B(tài)，第五種是村委會和黨支部互推互讓、擱置權(quán)力。

賀雪峰根據(jù)村莊的性質(zhì)和干部職位的經(jīng)濟吸引力把村支兩委（主要是“兩委”的負責人）的關(guān)系分為四種理想類型，他認為A、B、C、D四類村莊為村支書與村委會主任特殊關(guān)系的性質(zhì)提供不同的發(fā)生機率。A類村莊是一種正常的矛盾外向型的村莊，B類村莊是一種正常的矛盾內(nèi)向型的村莊，C類村莊是一種不正常的矛盾內(nèi)向型村莊，D類村莊是一種不正常的矛盾外向型的村莊，這種類型的村莊就具有很大的癱瘓可能性。

根據(jù)兩委問沖突表現(xiàn)的主體不同，徐增陽、任寶玉將兩委關(guān)系劃分為三種類型。一是個人間沖突。即村主任和村支部書記個人之間因性格、工作方式、個人素質(zhì)等方面存在著差異性，進而工作上會產(chǎn)生一些磨擦。二是組織間沖突。作為村莊里的兩個決策中心，現(xiàn)行的制度規(guī)定對兩者的職責、管理對象和權(quán)限上沒有做出明確的界定，因而組織間存在職能重疊的部分，導(dǎo)致了村委會和村黨支部的沖突。三是權(quán)力問沖突。村黨支部與村委會之間存在著權(quán)力授權(quán)來源的不同，且作為政府“代理人”的村黨支部和作為村民“當家人”的村委會之間，各自扮演著不同的角色。

總的來說，可以將兩委關(guān)系歸納為四種：一是“理想型”，即村委會和村黨支部都能夠安守本分，并在職能范圍內(nèi)行使權(quán)力，相處和諧；二是“一元型”，即其中一方擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，由其來領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理和日常公共事務(wù)；三是“沖突型”，即雙方都想要掌控主導(dǎo)權(quán)，互不相讓，關(guān)系僵硬；四是“渙散型”，即雙方都無心與鄉(xiāng)村治理，村莊處于無序狀態(tài)。

2.關(guān)于兩委矛盾的表現(xiàn)形式。學(xué)者們對兩委不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)形式進行了歸納總結(jié)，其依據(jù)主要是村支兩委對權(quán)力的掌控度。張金亮將兩委間矛盾分為三種情況，分別為：一是村黨支部擁有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。片面地將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為一切行動的依據(jù)，打壓甚至是不承認村民自治；二是村委會掌控大權(quán)。村委會一意孤行，按照自身意志處理事務(wù)，不與黨組織商量，并且運用各種手段打壓村黨支部；三是村委會和黨支部間沖突尖銳，爭奪權(quán)力，造成對抗局面?！皬堥L立對兩委關(guān)系的不協(xié)調(diào)表現(xiàn)分類更加微觀，將兩委的爭權(quán)形勢分為沖突對抗和推諉扯皮兩種。

（二）兩委關(guān)系的實質(zhì)與生成基礎(chǔ)

1.兩委關(guān)系的實質(zhì)。徐勇教授在1997年提出，村委會和村黨支部同處于村莊內(nèi)部，但是其性質(zhì)功能不同，這兩者問的關(guān)系對村民自治的推進起到了至關(guān)重要的作用。賀雪峰直接指出兩委沖突的實質(zhì)就是兩者間的利益沖突。徐增陽認為，兩委關(guān)系的實質(zhì)是國家行政權(quán)與農(nóng)民的自治權(quán)之間的沖突，是國家與農(nóng)民的沖突以及兩者問緊張關(guān)系的外顯，是政務(wù)與村務(wù)的沖突。但是多數(shù)學(xué)者在后來指出，兩委間關(guān)系不能簡單的概括為行政權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系。郭正林從中國農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度來探討兩委關(guān)系，他提出村莊中的村民選舉，因其公開性和民主性而產(chǎn)生了一種自下而上的權(quán)力，成為農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)由一方占主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)向了二元領(lǐng)導(dǎo)階段的催化劑。

2.兩委關(guān)系的生成基礎(chǔ)。不可否認，兩委矛盾是多種因素綜合作用的結(jié)果，學(xué)者們的分析角度也各不相同。從職能角度來分析兩委關(guān)系成因的是較為普遍的做法。核心觀點就是現(xiàn)有法律和文件無法對兩委的職能進行清晰的界分。黃駿認為村黨支部和村委會各自治理鄉(xiāng)村所依據(jù)的制度是不一樣的，并且兩個制度問內(nèi)容有重疊的部分，難以區(qū)分職權(quán)；從人際關(guān)系角度來探尋兩委關(guān)系也是多數(shù)學(xué)者的研究方向。賀雪峰直接指出兩委關(guān)系可以說成是村支部書記和村委會主任之間的關(guān)系。

兩者之間的關(guān)系對兩委關(guān)系起決定性作用；制度的缺陷和權(quán)力來源的差異是大部分學(xué)者都會提到的主要原因。景躍進教授認為兩委關(guān)系的沖突，更深層次的講就是兩種政治邏輯間的矛盾，具體來說就是傳統(tǒng)的“自上而下”的權(quán)力獲取途徑和自治產(chǎn)生的“自下而上”的權(quán)威獲取途徑間的沖撞。由此看來，村委會和村黨支部間會存在不協(xié)調(diào)甚至是沖突的現(xiàn)象，主要原因就是兩者權(quán)力來源的不一致。

依據(jù)上述，初期關(guān)于兩委的研究主要在于歸納兩委關(guān)系的類型以及兩委關(guān)系的表現(xiàn)形式上。研究者們在此基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)多數(shù)村莊內(nèi)兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象較為普遍，因而學(xué)者們進一步從多角度探究兩委矛盾的生成基礎(chǔ)以及兩委關(guān)系的實質(zhì)。試圖對調(diào)適兩委間關(guān)系有所啟發(fā)，從而完善村民自治制度。也正是在這些研究成果上，學(xué)界探索出多種調(diào)適思路和實踐模式，為兩委關(guān)系問題的解決提供了理論支撐和具體的方案。

三、兩委關(guān)系調(diào)適的實踐

眾多學(xué)者從不同角度提出政策建議和解決思路，試圖緩解兩委矛盾。主要包括完善相關(guān)法規(guī)及規(guī)定、改進村干部的選舉制度、規(guī)范村務(wù)運作流程和提升村干部素養(yǎng)等。并且學(xué)者們還試圖將兩委關(guān)系的調(diào)適歸納為模式。王金紅指出，在村民自治的背景下，村黨支部和村委會之間本不是天生的對立，兩者存在著協(xié)商合作的可能性。在進行了歸納梳理后發(fā)現(xiàn)，這些調(diào)適的方法和思路中，大部分都滲透著協(xié)商民主的理念，即通過協(xié)商或公共協(xié)商，強調(diào)對話、討論、辯論、審議與共識。

（一）兩委關(guān)系調(diào)適的制度設(shè)計與實踐模式

1.兩委調(diào)適的制度設(shè)計。眾多學(xué)者結(jié)合我國的歷史背景和農(nóng)村實際情況，對兩委關(guān)系調(diào)適的制度設(shè)計研究做出積極的貢獻。其中主要集中在兩個方面，一是通過制度合理分劃村委會和村黨支部的職權(quán)范圍，二是建立健全配套制度。徐付群、周郎等人認為，必須在制度設(shè)計上徹底厘清村黨支部和村委會的職責權(quán)限。他們提出必須從立法和政策方面劃分好兩委關(guān)系，否則兩委沖突將一直延續(xù)下去。徐增陽、任寶玉同樣認為可以通過制度創(chuàng)新，來明確規(guī)定村委會和村黨支部的職責權(quán)限，黨支部可以管理方向性的“大事”，村委會管理具體的執(zhí)行事務(wù)。姚巧華指出要盡可能減少管理上的沖突點，使兩者能夠在各自的領(lǐng)域?qū)嵤┕芾砗瓦\行，互不侵犯，并且雙方之間要建立協(xié)調(diào)機制以便更好的實現(xiàn)制衡與合作。但是唐鳴對此并不贊同，他認為這種主張在現(xiàn)實中沒有什么可行性，因為村內(nèi)大量存在的還是日常的具體事務(wù)。對于村黨支部來說，脫離了有關(guān)本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展這類重要問題，其領(lǐng)導(dǎo)核心作用也就無處存在。所以在現(xiàn)行的體制下，無論是法律還是政策，都不可能清楚的劃分村委會和村黨組織的權(quán)責范圍，使其沒有重疊的部分。

2.兩委調(diào)適的實踐模式。在實踐中產(chǎn)生的、具有代表性的主要有以下四種基本模式：一是發(fā)端于山西省河曲縣“兩票制”，該制度是農(nóng)村基層黨組織負責人產(chǎn)生方式的創(chuàng)新。李連江將兩票制看做村黨支部選舉的一種組織技術(shù)。白鋼、余維良具體說明這種組織技術(shù)是存在于選舉過程中，一般先經(jīng)過海選選出候選人，再從這些候選人中選出村委會成員，進而被運用于黨組織選舉中。二是衍生于其他領(lǐng)域的黨政關(guān)系模式，其核心在于從結(jié)構(gòu)上化解兩委矛盾的“一肩挑”模式。在村民自治的領(lǐng)域，這種衍生首先在1998年威海市的直選中出現(xiàn)。作為“一肩挑”的配套措施，兩委班子可以交叉擔任，即村黨支部成員可以兼任村委會中的職務(wù)，村委會成員同樣可以從事黨支部的工作。為了實現(xiàn)一肩挑，有兩種操作方法。一是從村支書到村主任的路徑，另一個是從村主任到村支書的路徑。為了實現(xiàn)一肩挑的目標，設(shè)計兩委選舉程序，學(xué)者們對這一問題的研究有兩種理論，分別表述為“兩選聯(lián)動機制”和“兩票制模式”；三是“一制三化”模式，該模式是武安市在2000年為解決農(nóng)村兩委關(guān)系建立的權(quán)力分享和相互制約的機制和制度模式。其重點強調(diào)建立“兩委”聯(lián)席會議制度、“三審”財務(wù)制度、村委會向村黨支部請示匯報工作制度和民主評議村“兩委”班子成員制度；四是青縣模式，自2002年起，青縣開始實行村代會常任制，由此展開了村級治理的新章程，形成了具體強烈特色的農(nóng)村治理新機制。具體內(nèi)容可概括為“健全一個組織，調(diào)整三種關(guān)系”。

（二）實踐模式的比較研究

景躍進從制度創(chuàng)新的方式與維度以及模式的合法性與績效兩個角度，對“一肩挑”、“一制三化”以及“兩票制”這三種模式的特征進行了比較，并且分析了三種模式的關(guān)系。他認為：從制度創(chuàng)新方式來看，由于村民自治的復(fù)雜性和地方根據(jù)具體情況執(zhí)行的傳統(tǒng)，這三種解決模式都具有地方性和自下而上的特點，但是在制度創(chuàng)新的過程中，由于每個地方所承受的壓力不同、環(huán)境差異等原因，在制度的供給方式、推廣方式、制度的原創(chuàng)性等方面各有千秋。從解決方式來看，三種模式都致力于改善兩委矛盾，但方式各不相同。具體來說，兩票制是為了重塑黨組織的權(quán)威，一肩挑則是注重從結(jié)構(gòu)上根本性的解決兩委矛盾，一制三化模式則是想要通過和平的方式來解決，使得兩委能夠合作共事，權(quán)力共享。從合法性角度看，一般認為自下而上的方式合法性程度較高。其中兩票制和一肩挑都采取的自下而上的回答路徑，而一制三化則是自上而下的，且直接將村支書視作權(quán)力中心，所以學(xué)界對該模式的合法性存有懷疑態(tài)度。從解決兩委矛盾的績效角度，一肩挑的潛能是最高，因為該模式是從結(jié)構(gòu)上直接解決。兩票制的潛能主要是從支部權(quán)威基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換上人手，而一制三化在解決兩委沖突上較困難，其制度績效在成本上要稍大一些。對于三種模式之間的關(guān)系，景躍進認為兩票制可以作為一種基礎(chǔ)性的安排，與其他的兩委制度設(shè)計相融合，并且可以發(fā)現(xiàn)三種模式的捷和中心以及未來發(fā)展趨勢都趨向于“一肩挑”。

（三）有關(guān)“一肩挑”的爭論

在現(xiàn)有兩委關(guān)系調(diào)適的實踐中，“一肩挑”模式引起了學(xué)者們的廣泛討論。唐鳴在分析了一肩挑模式的政策由來和具體實踐后提出，學(xué)界和實際工作中針對一肩挑的激烈討論主要集中在兩個問題上，一個是應(yīng)不應(yīng)該提倡一肩挑，另一個是應(yīng)該如何去實現(xiàn)一肩挑。

1.學(xué)者對一肩挑的肯定方面。黨國英對一肩挑表示贊成，并且主張黨政結(jié)合。他認為兩委合一有利于加強且改善黨對鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)，是鄉(xiāng)村民主政治的重要發(fā)展。苗佳從六個方面分析了一肩挑的優(yōu)勢。一是一肩挑有利于村民自治；二是一肩挑有利于解決兩委矛盾，因而確定了領(lǐng)導(dǎo)核心地位，爭權(quán)現(xiàn)象不復(fù)存在；三是有利于提高工作效率，促進社會經(jīng)濟發(fā)展；四是有利于村級干部的優(yōu)化。五是通過減少干部職數(shù)，來減輕農(nóng)民負擔；六是有利于基層民主政治建設(shè)。董江愛認為只有通過制度創(chuàng)新，實現(xiàn)一肩挑才是解決兩委矛盾的根本途徑。并且提出了有效實現(xiàn)一肩挑的途徑，即落實嚴格的民主選舉程序，民主管理，民主決策，民主監(jiān)督三大民主制度。唐鳴指出，一肩挑模式得到了多數(shù)基層干部和群眾的支持，符合我國依法執(zhí)政，執(zhí)政方式現(xiàn)代化的要求。并且他認為要推進實現(xiàn)一肩挑，應(yīng)遵循法律規(guī)章制度，尊重民眾意見，按照不同的情況，探尋合適的路徑。

2.學(xué)者對“一肩挑”的否定方面。從解決兩委間沖突方面，賀雪峰認為一肩挑并不能解決更深層次的問題，包括兩委本身的性質(zhì)或授權(quán)關(guān)系所引發(fā)的系列問題。徐增陽等人同樣提出一肩挑一定程度上能夠抑制個人問沖突，但并不能完全解決組織問沖突，對更深層次的權(quán)力問沖突就更無力了。從村民自治的方面，黃駿針對一肩挑對村民自治的影響指出，一肩挑弱化了自治功能，并且也一定程度上侵犯了村民的民主權(quán)利。從鄉(xiāng)村關(guān)系方面，景躍進提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以歡迎一肩挑，是因為在黨政不分的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，來淡化甚至取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。白鋼認為一肩挑一方面不利于改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面，一肩挑也不利于基層民主政治的建設(shè)，該模式并不是創(chuàng)新，充其量不過是“一元化領(lǐng)導(dǎo)”體制的回歸。翔勇針對干部隊伍，提出一肩挑使得干部精力有限，兩邊顧不暇接。陽信生在總結(jié)前人觀點的基礎(chǔ)上，提出一肩挑掩蓋或回避了兩委矛盾的問題，不治標也不治本。因而在我國當前的政治體制格局下，兩委分立才是理順兩委關(guān)系的最好選擇。

四、結(jié)語

基層民主自治制度自實施以來，對我國農(nóng)村發(fā)展起到了重要推進作用，同時也說明和諧的兩委關(guān)系是民主自治制度順利運行的關(guān)鍵。其中協(xié)調(diào)兩委關(guān)系，使村委會和村黨支部能夠最大限度的為農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮應(yīng)有的作用，是眾多學(xué)者探討的話題。國內(nèi)學(xué)者對兩委關(guān)系的研究主要集中兩委關(guān)系的歷史淵源、實質(zhì)意蘊、制度設(shè)計、實踐形式、模式比較研究等方面，并取得了豐富的理論研究成果和實踐上的經(jīng)驗。但是在這一領(lǐng)域還留有許多問題需繼續(xù)深化研究。其一，現(xiàn)有的成果多是以村兩委如何為民解決公共事務(wù)，而沒有使讓民做主得以貫徹；其二，過于將制度和模式放在解決兩委問題的制高點，沒有考慮到中國農(nóng)村因區(qū)域、習俗等方面存在差異，具有復(fù)雜性，因而需因地制宜的去制定解決途徑。第三，兩委關(guān)系的實踐形式與運行機制的完善研究可與協(xié)商民主相聯(lián)系。基層協(xié)商民主重在黨的領(lǐng)導(dǎo)，重在協(xié)商，這與現(xiàn)有實踐模式中黨的核心理念相契合，想必在調(diào)和農(nóng)村兩委關(guān)系中能起良好的作用。