美國全球治理戰(zhàn)略新轉(zhuǎn)向及其動因

劉貞曄

【關(guān)鍵詞】全球治理 ?美國 ?單邊主義 ?大國競爭

【中圖分類號】D83/87 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.22.002

美國的全球治理戰(zhàn)略在特朗普上臺后由注重多邊主義和大國合作日益向著單邊主義、全球治理的國內(nèi)化和大國競爭的道路轉(zhuǎn)變。美國的這一轉(zhuǎn)變特別是其發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)、改變國內(nèi)治理政策和各種“退群”行為對于全球治理的發(fā)展造成了多方面的損害，因此，研究美國全球治理戰(zhàn)略新轉(zhuǎn)向的主要表現(xiàn)、具體內(nèi)涵以及如何應對其帶來的挑戰(zhàn)，就顯得尤為必要。

美國全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的動因

美國全球治理戰(zhàn)略的新轉(zhuǎn)向深受當前世界經(jīng)濟政治格局和全球治理體系結(jié)構(gòu)變革的影響，同時也與全球化發(fā)展不平衡、全球問題治理日趨復雜和美國國內(nèi)經(jīng)濟問題日益突出和民粹主義的興起等因素息息相關(guān)。

世界格局大變革與全球治理體系中多極趨勢的加強，推動了美國全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。自金融危機以來，世界格局日益發(fā)生深刻轉(zhuǎn)向，傳統(tǒng)主導性大國經(jīng)濟實力的超強優(yōu)勢受到很大削弱，其在世界政治舞臺上的影響力以及為全球治理提供公共產(chǎn)品的能力和意愿都在降低。[1]全球治理體系中的多極力量日益崛起，并深刻影響了全球治理進程。在全球氣候治理領(lǐng)域，在發(fā)展中國家和發(fā)達國家兩大陣營基礎(chǔ)上，還存在著歐盟、美國、“77國集團+中國”以及像“小島國聯(lián)盟”等各種政策偏好集團。在全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域，除了傳統(tǒng)的G7集團和“77國集團”等發(fā)展中國家集團之外，歐美日還各有自身經(jīng)濟貿(mào)易方面的利益訴求，“金磚集團”的崛起更是在一定程度上挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)發(fā)達國家的絕對主導地位。在防擴散和反恐等問題上，俄羅斯以及各種地區(qū)性力量具有重要的影響力，甚至能夠左右主要的議事日程。因此，在眾多的議題治理領(lǐng)域出現(xiàn)了多極力量格局，這些多極力量雖然在一定程度上打破了原有體系主導大國對國際事務的單極主導和壟斷，但是也帶來了治理決策和協(xié)調(diào)行動的效率低下，醞釀達成一致行動和協(xié)議的成本和難度大大增加。[2]美國在這些議題治理領(lǐng)域越來越難以將自身的利益訴求和意愿強加于治理議程，甚至美國原處于優(yōu)勢主導地位的一系列全球治理機制也面臨著要求變革的巨大訴求壓力。因此，單邊主義、美國優(yōu)先等就會成為美國維護和保持自身霸權(quán)主導地位的重要取向。

全球化發(fā)展不平衡以及民粹主義在全球的興起，推動著美國全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。全球化發(fā)展不平衡已經(jīng)導致了多方面的后果：一是國家間貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展不平衡加劇，在主要新興工業(yè)化國家長期保持貿(mào)易順差的同時，美國等加工業(yè)向外轉(zhuǎn)移的國家出現(xiàn)長期貿(mào)易逆差，進而使國家間貿(mào)易摩擦加劇;二是全球資本流動和投資的自由化以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導致傳統(tǒng)發(fā)達國家制造業(yè)空心化、就業(yè)機會減少、稅收轉(zhuǎn)移和下降、傳統(tǒng)制造業(yè)中心出現(xiàn)衰退等問題，引發(fā)了西方世界民粹主義的再次興起;三是全球化收益在資本與普通大眾之間的分配嚴重失衡，資本在全球化中獲得了遠高于普通民眾的收益，導致貧富差距向著極化的方向發(fā)展;[3]四是全球化發(fā)展不平衡引發(fā)了人們對新自由主義政策的質(zhì)疑，放松管制、輸出價值觀乃至發(fā)動所謂捍衛(wèi)自由民主價值的戰(zhàn)爭等日益被人們看作是引發(fā)一系列國際國內(nèi)問題的政策根源。[4]由此，美國民眾呼求政府治理政策向國內(nèi)轉(zhuǎn)向，專注國內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展的呼聲更加高漲，這也使得美國的全球治理戰(zhàn)略更加內(nèi)向化，更關(guān)注本國國內(nèi)事務。

全球治理議題的復雜性和挑戰(zhàn)性日益突出，推動著美國全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。新世紀以來，伴隨著全球化的深入發(fā)展和人員流動的日益頻繁，全球治理議題的復雜性也更顯突出，治理的難度也進一步增大，這給各國政府應對這些難題帶來了更加艱巨的挑戰(zhàn)。首先是治理議題的多重糾纏性凸顯，特別是經(jīng)濟貿(mào)易領(lǐng)域的貿(mào)易不平衡與投資政策、知識產(chǎn)權(quán)保護、環(huán)境與勞工標準以及就業(yè)政策等深度嵌套在一起，貿(mào)易不平衡問題往往與其他問題相互關(guān)聯(lián)。其次是治理議題的國內(nèi)化，特別是反恐問題、網(wǎng)絡(luò)安全問題、貿(mào)易投資問題與國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策之間的關(guān)聯(lián)性問題等，使得跨國性問題的消極效應及其解決手段和途徑日益國內(nèi)化。再次是國際社會為應對日益復雜的問題與挑戰(zhàn)，創(chuàng)制出了各種各樣的多邊和雙邊應對機制，但是由此也導致機制的碎片化和低效率，“意大利面條碗”效應也就在所難免了。[5]因此，美國全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向深受治理議題國內(nèi)化的影響，單邊主義也常常會成為應對機制低效率的一項重要選擇。

全球治理的機制體系在重大結(jié)構(gòu)性變革中的不適應，推動著美國全球治理戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向。現(xiàn)有的全球治理機制體系奠基于二戰(zhàn)結(jié)束后的一系列基礎(chǔ)性國際制度基礎(chǔ)之上，國際金融體系、貿(mào)易體系和聯(lián)合國體系等構(gòu)成了當今全球治理的機制體系的主要基礎(chǔ)和框架。但是隨著新型科學技術(shù)、新興經(jīng)濟形態(tài)和新的工業(yè)化國家的迅速發(fā)展，世界經(jīng)濟與貿(mào)易體系的基本制度和規(guī)則難以盡快做出調(diào)整以適應不斷變化的結(jié)構(gòu)現(xiàn)實，WTO的貿(mào)易規(guī)則乃至基礎(chǔ)性制度難以應對新出現(xiàn)的全球經(jīng)濟貿(mào)易不平衡問題及其根源，IMF也難以真正滿足主要新興大國對于變革的訴求，由此導致無論新興大國還是原有體系主導國都在尋求實用主義的途徑，繞開甚至拋棄既有的制度框架，重新締造治理規(guī)則。美國特朗普政府的貿(mào)易戰(zhàn)和美加墨自貿(mào)協(xié)定重新談判及美國的各種“退群”行為就反映了其全球治理戰(zhàn)略的這種轉(zhuǎn)向和訴求。

美國全球治理戰(zhàn)略和具體政策的轉(zhuǎn)向

受上述因素驅(qū)動，特朗普政府在全球治理的各個領(lǐng)域無論是戰(zhàn)略上還是具體政策上都發(fā)生了重要的變化，特別是在政治取向上發(fā)生了新的轉(zhuǎn)向，即從多邊主義取向轉(zhuǎn)向了單邊利益優(yōu)先，從大國合作走向大國競爭，從相對包容走向強調(diào)捍衛(wèi)美國價值觀和生活方式。這些方面的變化和轉(zhuǎn)向，在全球經(jīng)濟治理、氣候變化、反恐、移民和防擴散等議題領(lǐng)域體現(xiàn)得最為明顯。

在全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域，美國在多邊合作與雙邊政策領(lǐng)域的轉(zhuǎn)向都非常大，給全球經(jīng)濟治理和眾多國家與美國的雙邊關(guān)系帶來了極大沖擊。在多邊經(jīng)濟治理領(lǐng)域，特朗普上臺伊始就退出了TPP協(xié)定，并曾在G20財長峰會上反對“抵制保護主義”條款，使其未能加入會議成果文件。需要說明的是，盡管當前特朗普政府的政策中心并未放在多邊領(lǐng)域，但在不久前結(jié)束的2018年二十國集團工商峰會（B20）上不顧中國反對，片面突出國有企業(yè)扭曲市場競爭的議題，使得中美經(jīng)濟雙邊爭端擴展到了G20這一重要全球經(jīng)濟治理機制之中。[6]

在雙邊經(jīng)濟領(lǐng)域，一方面美國政府在“大國競爭”思想指導下率先與中國在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域開啟“貿(mào)易戰(zhàn)”;另一方面在“美國優(yōu)先”思想指導下重新對過去簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)定進行重新談判。目前，美國已經(jīng)與韓國重新談判簽訂了新的自由貿(mào)易協(xié)定;與加拿大和墨西哥的新自貿(mào)區(qū)協(xié)定談判也于9月30日達成協(xié)議，將過去的北美自貿(mào)協(xié)定改為“美國-墨西哥-加拿大協(xié)定”簡稱“USMCA”;美國與日本和歐洲的新自貿(mào)協(xié)定談判也正在進行當中。值得我們關(guān)注的是，在新的“USMCA”協(xié)定中，規(guī)定了當一方成員與“非市場化經(jīng)濟體”談判簽署自貿(mào)協(xié)定，要提前3個月通知其他成員國，其他成員國有權(quán)利對自貿(mào)協(xié)定文本進行審查，如果涉及“非市場化經(jīng)濟體”，其他成員國有權(quán)在6個月后退出“USMCA”自貿(mào)協(xié)定。此項措施顯然主要針對中國，如果作為第二大經(jīng)濟體和世界第一大貨物進出口國的中國在美國特朗普政府有意構(gòu)筑的經(jīng)貿(mào)安排中受到系統(tǒng)性排斥和打壓，可以預計，全球經(jīng)濟治理秩序必然會出現(xiàn)動蕩和很大的不確定性。

在全球氣候治理領(lǐng)域，特朗普上臺不久就借口巴黎氣候協(xié)定會導致美國煤炭行業(yè)大規(guī)模減員，影響美國的電力使用甚至是降低美國經(jīng)濟增長等，于2017年6月1日正式宣布退出《巴黎協(xié)定》。美國的新能源行業(yè)就業(yè)人數(shù)和發(fā)展?jié)摿?，事實上已?jīng)遠遠超過其傳統(tǒng)能源行業(yè)，特朗普的退出行為更可能是因為其選民群體很多是來自這些傳統(tǒng)能源行業(yè)。在國內(nèi)政策層面，特朗普簽署《能源獨立和經(jīng)濟增長》的行政令，撤銷了《聯(lián)邦洪災風險標準》中的預測海平面上升數(shù)據(jù)指標，并廢除了奧巴馬政府的《清潔能源計劃》。美國的退出行為及其國內(nèi)政策的巨大變化使得當前的全球氣候治理遭遇重創(chuàng)，有學者甚至將此描述為氣候治理“從‘全球治理進入‘半球治理狀態(tài)”。[7]

在全球反恐領(lǐng)域，特朗普政府的反恐戰(zhàn)略應該是為數(shù)不多的延續(xù)和強化歷任政府治理政策的議題領(lǐng)域。在國際反恐方面，特朗普政府打破了奧巴馬政府不向中東派遣大規(guī)模地面軍事力量的底線，大舉向敘利亞與伊拉克增加人員裝備加強反恐行動力度。在國內(nèi)層面，特朗普政府更加重視國內(nèi)反恐預防措施的加強和強化。2018年10月4日，特朗普政府推出了新版《國家反恐戰(zhàn)略報告》，該報告是《國家安全戰(zhàn)略報告》中反恐戰(zhàn)略的細化與擴充，標志著特朗普政府形成了完整的反恐戰(zhàn)略。在報告中，特朗普政府將反恐戰(zhàn)略細化為六大目標：“第一，要嚴重削弱恐怖分子對美國本土和海外核心利益發(fā)動攻擊的能力;第二，要切斷恐怖分子獲取支持的渠道;第三，要降低恐怖分子在美國國內(nèi)進行煽動、招募、動員激進化的能力;第四，要充分準備和保護美國公民在國內(nèi)免受恐怖襲擊，包括更嚴格的邊境檢查和執(zhí)法行動;第五，要防止恐怖分子獲取或使用包括化學武器、生物武器和核武器在內(nèi)的大規(guī)模殺傷性武器以及其他先進武器;第六，要確保盟友、公共部門伙伴和私有企業(yè)伙伴在預防和打擊恐怖主義方面發(fā)揮更大的作用?！盵8]可以說，特朗普政府的反恐戰(zhàn)略更突出了全球化治理國內(nèi)化的傾向。

在全球難民與移民治理領(lǐng)域，特朗普政府的移民與難民政策趨向于更加保守和強硬，也更能夠體現(xiàn)出全球治理國內(nèi)化的取向。2017年1月12日，特朗普剛上臺不久就簽發(fā)了被外界所稱的“禁穆令”，即“阻止外國恐怖分子入境美國”的行政令。該行政令“要求在120天內(nèi)暫停所有難民入境，在90天內(nèi)暫停向伊朗、伊拉克、敘利亞、利比亞、蘇丹、索馬里、也門七個穆斯林國家公民核發(fā)簽證入境美國?！盵9]此行政命令雖然遭到國內(nèi)多方反對，甚至也被聯(lián)邦法官裁決暫停實施，但經(jīng)過調(diào)整和修改最終還是在2017年9月24日以第9645號總統(tǒng)文告的形式獲得通過。[10]同時，特朗普政府還采取強硬政策措施，收緊移民及其相關(guān)政策。僅上臺五天，特朗普就簽署了建造美墨邊境墻的行政命令，以限制非法移民進入美國。同時，特朗普政府還加大了對非法移民的司法打擊力度，并將其置于“移民程序”之前，所有被認為非法入境的成年人都要首先接受司法審判，其子女按美國相關(guān)法律送至專門機構(gòu)看管保護。在多邊領(lǐng)域，美國以“公約若干條款和契約與美國的難民與移民政策以及特朗普政府的移民原則不符”為理由退出《難民和移民問題紐約宣言》。[11]美國的退出行為使得《紐約宣言》后續(xù)進程蒙上了陰影，更為全球難民移民問題治理帶來諸多困難。

在防核擴散領(lǐng)域，美國特朗普政府的政策趨于強硬甚至是以“退群”行為對相關(guān)國家施加更加巨大的壓力。在朝核問題上，特朗普政府采取“極限施壓”政策，甚至還不時發(fā)出考慮動武的信號，使之成為“1994年威脅對朝打擊以來，最接近于與朝鮮發(fā)生武力沖突的時候”。[12]但2018年以來，朝核問題峰回路轉(zhuǎn)，并以“特金會”上朝鮮承諾“努力實現(xiàn)朝鮮半島的完全無核化”而走向緩和。但是，特朗普政府的“極限施壓”政策并沒放棄，特朗普本人也多次表示對朝“極限施壓”將持續(xù)下去。在伊朗核問題中，特朗普政府采取更加了更加強硬和敵對的態(tài)度。2017年10月，特朗普政府公布了對伊朗新戰(zhàn)略，其主要內(nèi)容就是要“消除伊朗影響力，將其邊緣化，以及加強與盟國合作消除伊朗導彈及核武器的開發(fā)計劃和開發(fā)能力”。[13]對于伊核協(xié)議，特朗普在其參選期間就直言是“史上最愚蠢的協(xié)議”，認為它“既無法根除伊朗的核計劃，也無法阻止伊朗獲得核武器。”[14]2018年5月8日，特朗普總統(tǒng)發(fā)表講話，以“伊朗多次違背伊核協(xié)議精神”為理由宣布退出伊朗核協(xié)議，隨后簽署了重啟針對伊朗能源、石化和金融等關(guān)鍵經(jīng)濟領(lǐng)域制裁備忘錄。[15]美國的種種極端措施體現(xiàn)了強烈的霸權(quán)主義傾向，將很可能導致伊核協(xié)議瀕臨破產(chǎn)，這顯然對核不擴散機制的正常運行產(chǎn)生巨大的不確定性。

在其它議題領(lǐng)域，特朗普政府在網(wǎng)絡(luò)、人權(quán)、教育文化和全球基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，要么極端強調(diào)國內(nèi)優(yōu)先和大力加強國內(nèi)治理舉措，要么以各種“退群”方式大搞單邊主義行為。在網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域，特朗普政府極為重視美國網(wǎng)絡(luò)空間安全，要求美國要積極參與和領(lǐng)導網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域全球治理，“推動數(shù)據(jù)的自由流動并保護美國的利益?！盵16]2018年9月，特朗普政府推出了15年來首次全面闡述美國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略的《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略報告》，其中專門指出：“美國要繼續(xù)支持互聯(lián)網(wǎng)治理的多方利益相關(guān)者模式，使政府、私營部門、民間社會、學術(shù)界和技術(shù)團體能夠平等參與?！盵17]同時，特朗普政府大力改革網(wǎng)絡(luò)安全職能部門，將過去奧巴馬政府由司法部掌握網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略主導權(quán)的行政模式，轉(zhuǎn)向“讓國防部事實上處于最具影響力的職位上，由網(wǎng)軍司令部承擔關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防御國家級網(wǎng)絡(luò)攻擊威脅的責任，提升國土安全部的職責、權(quán)威與能力”。[18]在網(wǎng)絡(luò)空間安全領(lǐng)域，特朗普政府提出從基礎(chǔ)設(shè)施、軍事力量、人才培養(yǎng)等多個層次全方位加強美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)能力，以確保在網(wǎng)絡(luò)安全競爭中處于優(yōu)勢地位。[19]

此外，在特朗普政府內(nèi)外戰(zhàn)略的影響下，美國在其他全球治理領(lǐng)域也存在明顯變化，具體表現(xiàn)就是多次“高調(diào)”宣布“退群”，即不斷退出各種全球治理或者多邊治理機制。如在人權(quán)領(lǐng)域，美國經(jīng)常指責其他國家的人權(quán)問題，但自己卻于2018年6月19日，由美國國務卿蓬佩奧與美國常駐聯(lián)合國大使黑莉舉行新聞發(fā)布會，宣布美國正式退出聯(lián)合國人權(quán)理事會。在全球教育文化合作領(lǐng)域，美國認為聯(lián)合國教科文組織存在反以色列的偏向，于2017年10月12日宣布退出聯(lián)合國教科文組織。在全球基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，美國認為萬國郵政聯(lián)盟當前制定“終端費”[20]政策對美不公平，將會傷害美國的郵政和出口部門，宣布啟動退出萬國郵政聯(lián)盟程序。美國的這一系列“退群”行為一方面反映了其對全球治理的消極立場和推卸責任的心態(tài)，另一方面也反映了其單邊主義、霸權(quán)主義和美國國內(nèi)治理議程優(yōu)先的政治傾向。

美國全球治理戰(zhàn)略新轉(zhuǎn)向的特點及其應對

由上述分析可以看出，美國對全球治理的政治取向、戰(zhàn)略和政策的新變化在一定程度上具有轉(zhuǎn)折性意義。概括起來，這種轉(zhuǎn)折性變化具有這樣幾個主要特點：

第一，美國對世界格局和全球治理體系中大國間關(guān)系的變化做出了新的判斷，由此轉(zhuǎn)向了單邊治理和競爭性大國治理的新思路。無論是在2017年底的《國家安全戰(zhàn)略報告》，還是2018年的《國防戰(zhàn)略報告》，亦或是最近兩個月出臺的《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略報告》和《國家反恐戰(zhàn)略報告》，中國、俄羅斯以及伊朗等地區(qū)性力量都被看作是對美國在全球治理體系中主導地位的挑戰(zhàn)者和競爭對手。美國特朗普政府試圖通過國內(nèi)重振經(jīng)濟與大規(guī)模投入和提升軍事能力建設(shè)，遏制來自主要大國的挑戰(zhàn)，迫使主要大國以合作態(tài)度接受美國的治理戰(zhàn)略，甚至是在更多治理領(lǐng)域采取單邊行動，重新塑造全球治理規(guī)則，穩(wěn)固其在全球治理體系中的主導地位。

第二，美國國內(nèi)治理議程被置于首要地位，全球治理議程在某種程度上被忽視甚至“拋棄”，單邊利益優(yōu)先、極端利己主義與不合作態(tài)度成為美國全球治理戰(zhàn)略的一個重要立場。全球治理議程被“拋棄”的最典型例子就是美國以國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益受損和“陰謀論”為借口，退出巴黎氣候協(xié)定，體現(xiàn)出典型的單邊利己主義傾向。與此相對照，國內(nèi)治理議程的優(yōu)先性則被特朗普政府大大強化。一方面，特朗普政府自上臺以來就專注國內(nèi)經(jīng)濟狀況的改善，致力于通過稅收改革等手段實現(xiàn)美國的再工業(yè)化和經(jīng)濟實力的提升;另一方面，在涉及美國國內(nèi)治理議程的重要事項上，則不惜以貿(mào)易戰(zhàn)和重啟談判等極端方式打擊競爭對手甚至是盟友的利益訴求。

第三，美國由全球治理機制和規(guī)則體系的主要支持者的角色立場不斷后退，推卸責任和“以退為進”成為美國特朗普政府全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的重要特點。一方面，隨著經(jīng)濟實力的相對下降，美國承擔全球治理公共產(chǎn)品供給的意愿大大降低，推卸責任和“退群”成為美國特朗普政府全球治理戰(zhàn)略的一個典型特征，即使美國國會中期選舉民主黨控制了眾議院，但是外交與國防仍然主要是由參議院發(fā)揮更具決定性的作用。目前共和黨在中期選舉中仍然牢牢控制了參議院的多數(shù)席位，美國特朗普政府在外交事務上的主要立場和政策不會受到眾議院的太多掣肘。另一方面，特朗普政府在“退群”的同時還采取“以退為進”的策略，與加拿大、墨西哥和韓國等國發(fā)起和達成新的自貿(mào)協(xié)議談判，并且還不斷地以退出相要挾，逼迫WTO等全球治理機構(gòu)按照美國的意愿進行改革。這反映了美國通過“以退為進”策略重塑全球治理規(guī)則和重新奪取全球治理規(guī)則變革主導權(quán)的強烈意圖。

第四，美國在全球治理的諸多領(lǐng)域日益強調(diào)捍衛(wèi)美國價值觀和美國生活方式的重要性。在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理和市場經(jīng)濟模式等重要議題領(lǐng)域，美國近期出臺的幾份報告肆意歪曲和攻擊中國等國家的發(fā)展模式，渲染美國的自由經(jīng)濟貿(mào)易體系受到了中國“國家主導型市場經(jīng)濟”發(fā)展模式的挑戰(zhàn)，片面強調(diào)美國的自由價值觀和自由經(jīng)濟模式對全球治理的重要性。

總之，特朗普政府明顯改變了過去幾任美國總統(tǒng)以多邊主義模式參與和主導全球治理的模式，試圖以單邊主義代替多邊主義，以大國競爭代替全球合作。在參與全球治理的動力上，明顯突出美國利益至上，一方面，積極介入符合美國利益的全球治理機制，但其出發(fā)點和落腳點都是美國利益，以自身標準對全球治理進行干預，完全忽視他國利益訴求，對全球福祉造成損害。另一方面，如果某項治理機制被認為不利于美國的利益時，“退群”行為就會接踵而至。一個國家維護本國利益本無可厚非，但當作為唯一“超級大國”的美國為了自身利益忽視甚至損害全球利益時，這將會對全球治理及其變革帶來極大的困難。

為此，國際社會應繼續(xù)高舉多邊主義和互利合作的大旗，以多邊合作制約美國的極端利己主義和單邊主義，維護和推動全球治理向著造福全人類和各國人民的方向發(fā)展。首先，國際社會特別是主要大國必須以銳意變革的姿態(tài)，積極推進全球治理變革，在全球貿(mào)易體制、氣候治理、反恐和移民等領(lǐng)域，優(yōu)先推動全球治理決策程序改革，以更加快速高效的步伐推進變革，以適應全球治理任務的變化。其次，全球治理體系中的其他主要大國必須以互利合作為宗旨，在貿(mào)易、反恐和移民等關(guān)鍵領(lǐng)域率先實現(xiàn)合作，推進治理機制和規(guī)則的變革與升級，積極把握變革的主動權(quán)，遏制美國的單邊主義訴求。再次，國際社會必須加強團結(jié)與溝通，共同抵制各種極端民族主義、排外主義和以鄰為壑的政策，為維護世界開放經(jīng)濟和文明間的相互包容凝聚積極的力量，堅決防止和反對美國運用意識形態(tài)工具打壓在全球治理領(lǐng)域與美國具有分歧的國家。

對于中國來說，面對美國全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向帶來的挑戰(zhàn)，首先要堅定自身戰(zhàn)略定力，克服困難，堅定地推進自身發(fā)展戰(zhàn)略，堅持推進“一帶一路”倡議等全球治理戰(zhàn)略;其次，要堅持深化改革，致力于提升自身國家治理能力和國家發(fā)展能力，“發(fā)展是硬道理”，提升自身國家實力更是硬道理;再次，積極抓住大國合作的機遇，全力推進國際合作和擴大開放。美國特朗普政府的單邊主義和以鄰為壑的極端利己主義政策對全球治理和主要大國間的合作都造成了損害，這也造就了中國與其他大國擴大合作的機遇，我們有必要就此積極推進與歐盟、金磚國家以及周邊主要國家在經(jīng)貿(mào)、氣候、反恐和移民等關(guān)鍵領(lǐng)域的合作。最后，積極凝聚國際合作的力量，在變革治理規(guī)則、創(chuàng)新治理機制乃至創(chuàng)建新的全球和區(qū)域治理制度方面積極有為，努力爭取全球治理機制建設(shè)和變革的主動權(quán)。

（本文系國家社會科學基金重大專項課題“構(gòu)建人類命運共同體基礎(chǔ)理論研究”[項目編號：18VSJ002]和中央高?；究蒲匈M資助2016年度校級重點課題“全球治理與國家治理互動關(guān)系研究”的階段性成果之一;本文在成稿過程中，中國政法大學全球?qū)W專業(yè)碩士生陳秋豐同學做了許多基礎(chǔ)性工作，在此表示感謝）

注釋

[1]學界常常將國際體系中的主導性大國沒有能力或者意愿提供全球公共產(chǎn)品的現(xiàn)象稱為“金德爾伯格陷阱”。2017年約瑟夫·奈撰文提出這一概念，意指國際著名經(jīng)濟學家金德爾伯格所描述的二十世紀二三十年代大危機導因于國際社會中缺乏公共產(chǎn)品的提供者。約瑟夫·奈在文中指出21世紀的今天是否也面臨著同樣的情景——美國漸漸失去能力與意愿，但是中國好像還沒有那么強大的力量能夠提供美國以前所能提供的全球公共產(chǎn)品。參見Joseph S. Nye， "The Kindleberger Trap"， January 9， 2017，https： / /www.project-syndicate.org。[美]查爾斯·P.金德爾伯格：《1929～1939年世界經(jīng)濟蕭條》，宋承先等譯，上海譯文出版社，1986年。但是也有學者指出，今天國際社會面臨的情形可能是用“金德爾伯格時刻”一詞來描述更合適，因為當年金德爾伯格主要是描述了大英帝國有意愿但是卻缺乏能力提供挽救世界經(jīng)濟大危機的公共產(chǎn)品，而今天美國還沒有衰落到如此地步，美國依然有強大的能力，但是卻沒有意愿擔當責任，不愿為當今全球治理體系提供應有的公共產(chǎn)品支撐。

[2]David Held， "Contemporary Challenges to the Global Order： Gridlock and Beyond"，戴維赫爾德教授在中國政法大學全球化與全球問題研究所的演講。同時另參見Thomas Hale， David Held， Kevin Young， Gridlock： Why Global Cooperation is Failing when We Need It Most， Polity Press， 2013。

[3][法]托馬斯·皮凱蒂：《21世紀資本論》，巴曙松等譯，北京：中信出版社，2014年。

[4]John J. Mearsheimer， The Great Delusion： Liberal Dreams and International Realities， Yale University Press， 2018， p. 237.

[5]“意大利面條碗”出自于巴格沃蒂（Bhagwati）1995年出版的《美國貿(mào)易政策》，原意指各種貿(mào)易協(xié)定中的原產(chǎn)地規(guī)則和稅收優(yōu)惠規(guī)則像意大利面條一樣糾纏在一起，無法理清，其效應則是導致各種多邊和雙邊協(xié)議與規(guī)則的低效或者效應的相互削弱。

[6]2018年二十國集團工商峰會（B20）在布宜諾斯艾利斯舉行，其中政策建議文件罔顧中國工商界的正當關(guān)切和合理訴求，片面突出國有企業(yè)扭曲市場競爭等議題以針對中國，中國國際貿(mào)易促進委員會和B20中國工商理事會分別代表中國工商界發(fā)表聲明，堅決反對以任何形式向二十國集團領(lǐng)導人提交該政策建議文件。

[7]周亞敏、王金波：《美國重啟〈巴黎協(xié)定〉談判對全球氣候治理的影響分析》，《當代世界》，2018年第1期。

[8]White House， National Security for Counterterrorism of the United States of America， October， 2018， p. 3.

[9]DHS， "Fact Sheet： Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry To The United States"， January 29， 2017， https：//www.dhs.gov/news/2017/01/29/protecting-nation-foreign-terrorist-entry-united-states.

[10]White House， "Presidential Proclamation Enhancing Vetting Capabilities and Processes for Detecting Attempted Entry Into the United States by Terrorists or Other Public-Safety Threats"， September 24， 2017， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-enhancing-vetting-capabilities-processes-detecting-attempted-entry-united-states-terrorists-public-safety-threats.

[11]Diminique Mosbergen， "Trump Withdraws U.S. From UN Migrant and Refugee Compact"， Huffpost， December 3， 2017.

[12]Jung H. Park， Sue Mi Terry， Bruce Klingner， "Bloody nose policy on North Korea would backfire：Ex-CIA analysts"， USA Taday， February 9， 2018， https：//www.usatoday.com/story/opinion/2018/02/09/korea-olympics-close-war-first-strike-disaster-jung-pak-sue-terry-bruce-klingner-column/319072002/.

[13]White Hause， "President Donald J. Trump's New Strategy on Iran"， October 13， 2017， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-new-strategy-iran/.

[14]"In Final Debate， Trump Calls Iran Nuclear Deal 'Stupidest of All Time'"， October 20， 2016， https：//www.algemeiner.com/2016/10/20/in-final-debate-trump-calls-iran-nuclear-deal-stupidest-of-all-time/.

[15]White Hause， "Remarks by President Trump on the Joint Comprehensive Plan of Action"， May 8， 2018， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-joint-comprehensive-plan-action/.

[16]White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017， p. 41.

[17]White House， National Cyber Strategy of the United States of America， September， 2018， p. 25.

[18]沈逸：《特朗普時期美國國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略調(diào)整及其影響》，《網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略論壇》，2017年10月。

[19]The Department of Defense， Summary Department of Defense Cyber Strategy， 2018， p. 1.

[20]終端費是指向外國郵政收取的本國投遞的國際郵件的處理費用。終端費規(guī)則在萬國郵政聯(lián)盟每四年一次的大會進行商定，并以一國一票的民主方式進行投票。產(chǎn)生的新的終端費規(guī)則在投票結(jié)束后18個月內(nèi)實施，發(fā)達國家以支持發(fā)展中國家的國際交流為原則，長期同意將終端費保持在較低的水平，這就會造成從發(fā)展中國家往發(fā)達國家的國際郵政運輸所花的費用低于發(fā)達國家國內(nèi)的郵費。

責 編/楊昀赟