關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)管理理論中幾個重要問題的探索

齊守印　胡德仁

[摘 要]公共經(jīng)濟(jì)管理作為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的國家治理，在社會實(shí)踐中居于極為重要的地位。但由于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)本身尚處于待成熟期，現(xiàn)有文獻(xiàn)中缺乏對公共經(jīng)濟(jì)管理的系統(tǒng)研究。文章著眼于我國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化實(shí)踐的需要，就公共經(jīng)濟(jì)管理的基本內(nèi)涵、構(gòu)成要素、主要功能、明顯特點(diǎn)、運(yùn)行原則和相關(guān)理論獨(dú)立化等重要問題進(jìn)行了探索。

[關(guān)鍵詞]公共經(jīng)濟(jì)；管理；理論；探索

[中圖分類號] F062.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）01-0001-09

公共經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的國家治理。黨的十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的宏偉任務(wù)，開啟了國家治理現(xiàn)代化偉大實(shí)踐的新征程，急迫需要將我國公共經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐置于科學(xué)理論指導(dǎo)之下。但是，正如熊景維所說：“作為一個全新的研究領(lǐng)域，目前對公共經(jīng)濟(jì)管理進(jìn)行系統(tǒng)研究的文獻(xiàn)較少，大部分論述散見于各種成果之中。”因此，系統(tǒng)創(chuàng)建公共經(jīng)濟(jì)管理理論乃是公共經(jīng)濟(jì)理論研究的一項(xiàng)重要任務(wù)。

公共經(jīng)濟(jì)管理作為整個經(jīng)濟(jì)管理的一個主要分支和組成部分，既服從經(jīng)濟(jì)管理的一般原則、具有經(jīng)濟(jì)管理的一般屬性，又有其基于公共性的顯著特點(diǎn)和特殊原則。因此，公共經(jīng)濟(jì)管理的理論研究和具體實(shí)踐，既要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)管理的一般理論和一般經(jīng)驗(yàn)，又要結(jié)合公共經(jīng)濟(jì)所具有的特殊內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)行獨(dú)立探索，以便在一般與特殊的結(jié)合上認(rèn)識和把握公共經(jīng)濟(jì)管理的本質(zhì)與規(guī)律，從而達(dá)成公共經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)。

一、公共經(jīng)濟(jì)管理的內(nèi)涵、要素與功能

公共經(jīng)濟(jì)管理有其特定的內(nèi)涵，在其內(nèi)涵中包含著特定的要素，由這些要素形成的特定結(jié)構(gòu)決定著它的基本功能。

（一）公共經(jīng)濟(jì)管理的基本內(nèi)涵

顧名思義，公共經(jīng)濟(jì)管理最簡單的涵義就是公共經(jīng)濟(jì)主體對整個公共經(jīng)濟(jì)活動所進(jìn)行的管理。但由于人們對公共經(jīng)濟(jì)涵義的理解有很大差別，從而導(dǎo)致對公共經(jīng)濟(jì)管理的基本內(nèi)涵也就有著不同的認(rèn)識和表達(dá)。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨認(rèn)為，應(yīng)從四個方面分析公共經(jīng)濟(jì)管理活動：一是了解公共經(jīng)濟(jì)部門從事哪些活動以及如何組織這些活動；二是理解并盡可能預(yù)測這些活動的全部結(jié)果；三是評價可以選擇的政策；四是解釋政治程序。國內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家基于對公共經(jīng)濟(jì)本身的理解，也對公共經(jīng)濟(jì)管理的基本內(nèi)涵提出了各自不同的表述。例如，黃恒學(xué)在其主編的《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中設(shè)專章論述公共經(jīng)濟(jì)管理，并將公共經(jīng)濟(jì)管理界定為：公共部門對公共經(jīng)濟(jì)三大關(guān)系——公共部門與私人部門的關(guān)系、公共部門經(jīng)濟(jì)活動要素和過程、公共部門與市場關(guān)系模式的選擇——的管理，具體說就是公共經(jīng)濟(jì)主體為實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)的效率與公平，對公共經(jīng)濟(jì)三大關(guān)系進(jìn)行計(jì)劃、預(yù)測、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督的過程；其外延包括公共經(jīng)濟(jì)規(guī)劃（含國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和政府預(yù)算）、公共經(jīng)濟(jì)與民主監(jiān)督、公共經(jīng)濟(jì)效率與效益、宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與調(diào)控、公共規(guī)制（含政府規(guī)制和社會規(guī)制）。再如，熊景維認(rèn)為：“公共經(jīng)濟(jì)管理是以政府為核心、包括非營利公共組織（在中國含事業(yè)單位）、公共企業(yè)在內(nèi)的公共部門對自身及授權(quán)干預(yù)的經(jīng)濟(jì)活動的管理。……公共部門對職能范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動經(jīng)由計(jì)劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、評估等環(huán)節(jié)達(dá)到‘資源與人力的有效結(jié)合便是公共經(jīng)濟(jì)管理的具體過程?！薄霸诠步?jīng)濟(jì)活動的合理范圍內(nèi)，公共經(jīng)濟(jì)管理是對公共部門自身經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部管理以及對市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與規(guī)制的外部管理的統(tǒng)一?！?/p>

以上這三種對公共經(jīng)濟(jì)管理內(nèi)涵和外延的界說，都有一定道理，但也都有可商榷之處。斯蒂格利斯所說的四個要點(diǎn)都有公共經(jīng)濟(jì)管理的內(nèi)容，但不像是對公共經(jīng)濟(jì)管理完整內(nèi)涵的表述。黃恒學(xué)將公共經(jīng)濟(jì)管理的內(nèi)容范圍擴(kuò)大到宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控和公共規(guī)制，或者說將宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和公共規(guī)制與公共部門提供公共物品的活動相并列地作為公共經(jīng)濟(jì)管理對象，雖然與他對公共經(jīng)濟(jì)涵義的理解一致，但從生產(chǎn)型公共經(jīng)濟(jì)理論視角來看則存在內(nèi)容重復(fù)問題。熊景維對公共經(jīng)濟(jì)管理的覆蓋范圍從公共部門對自身提供公共物品活動進(jìn)行的內(nèi)部管理擴(kuò)大到授權(quán)對宏微觀經(jīng)濟(jì)行為的調(diào)節(jié)和規(guī)制領(lǐng)域，雖然并不像黃恒學(xué)那樣屬于對公共經(jīng)濟(jì)涵義界定的自然延伸問題，但卻如同他本人所說，直接將與公共經(jīng)濟(jì)相關(guān)的“外部管理”與公共經(jīng)濟(jì)自身內(nèi)部管理一并納入公共經(jīng)濟(jì)管理內(nèi)涵，從邏輯角度看，顯然也超出了公共經(jīng)濟(jì)管理這一概念本身。

按照生產(chǎn)型公共經(jīng)濟(jì)理念，①所謂公共經(jīng)濟(jì)管理，就是公共經(jīng)濟(jì)主體在特定的內(nèi)外部環(huán)境下，依據(jù)一定的理論和方法，運(yùn)用特定的手段和機(jī)制，通過計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、資源配置和監(jiān)督控制等途徑，整合利用內(nèi)部和外部相關(guān)因素，以實(shí)現(xiàn)公共物品最佳供給、最大限度增進(jìn)社會成員經(jīng)濟(jì)福利目標(biāo)的全部活動。其中的內(nèi)外部環(huán)境、理論與方法、手段與機(jī)制、實(shí)現(xiàn)途徑的各要素以及內(nèi)外部相關(guān)因素的整合利用，不僅需要分別加以深入系統(tǒng)的分析，而且需要將它們綜合起來加以匹配性研究，使之協(xié)調(diào)一致地服務(wù)于管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

這種管理活動貫穿公共物品生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的再生產(chǎn)所有環(huán)節(jié)，覆蓋公共經(jīng)濟(jì)制度（體制）、政策、機(jī)制、原則、方法和綜合計(jì)劃、財(cái)務(wù)運(yùn)行、資產(chǎn)資源配置等各個側(cè)面。因而，它既可以從動態(tài)過程角度具體分為公共物品生產(chǎn)管理、公共物品分配管理、公共物品交換管理、公共物品消費(fèi)管理，也可以從靜態(tài)要素角度具體分為公共經(jīng)濟(jì)的制度管理、政策管理、機(jī)制管理、原則管理、方法管理、計(jì)劃管理、財(cái)務(wù)管理、公共資產(chǎn)管理、人力資源管理、公共自然資源管理等，其中每一項(xiàng)管理都具有豐富內(nèi)容和不可或缺的重要作用。特別需要說明的是，對于公共經(jīng)濟(jì)管理來說，制度、政策、機(jī)制、原則、方法、計(jì)劃、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、資源等既是手段，也是對象。就其作為手段的角色來說，公共經(jīng)濟(jì)管理必須運(yùn)用制度、政策、機(jī)制、原則、方法、計(jì)劃、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、資源作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，分別表現(xiàn)為管理制度、管理政策、管理機(jī)制、管理原則、管理方法、管理計(jì)劃和人、財(cái)、物等管理資源；但另一方面，它們本身又都是管理的對象，都必須通過管理才能有效發(fā)揮作用——公共經(jīng)濟(jì)的制度、政策、機(jī)制、原則、方法、計(jì)劃一旦離開及時而正確的管理，就會由于過時和僵化而成為制約公共經(jīng)濟(jì)效率、阻礙公共經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素；而公共財(cái)務(wù)、公共資產(chǎn)、公共自然資源和公共機(jī)構(gòu)雇員在缺乏適當(dāng)管理的情況下，也不可能在公共經(jīng)濟(jì)管理中有序有效地發(fā)揮出應(yīng)有的作用。因此，公共經(jīng)濟(jì)管理在外延上，表現(xiàn)為從靜態(tài)要素和動態(tài)過程兩個維度上各種分門別類的具體管理。這些具體管理都需要通過深入細(xì)致的研究探索，才能做得科學(xué)與高效。endprint

由此可見，公共經(jīng)濟(jì)管理實(shí)際上是由其主體與客體、目標(biāo)與手段、原則與途徑、制度與機(jī)制、環(huán)境與資源、過程與結(jié)果、理論與方法等構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)或體系。只有通過對這個復(fù)雜系統(tǒng)加以科學(xué)設(shè)計(jì)、合理構(gòu)建和有效實(shí)施，才能使公共經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)力在精巧的組織下得到充分發(fā)揮和適當(dāng)發(fā)展，使公共經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)關(guān)系在正確處理下得以協(xié)同優(yōu)化，從而使整個公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式沿著平滑上升的軌道健康高效地可持續(xù)運(yùn)行。

（二）公共經(jīng)濟(jì)管理的構(gòu)成要素

從公共經(jīng)濟(jì)管理的上述基本內(nèi)涵中可以看出，公共經(jīng)濟(jì)管理中存在著許多構(gòu)成要素，而這些構(gòu)成要素之間又存在著有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系。主要包括六個方面：

第一，是主體與客體。從表層現(xiàn)象考察，公共經(jīng)濟(jì)管理的主體是社會公共機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為各級國家機(jī)關(guān)及其所屬的事業(yè)單位、黨派團(tuán)體、公營企業(yè)和作為非營利性公益組織的第三部門，而各級國家機(jī)關(guān)又是由橫向各部門、縱向各層級構(gòu)成的龐大系統(tǒng)。而從深層本質(zhì)考察，公共經(jīng)濟(jì)管理的主體還包括社會成員及其結(jié)成的民間經(jīng)濟(jì)社會組織，他們當(dāng)中又基于經(jīng)濟(jì)地位、社會地位、居住地域、性別年齡、民族種族等差別區(qū)分為不同的利益集團(tuán)，按照自然邏輯，他們才是公共經(jīng)濟(jì)及其管理的終極主體，對整個公共經(jīng)濟(jì)擁有最根本的管理決策和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，從而是社會公共機(jī)構(gòu)責(zé)任和權(quán)力的最終授予者。在公共經(jīng)濟(jì)自然邏輯遭到扭曲的歷史階段上，作為公共經(jīng)濟(jì)終極主體的人民大眾當(dāng)家作主的日常權(quán)利雖然被剝奪，但當(dāng)他們?nèi)虩o可忍之時則會打著“王侯將相寧有種乎”的天道大旗憤而反抗、揭竿而起，推翻作為受托代理主體的社會公共機(jī)構(gòu)主導(dǎo)集團(tuán)，重新訂立社會契約。近代資產(chǎn)階級革命獲得成功、建立民主政治制度以后，尤其是在實(shí)行無財(cái)產(chǎn)和性別限制的普選制民主政治制度以來，人民大眾作為主人通過間接民主和直接民主渠道參與公共經(jīng)濟(jì)管理的程度愈益加深，以致推動著公共經(jīng)濟(jì)管理由一元變?yōu)槎嘣⒂勺陨隙露優(yōu)樯舷陆Y(jié)合、由指示命令變?yōu)閰f(xié)商共和，乃至由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型。

公共經(jīng)濟(jì)管理的客體，或者說公共經(jīng)濟(jì)管理的對象，就是公共物品及其再生產(chǎn)和公共經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系。其中，公共物品作為公共經(jīng)濟(jì)的最終產(chǎn)品，自然是公共經(jīng)濟(jì)管理的終極對象，其他管理都是圍繞這個終極對象展開的，或者說是為了獲得這個終極產(chǎn)品而對其生產(chǎn)要素、生產(chǎn)條件和管理工具的管理。對公共物品的管理，主要是管理它的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)，即公共物品的再生產(chǎn)。對公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力的管理，就是對構(gòu)成公共物品生產(chǎn)力要素的公共機(jī)構(gòu)、公職人員和表現(xiàn)為公共物品生產(chǎn)資料的公共資產(chǎn)、公共自然資源、技術(shù)、信息等實(shí)施管理，使之以最佳配比結(jié)構(gòu)和素質(zhì)水平實(shí)現(xiàn)結(jié)合。對公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系的管理，主要是對公共經(jīng)濟(jì)制度、體制、機(jī)制和外部關(guān)系進(jìn)行管理，使之能夠在科學(xué)、優(yōu)化的狀態(tài)下保障公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力充分發(fā)揮出應(yīng)有的功效，從而能夠高效率地生產(chǎn)或向社會提供高質(zhì)量的公共物品。

第二，是目標(biāo)與手段。公共經(jīng)濟(jì)管理的目標(biāo)是通過公共物品的最佳提供、分配、交換和消費(fèi)來有效滿足人民大眾及其經(jīng)濟(jì)社會組織的公共需求，有效解決經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行發(fā)展中的公共性問題和矛盾，最大限度地增進(jìn)人民大眾的公共利益和經(jīng)濟(jì)福利。達(dá)到這一目標(biāo)的手段，包括實(shí)行正確的管理原則、選擇最有效的管理途徑、設(shè)計(jì)實(shí)施最優(yōu)的管理制度與機(jī)制、制定高度理性的政策與計(jì)劃、營造良好的內(nèi)外環(huán)境以及高效籌集、配置和使用各種資源。

第三，是原則與途徑。公共經(jīng)濟(jì)管理只有在正確的原則指導(dǎo)下選取最優(yōu)的途徑進(jìn)行，才能取得理想的效果。公共經(jīng)濟(jì)管理原則應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)政治條件和相關(guān)人性假設(shè)來設(shè)定，具體包括民本性原則、民主性原則、法治性原則、公正性原則、系統(tǒng)性原則、科學(xué)性原則、高效性原則和激勵相容原則、和諧合作原則等。公共經(jīng)濟(jì)管理的途徑主要有計(jì)劃、組織、指揮、資源配置、監(jiān)督控制、激勵約束等，其中每一種途徑又都具有十分豐富的具體內(nèi)容。

第四，是制度與機(jī)制。在公共經(jīng)濟(jì)管理中，制度與機(jī)制是公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系的具體體現(xiàn)，既包括公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)之間邊界劃分和綜合配置公共經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部橫向與縱向公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)等靜態(tài)的體制性內(nèi)容，也包括決策、執(zhí)行、激勵和責(zé)任約束、責(zé)任追究、監(jiān)督控制等眾多動態(tài)的機(jī)制性內(nèi)容。

第五，是環(huán)境與資源。公共經(jīng)濟(jì)管理是在特定的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境下進(jìn)行的，內(nèi)外部環(huán)境的優(yōu)劣直接關(guān)系到管理成效。內(nèi)部環(huán)境主要是指公共經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部人際關(guān)系，外部環(huán)境則包括民間經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、社會利益集團(tuán)結(jié)構(gòu)、社會公眾的覺悟水平②和整個經(jīng)濟(jì)體的外部關(guān)系。公共經(jīng)濟(jì)管理主體應(yīng)當(dāng)重視對內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境中有利因素與不利因素的深入分析，善于通過有針對性地制定實(shí)施相關(guān)公共經(jīng)濟(jì)政策主動改善內(nèi)部和外部環(huán)境，正確處理內(nèi)部和外部矛盾，努力化消極因素為積極因素，以利于提高管理效果、實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。

這里所謂的資源，是指實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)所需的人力資源、財(cái)力資源、技術(shù)資源、信息資源、資產(chǎn)資源和公共自然資源。在公共經(jīng)濟(jì)管理中，不僅需要有效地籌集、配置和使用有限的人力、財(cái)力資源，積極開發(fā)信息資源、充分利用技術(shù)資源，而且要通過相關(guān)公共經(jīng)濟(jì)政策自覺地培植人力資源、財(cái)力資源和保護(hù)公共自然資源，使之取之不盡、用之不竭，乃至在數(shù)量上日益充裕、在質(zhì)量上不斷改善。

第六，是過程與結(jié)果。與公共物品再生產(chǎn)中生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)四個環(huán)節(jié)相適應(yīng)，公共經(jīng)濟(jì)管理也是在這四個環(huán)節(jié)循環(huán)往復(fù)的過程中進(jìn)行并獲取結(jié)果的?；蛘哒f，公共經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最終結(jié)果如何，主要取決于公共物品再生產(chǎn)過程各環(huán)節(jié)管理得是否科學(xué)、是否到位；公共經(jīng)濟(jì)管理即國家治理水平的高低，需要通過產(chǎn)出結(jié)果與資源投入的比較得出評價、獲得檢驗(yàn)。

公共經(jīng)濟(jì)管理的這些構(gòu)成要素之間的內(nèi)在聯(lián)系狀況，形成每一個公共經(jīng)濟(jì)體管理系統(tǒng)的特定結(jié)構(gòu)；而這一結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣程度，又決定著該公共經(jīng)濟(jì)體管理的主要功能和整體效果。

（三）公共經(jīng)濟(jì)管理的主要功能

公共經(jīng)濟(jì)管理的具有多種功能，主要包括五個方面：

第一，是實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的“運(yùn)載機(jī)”。公共經(jīng)濟(jì)的根本目標(biāo)是滿足民間經(jīng)濟(jì)主體的公共需求、實(shí)現(xiàn)公民大眾的公共利益、增進(jìn)社會成員的經(jīng)濟(jì)福利。這一根本目標(biāo)凝結(jié)在每年和每個時期的公共經(jīng)濟(jì)政策及相應(yīng)的公共經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、公共財(cái)務(wù)預(yù)算之中。而這一根本目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)，則需要通過公共機(jī)構(gòu)對公共經(jīng)濟(jì)活動實(shí)施具體管理這一“運(yùn)載”過程才能得以完成。endprint

第二，是組織協(xié)調(diào)公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力各要素，使之成為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的“粘合劑”。投入公共物品生產(chǎn)的勞動力與生產(chǎn)資料、科學(xué)技術(shù)之間在數(shù)量和質(zhì)量上達(dá)成合理的配比，是形成優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)力的基本條件；如果各種生產(chǎn)力要素配比不當(dāng)，必然會減損資源配置效率。其中所需使用的勞動力總量不僅要在知識技能和職業(yè)道德素質(zhì)上與各類崗位的特定需求相適應(yīng)，而且需要將數(shù)量眾多的勞動力按照各用其長的原則分配到不同的具體單位、具體崗位上，通過合理分工使之各盡所能。能否按照這些要求組織、調(diào)配勞動力，取決于公共經(jīng)濟(jì)資源管理能力與質(zhì)量。正是基于這種“粘合劑”功能，管理才在很大程度上成為最重要的生產(chǎn)力。這是因?yàn)椋瑳]有這種“粘合”，生產(chǎn)要素再多再好，也形不成現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力；而所“粘合”各種生產(chǎn)要素配置標(biāo)準(zhǔn)決定著生產(chǎn)力水平，各種生產(chǎn)要素之間的配置比例則決定著它們潛在效能的發(fā)揮程度。

第三，是正確處理公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系，使之達(dá)成融洽和諧狀態(tài)的“調(diào)節(jié)劑”。生產(chǎn)關(guān)系的融洽和諧，既體現(xiàn)在公共經(jīng)濟(jì)終極主體與受托主體之間，也體現(xiàn)在受托主體內(nèi)部各層面③；既是作為公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力中最活躍因素的公共經(jīng)濟(jì)受托代理主體能否具有高度責(zé)任感、事業(yè)心、積極性的決定性因素，也是能否保障公共經(jīng)濟(jì)制度、政策、計(jì)劃、組織、指揮具有高度理性的關(guān)鍵性因素。而能否達(dá)成公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系融洽和諧，則取決于公共經(jīng)濟(jì)管理，特別是其中的制度、體制、機(jī)制和人力資源管理。

第四，是實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)管理自身所有構(gòu)成要素單體優(yōu)化與合成優(yōu)化的“維生素”。前面曾列舉了公共經(jīng)濟(jì)管理自身中的六對十二項(xiàng)要素，此外還包括下面將要論及的理論與方法。其中每一項(xiàng)構(gòu)成要素謀劃安排得是否最優(yōu)，以及每對要素之間的相互適應(yīng)程度，無不關(guān)系到公共經(jīng)濟(jì)管理的整體效果，而所有這些要素的單體優(yōu)化與合成優(yōu)化都只能由公共經(jīng)濟(jì)管理自己來實(shí)現(xiàn)和保障。

第五，是公共經(jīng)濟(jì)機(jī)體內(nèi)各系統(tǒng)的“組織液”。如果將整個公共經(jīng)濟(jì)比作一個以公共物品為基本細(xì)胞的鮮活有機(jī)體，④那么，它的各個靜態(tài)分支體系相對于整個有機(jī)體來說就是分別執(zhí)行某種功能的重要器官。其中：依托公共物品代理提供主體的組織協(xié)調(diào)體系是其支撐軀體、承載能量的肢干系統(tǒng)，作為公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系外化形式的體制規(guī)則體系是其構(gòu)架形體的骨骼筋絡(luò)系統(tǒng)，引導(dǎo)和控制公共經(jīng)濟(jì)活動方向的政策與計(jì)劃體系是其支配行為的神經(jīng)導(dǎo)引系統(tǒng)，籌集、配置和監(jiān)管公共經(jīng)濟(jì)資源的財(cái)務(wù)融資體系是營衛(wèi)其整個肌體的血液循環(huán)系統(tǒng)，防范運(yùn)行風(fēng)險和執(zhí)行偏差的監(jiān)視督查體系是對整個肌體發(fā)揮免疫維護(hù)功能的淋巴系統(tǒng)，眾多具體公共物品生產(chǎn)部門則是其各種形態(tài)細(xì)胞的具體制造和更新系統(tǒng)。將這些子系統(tǒng)組織起來構(gòu)造成為完整機(jī)體的關(guān)鍵要素就是公共經(jīng)濟(jì)管理；與此同時，整個系統(tǒng)是否健全、靈敏、有力，既取決于相關(guān)環(huán)節(jié)的公共經(jīng)濟(jì)管理質(zhì)量，也取決于頂層整體設(shè)計(jì)層面的管理能力及其發(fā)揮。

通過以上五個方面的主要功能可以看出，公共經(jīng)濟(jì)管理在整個公共經(jīng)濟(jì)體系及其運(yùn)作鏈條上處于無可比擬的重要地位。

二、公共經(jīng)濟(jì)管理的主要特點(diǎn)和基本原則

（一）公共經(jīng)濟(jì)管理的主要特點(diǎn)

公共經(jīng)濟(jì)管理作為經(jīng)濟(jì)管理的一個主要分支，雖然在許多方面通行經(jīng)濟(jì)管理的一般規(guī)律和原則，但基于公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)的差別，又必然具有一些非常重要的獨(dú)特之處。

第一，管理主體的二元性。在民間經(jīng)濟(jì)組織中，管理主體既有一元的，也有二元的。僅有一元管理主體的企業(yè)又分兩種情況，一種是在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一的企業(yè)，兼具所有者和經(jīng)營者的企業(yè)主既是企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的決策者，又是日常經(jīng)營管理者；另外一種是租賃經(jīng)營的企業(yè)，雖然經(jīng)營者不擁有企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)，但在租賃合同約定的限度內(nèi)卻擁有日常管理的全權(quán)。存在二元管理主體的民間經(jīng)濟(jì)組織，主要是承包經(jīng)營企業(yè)和股份制企業(yè)，在這兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企業(yè)中所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)雖然發(fā)生一定程度的分離，但經(jīng)營者只有具體經(jīng)營管理事務(wù)的決策權(quán)，事關(guān)企業(yè)前途命運(yùn)的經(jīng)營方向、重大投資和經(jīng)理層任免等戰(zhàn)略性經(jīng)營決策權(quán)仍然掌握在所有者手中。與此不同，在現(xiàn)代民主制度下，公共經(jīng)濟(jì)管理主體只能是二元的，即人民大眾作為公共經(jīng)濟(jì)的終極主體方和社會公共機(jī)構(gòu)作為受托代理方都是管理主體，只是將管理責(zé)權(quán)在不同層面上進(jìn)行了劃分而已。公共經(jīng)濟(jì)管理主體的二元性，不僅表現(xiàn)在人民代議機(jī)關(guān)擁有重大公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)而行政、司法機(jī)關(guān)僅行使公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)日常管理責(zé)權(quán)，而且人民還可以借助于全民公決、參與式管理和投訴監(jiān)督等多種渠道直接表達(dá)對公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)的意見。這與股份有限公司的治理模式極其相似。

第二，管理對象的公共性。按照公共經(jīng)濟(jì)的自然邏輯，公共經(jīng)濟(jì)管理的對象只能是在使用上具有不可分割性、在消費(fèi)上具有非競爭性的公共物品及其中間產(chǎn)品，它們無不承載著人民大眾的公共利益，用以解決民間經(jīng)濟(jì)主體的公共性問題和經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行發(fā)展中的公共性矛盾。這種特點(diǎn)，是任何其他民間經(jīng)濟(jì)管理都不具有的。

第三，管理系統(tǒng)的龐大性。在絕大多數(shù)甚至所有國家和地區(qū)中，社會公共機(jī)構(gòu)連同它所屬的公益性組織在規(guī)模的龐大性和結(jié)構(gòu)的繁復(fù)性方面通常都是任何單個民間經(jīng)濟(jì)主體無法相比的。

第四，管理內(nèi)容的復(fù)雜性?，F(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)管理面對數(shù)以十萬、百萬、千萬乃至上億的社會成員個人和眾多民間經(jīng)濟(jì)組織千差萬別的公共需求，既涉及到“從搖籃到墳?zāi)埂钡墓駛€人生存與發(fā)展權(quán)利的保障，又關(guān)系到民間經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營環(huán)境、競爭秩序和基礎(chǔ)設(shè)施條件的提供，從公共物品生產(chǎn)、分配、交換、分配整個再生產(chǎn)過程到制度、體制、政策、計(jì)劃、財(cái)務(wù)、人事等各種中間產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、組織、協(xié)調(diào)、指揮、控制、監(jiān)督，其內(nèi)容的復(fù)雜性也是任何民間經(jīng)濟(jì)組織所難以比擬的。

以上這些獨(dú)特屬性，既決定了公共經(jīng)濟(jì)管理的超高難度，也從本質(zhì)上要求它實(shí)行與任何民間經(jīng)濟(jì)組織都不相同的指導(dǎo)原則。

（二）公共經(jīng)濟(jì)管理的基本原則

與公共經(jīng)濟(jì)的自然邏輯和管理的各項(xiàng)特點(diǎn)相適應(yīng)，公共經(jīng)濟(jì)管理應(yīng)當(dāng)貫徹實(shí)行以下十項(xiàng)基本原則。

一是民本性原則。對于公共經(jīng)濟(jì)管理以民為本的原則，我國古人早在兩千多年前就已經(jīng)有相當(dāng)深刻的認(rèn)識和非常經(jīng)典的論述。例如，尚書云：“民為邦本，本固邦寧”。⑤又如，《管子》曰：“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心?！?⑥再如，孟子說：“民為貴，社稷次之，君為輕?！?⑦而就當(dāng)代而言，中國共產(chǎn)黨一以貫之地堅(jiān)持以全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨則可謂是對公共經(jīng)濟(jì)管理以民為本原則的一種現(xiàn)代表述。在西方，始自兩千多年前古希臘思想家伊壁鳩魯、完成于法國近代思想家盧梭以及由當(dāng)代美國著名思想家羅爾斯進(jìn)一步發(fā)展了的社會契約論，也不約而同地闡述了公共經(jīng)濟(jì)管理要以民為本的基本邏輯。堅(jiān)持民本性原則的根本要求，就是公共經(jīng)濟(jì)管理必須以維護(hù)和發(fā)展人民的公共利益為所有活動的出發(fā)點(diǎn)，以增進(jìn)人民福利的程度為評判公共經(jīng)濟(jì)管理能力高低和成效大小的唯一尺度；公共機(jī)構(gòu)及其公職人員必須大公無私，事為民所想，利為民所謀，而絕不允許假公濟(jì)私、結(jié)黨營私。endprint

二是公共性原則。公共性既是公共經(jīng)濟(jì)的根本屬性，也是公共經(jīng)濟(jì)管理的主要特點(diǎn)之一，因而在公共經(jīng)濟(jì)管理中必須始終堅(jiān)持公共性原則。實(shí)行這一原則的根本要求，就是公共經(jīng)濟(jì)管理不能越出滿足民間經(jīng)濟(jì)主體公共性需求、解決公共性問題與矛盾這一邊界，不得插手純屬于個人、家庭、民間組織內(nèi)部而不涉及他人和其他組織利益的事務(wù)。只要不觸犯法律和侵害其他民間經(jīng)濟(jì)主體利益，民間經(jīng)濟(jì)主體的行為就完全由其自主決策、自己負(fù)責(zé)，公共經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)一律不要插手干預(yù)，最多通過必要的意識形態(tài)灌輸、媒體宣傳和信息供給加以正面引導(dǎo)而已。從反面講，超越公共性邊界，插手應(yīng)由民間經(jīng)濟(jì)主體自主決策、自己負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅是侵犯民間經(jīng)濟(jì)主體自由權(quán)利的違反社會契約行為，而且會使民間經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生依賴性導(dǎo)向，從哪方面說都屬于費(fèi)力不討好。

三是民主性原則。公共經(jīng)濟(jì)的終極主體是人民大眾，因而公共經(jīng)濟(jì)管理理應(yīng)由人民大眾當(dāng)家作主，而不能由作為受托代理方的社會公共機(jī)構(gòu)越俎代庖，更不允許反客為主。根據(jù)這一原則，凡是重要的公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)都不僅要通過代議制的間接民主進(jìn)行決策，而且對那些滿足社會成員公共需求的公共物品提供事項(xiàng)，還要盡可能利用各種可能的渠道和形式直接征詢公民大眾的意見、建議，以此完善公共選擇機(jī)制，更為充分地揭示公共經(jīng)濟(jì)終極主體的公共需求偏好，通過集思廣益真正將好事辦好。同時，應(yīng)當(dāng)向社會充分公開公共經(jīng)濟(jì)活動信息，將決策過程、管理過程、績效結(jié)果和運(yùn)行可持續(xù)性狀況置于人民群眾的監(jiān)督之下。

四是法治性原則。公共經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是社會契約的產(chǎn)物，而社會契約的現(xiàn)代表現(xiàn)形式就是憲法和法律法規(guī)，公共機(jī)構(gòu)的所有責(zé)任和權(quán)力都是依照憲法和法律法規(guī)賦予的。因此，公共經(jīng)濟(jì)管理必須按照依法治理的原則行事。依法治理公共經(jīng)濟(jì)的根本要求是：對作為公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)受托代理方的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)而言，法無授權(quán)不可為，可為之事必守法：所有公共經(jīng)濟(jì)行為都要受到法的約束，所有的公共經(jīng)濟(jì)活動都要接受法的規(guī)范，不履行法定責(zé)任和不依法行使公共權(quán)力都要視具體情節(jié)依法追究當(dāng)事者的行政責(zé)任乃至法律責(zé)任。這是全面依法治國、依法行政和建設(shè)法治國家、法治政府的核心內(nèi)容。

五是公正性原則。由于公共經(jīng)濟(jì)管理的對象是眾人之事，公共機(jī)構(gòu)對公共經(jīng)濟(jì)中所有關(guān)系的處理都必須秉持公正公平的原則：公共物品所需資源的籌集必須由民間經(jīng)濟(jì)主體按其能力公平負(fù)擔(dān)，公共物品帶來的利益和福利必須由民間經(jīng)濟(jì)主體公平享用，公共經(jīng)濟(jì)管理中所有制度性、政策性規(guī)則都必須體現(xiàn)公平公正精神，并且要充分運(yùn)用各種制度、機(jī)制和政策工具的調(diào)節(jié)功能積極促進(jìn)分配公平、社會平等。當(dāng)然，所謂公平、公正、平等，主要是指實(shí)質(zhì)性和程序性規(guī)則方面無歧視，而不是要求結(jié)果上完全均等，即平均主義，因?yàn)閷?shí)行平均主義制度和政策將會泯滅效率與活力，結(jié)果只能是普遍的貧窮落后；但是，對結(jié)果方面的差距也要通過相關(guān)政策手段加以有效調(diào)節(jié)和限制，不能因放任自流而致差距懸殊、兩極分化。

六是科學(xué)性原則。公共經(jīng)濟(jì)管理要實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，必須在其目標(biāo)、手段、原則、制度、機(jī)制、途徑、方法、政策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、指揮、過程等各項(xiàng)構(gòu)成要素的設(shè)計(jì)和實(shí)施中講求科學(xué)、強(qiáng)調(diào)理性，增強(qiáng)自覺性、克服隨意性，時時處處按照規(guī)律辦事，保持主觀與客觀、理論與實(shí)踐的一致性。

七是系統(tǒng)性原則。公共經(jīng)濟(jì)管理作為一種規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，其中包括計(jì)劃、財(cái)務(wù)、人事、決策、執(zhí)行、激勵約束、風(fēng)險控制、監(jiān)督問責(zé)等眾多分系統(tǒng)和子系統(tǒng)，它們之間存在著相互依存、相互適應(yīng)、相互制約、相互促進(jìn)等復(fù)雜的相互作用關(guān)系。只有在分門別類科學(xué)設(shè)計(jì)各子系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，按照各分支系統(tǒng)之間的內(nèi)在聯(lián)系和實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的客觀需要加以系統(tǒng)整合，使之形成合理的結(jié)構(gòu)體系，才能有效地發(fā)揮出整個系統(tǒng)應(yīng)有的積極功能。反之，如果各分支系統(tǒng)之間缺乏協(xié)調(diào)整合，政出多門、各行其是，整個公共經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)內(nèi)部就會由于摩擦系數(shù)過高而導(dǎo)致功能減損。

八是績效性原則。公共經(jīng)濟(jì)的績效集中體現(xiàn)為公共資源投入與體現(xiàn)公共利益的各種公共物品產(chǎn)出之比。公共經(jīng)濟(jì)管理能力強(qiáng)弱、水平高低最終都要通過績效結(jié)果好壞來檢驗(yàn)，預(yù)期績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度是衡量公共經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力的主要標(biāo)尺。因此，公共經(jīng)濟(jì)管理各要素的設(shè)計(jì)、各系統(tǒng)的構(gòu)建，都要圍繞實(shí)現(xiàn)較高的公共經(jīng)濟(jì)績效進(jìn)行；公共經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐的所有環(huán)節(jié)和過程，都要以取得最佳績效⑧為中心，以不斷提高績效水平為依歸。

九是激勵相容原則。在公共經(jīng)濟(jì)管理中，科學(xué)設(shè)置對其中各層次當(dāng)事者履職盡責(zé)行為的激勵機(jī)制十分重要。這些激勵機(jī)制必須能夠激發(fā)各級公職人員千方百計(jì)為增進(jìn)人民大眾公共利益而積極行動、探索創(chuàng)新的主觀能動性，而不會誘發(fā)與他們作為人民公仆的角色相沖突的扭曲性公共經(jīng)濟(jì)行為，從而導(dǎo)致公共經(jīng)濟(jì)效率和公共福利的減損。所以，無論是對公共經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部各種責(zé)權(quán)利關(guān)系的處理方式還是對調(diào)節(jié)民間經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的公共經(jīng)濟(jì)政策設(shè)計(jì)上，都必須認(rèn)真遵循激勵相容原則，以避免由于存在激勵不相容機(jī)制而導(dǎo)致各種與公共經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)背道而馳的負(fù)面誘導(dǎo)效應(yīng)。

十是和諧合作原則。公共經(jīng)濟(jì)管理主體內(nèi)部是一個縱橫交錯的機(jī)構(gòu)和人際關(guān)系體系。就機(jī)構(gòu)層面而言，橫向維度上存在眾多部門、縱向維度上存在兩個以上層級，每一層級的每個公共部門內(nèi)部又有若干科層。就人際關(guān)系來說，一個公共經(jīng)濟(jì)體中的眾多公職人員之間也存在縱向維度的職級分工和橫向維度的崗位分工關(guān)系。按照管理學(xué)的“復(fù)雜人”理論假設(shè)，公共經(jīng)濟(jì)組織中的職員既是具有利益需求的“經(jīng)濟(jì)人”，也是充滿感情的“社會動物”，其中多數(shù)還是文明水平較高、樂于創(chuàng)造和奉獻(xiàn)的“文化人”。在這樣的組織中，僅僅依靠冷冰冰的制度規(guī)范和簡單的物質(zhì)刺激很難實(shí)現(xiàn)理想的管理效果。為了實(shí)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部在分工基礎(chǔ)上的密切合作，確保整個公共機(jī)構(gòu)高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，無論對其中的機(jī)構(gòu)間關(guān)系還是人際間關(guān)系的處理，在縱向上簡單地依靠“命令-服從”模式、在橫向上簡單地依靠公文往來途徑，都難以達(dá)到理想的效果。因此，依照現(xiàn)代組織管理理論，要想使公共經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部既井然有序又充滿活力，就不僅要依靠科學(xué)合理的制度規(guī)則約束，還要注重通過多方面關(guān)心、工作上信任、參與式管理、商討式交往等情感資本培育，在上下左右之間營造和諧合作的氛圍，善于借助相互間的信任、尊重、友誼、諒解來增強(qiáng)協(xié)同合作的潤滑性能，最大限度地降低內(nèi)部和外部的交易成本。當(dāng)然，貫徹和諧合作原則必須以制度規(guī)范為前提，嚴(yán)防和諧合作異化為感情至上、不講原則、不分是非、甚至拿原則做交易而損害公共利益的機(jī)會主義。endprint

上述十項(xiàng)原則作為一個體系是公共經(jīng)濟(jì)管理所特有的，其中每一項(xiàng)原則都在一定意義上體現(xiàn)著公共經(jīng)濟(jì)管理的規(guī)律性。各級各類公共機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)者在公共經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐中只有綜合把握、系統(tǒng)運(yùn)用這些原則，才能取得較好的管理效果、更好地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。

三、公共經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)理論的歷史發(fā)展和獨(dú)立化任務(wù)

由于專門而系統(tǒng)的公共經(jīng)濟(jì)管理理論目前尚未形成，現(xiàn)實(shí)的公共經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐主要借用管理哲學(xué)、企業(yè)管理學(xué)和公共管理學(xué)等相關(guān)理論作為思想指導(dǎo)。這些理論的發(fā)展演化對公共經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐產(chǎn)生著重要影響。

（一）管理學(xué)理論的歷史發(fā)展和主要內(nèi)容

從發(fā)展過程考察，管理哲學(xué)理論的源頭可以追溯到軸心時代古中國和古希臘思想家的有關(guān)論述，而近代以來側(cè)重于企業(yè)管理的管理理論則經(jīng)歷了由泰羅開端的古典管理理論向現(xiàn)代管理理論的演化過程。在這一演化過程中，先后承接地產(chǎn)生了科學(xué)管理、古典組織理論、行為科學(xué)、社會系統(tǒng)理論、決策理論、權(quán)變理論和經(jīng)營管理理論等眾多理論方法學(xué)派。

管理哲學(xué)、管理學(xué)和企業(yè)管理理論的基本架構(gòu)是：以不同的人性假設(shè)為基礎(chǔ)，系統(tǒng)研究闡述管理的主體與客體、組織與結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)與功能、目標(biāo)與手段、原則與方法、決策與執(zhí)行、協(xié)同與控制、行為與效果，進(jìn)而分門別類地闡述計(jì)劃管理、財(cái)務(wù)管理、生產(chǎn)管理、營銷管理、人力資源管理、公共關(guān)系管理等，并在其中描述性地歸納概括一些規(guī)律。與這些研究內(nèi)容相適應(yīng)，形成了不同流派的人性假設(shè)理論、組織結(jié)構(gòu)理論、組織制度理論、系統(tǒng)功能理論、分工協(xié)同理論、行為分析理論、控制模式理論、管理決策理論、執(zhí)行力理論和計(jì)劃管理理論、財(cái)務(wù)管理理論、生產(chǎn)組織理論、營銷管理理論、人力資源管理理論和公共關(guān)系理論等。其中的主要原理包括：系統(tǒng)原理、人本原理、分合原理、反饋原理、封閉原理、能級原理、彈性原理、動力原理、激勵原理、權(quán)變原理、效益原理等，⑨分別用于解釋不同層面和分系統(tǒng)的管理問題。

這些理論和原理，有的可以直接運(yùn)用于公共經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，有的對公共經(jīng)濟(jì)管理具有間接性參考價值，而其中與經(jīng)濟(jì)市場密切相關(guān)或個性較強(qiáng)的理論板塊則不宜牽強(qiáng)附會地應(yīng)用于公共經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐。

（二）公共管理理論的歷史發(fā)展

從研究內(nèi)容考察，始于政治與行政兩分法的公共管理學(xué)與公共經(jīng)濟(jì)管理理論最為接近。近百年來，西方公共管理理論的發(fā)展大體經(jīng)歷了三個階段：

第一階段是流行于19世紀(jì)80年代后期～1979年、以追求理性化為特征的科層制公共行政管理理論。一般認(rèn)為，行政管理理論產(chǎn)生的標(biāo)志是托馬斯·伍德羅·威爾遜1887年發(fā)表的《行政學(xué)之研究》一文，因?yàn)檫@篇文章最早提出政治與行政兩分法，認(rèn)為行政學(xué)的任務(wù)是尋求將政府應(yīng)當(dāng)做的事以最高的效率和最少的經(jīng)費(fèi)、精力做好的方法，并且將管理從混亂和狹隘的經(jīng)驗(yàn)主義現(xiàn)狀中解救出來，建立在堅(jiān)實(shí)的科學(xué)理論知識基礎(chǔ)之上。繼其后，美國著名政治學(xué)家、行政學(xué)家古德諾在其1900年出版的《政治與行政：對政府的研究》一書中認(rèn)為，行政是代表民意的國家意志的政策執(zhí)行，是由行政部門掌握的執(zhí)行法律和政策的權(quán)力；行政學(xué)不研究政治問題，而研究行政效率、實(shí)用方法或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；為了提高行政效率，應(yīng)當(dāng)將政府官員區(qū)分為政務(wù)官和事務(wù)官，并規(guī)定事務(wù)官在政治上保持中立。其中的主要代表作是德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯在1920年出版的《社會組織與經(jīng)濟(jì)組織理論》。這一時期的公共管理理論認(rèn)為，政治與行政應(yīng)適當(dāng)分離，行政系統(tǒng)為政治負(fù)責(zé)但由職業(yè)相對穩(wěn)定且具有專業(yè)知識的科層制技術(shù)官僚組成，按照法定的責(zé)任權(quán)限和嚴(yán)格的紀(jì)律原則依循管理層級自上而下地實(shí)施內(nèi)部控制，并借助于職位晉升和相應(yīng)的薪酬、養(yǎng)老金激勵機(jī)制，主要依據(jù)理性原則和業(yè)務(wù)規(guī)范處理各種管理實(shí)務(wù)，通過工具與目標(biāo)之間的合理匹配，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期管理目標(biāo)。與這一理論相適應(yīng)的行政管理以機(jī)構(gòu)規(guī)范、角色規(guī)范和價值規(guī)范為基本特征，較好地保障了公共管理的運(yùn)行效率。但是，隨著時間推移，循規(guī)蹈矩、繁文縟節(jié)、辦事拖拉、形式主義等弊端日漸突出，加之提供公共物品由公共部門一家壟斷、缺乏競爭機(jī)制，一方面嚴(yán)重影響了公共部門的運(yùn)作效率，公共服務(wù)質(zhì)量逐步降低；另一方面，導(dǎo)致公共部門機(jī)構(gòu)臃腫、成本費(fèi)用增加，加之長期實(shí)施凱恩斯主義政策和兩次石油危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)滯漲造成經(jīng)濟(jì)稅源相對萎縮，以及福利國家政策造成的公共支出膨脹，西方國家財(cái)政收不抵支、債臺高筑，引起社會公眾對政府的信任危機(jī)不斷加深。

第二階段是20世紀(jì)80年代初～20世紀(jì)末、以市場化為特征的新公共管理理論。陷入信任危機(jī)的西方國家政府希望擺脫困境成為公共管理改革的內(nèi)在動力，而眾多企業(yè)通過管理機(jī)制創(chuàng)新不斷提高效率的范例又構(gòu)成啟動公共管理改革的外部壓力。在內(nèi)外兩種推力的共同作用和先期出現(xiàn)的公共選擇、貨幣主義、供給經(jīng)濟(jì)學(xué)、多中心治理、委托-代理、交易成本等反凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)理論影響下，西方國家政府相繼掀起公共管理改革的浪潮。1979年，英國瑪格麗特·希爾達(dá)·撒切爾上臺擔(dān)任首相以后率先拉開這場改革的序幕，在厲行國有企業(yè)私有化的同時著力推進(jìn)政府運(yùn)作改革，強(qiáng)調(diào)政府管理要實(shí)行3E——經(jīng)濟(jì)、效率和效益——原則，注重通過引入市場因素和競爭機(jī)制提高公共管理效率，鼓勵私營企業(yè)參與提供公共服務(wù)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域建立公司伙伴關(guān)系，在加強(qiáng)公共部門績效評估的同時擴(kuò)大管理自由度等。1981年，羅納德·里根通過大選出任美國總統(tǒng)伊始，則緊隨其后，大力推行購買公共服務(wù)、消減公共支出項(xiàng)目、裁汰公共機(jī)構(gòu)與公職人員等以政府瘦身為主要內(nèi)容的公共管理改革。1993年比爾·克林頓上臺后轉(zhuǎn)而采取重塑政府的改革新思路，成立由戈?duì)柛笨偨y(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評估委員會，以提高政府績效、降低行政成本、增強(qiáng)公共經(jīng)濟(jì)競爭活力為目標(biāo)繼續(xù)推進(jìn)公共管理改革，通過依績效分配公共資金、以企業(yè)家精神改造政府、以顧客滿意度衡量公共部門業(yè)績、用激勵代替規(guī)制、用市場方法而非行政方法滿足公共需求、向社區(qū)分權(quán)委責(zé)、政府由主要劃船變?yōu)橹饕贫娴纫幌盗写胧⑷〉靡欢ǔ尚?。屬于英?lián)邦的新西蘭和澳大利亞等也先后探索進(jìn)行類似改革，包括消減公共開支和公務(wù)人員、國有企業(yè)私有化、運(yùn)用信息技術(shù)改善公共服務(wù)等。這些公共管理改革及其相關(guān)理論的影響一直延續(xù)到現(xiàn)在。后來一些學(xué)者通過總結(jié)分析、豐富論證，將這股改革浪潮冠名為“新公共管理運(yùn)動”，并將相關(guān)理論稱之為新公共管理理論。這一時期的公共管理改革雖然在提高公共經(jīng)濟(jì)效率方面顯示出堪稱明顯的效果，但由于推行公共服務(wù)機(jī)構(gòu)分散化、小型化而導(dǎo)致公共管理制度結(jié)構(gòu)碎片化，將工商管理理論引入公共管理混淆了與民間經(jīng)濟(jì)之間的界限，公共部門自主權(quán)擴(kuò)大削弱了部門間合作與協(xié)調(diào)，多元化和異質(zhì)化的公共物品提供主體共存帶來管理上的難度，以企業(yè)精神改造政府引起行政倫理爭議等，因而產(chǎn)生了一些與公共管理本質(zhì)屬性相悖的弊端和后遺癥。endprint

第三階段是21世紀(jì)初到現(xiàn)在的后新公共管理理論。由于新公共管理實(shí)踐與理論存在管理理念、組織結(jié)構(gòu)和民營化思路等局限，一些西方學(xué)者針對其中的各種缺陷提出了超越或救治性公共管理理論觀點(diǎn)，被稱為后新公共管理理論。目前主要有三個分支。

一是美國學(xué)者丹哈特夫婦（Robert·Denhart & Janet·V·Denhart）提出的新公共服務(wù)理論。按照他們的看法，新公共管理將政府視為企業(yè)而將其服務(wù)對象視為顧客是對公共管理本質(zhì)關(guān)系的扭曲，旨在克服傳統(tǒng)公共管理和新公共管理弊端的改革方向應(yīng)當(dāng)是以公共利益為導(dǎo)向的新公共服務(wù)，而“所謂新公共服務(wù)，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理念?！边@套理念將公民置于整個治理體系的中心，推崇公共服務(wù)精神，強(qiáng)調(diào)公共管理的本質(zhì)是為公民服務(wù)而不是掌舵，實(shí)現(xiàn)由公民共享的公共利益是主要目標(biāo)而非副產(chǎn)品，政府及其公務(wù)員的首要任務(wù)是協(xié)助公民明確表達(dá)并實(shí)現(xiàn)公共利益，而不是試圖做控制或駕馭社會、引導(dǎo)方向的掌舵者；公共利益基于共同價值準(zhǔn)則的對話協(xié)商形成而非個人自我利益的簡單相加，實(shí)現(xiàn)公共利益是公共組織和公民的共同責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建政府與公民、公民與公民之間互相信任關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過政府與公民及其社區(qū)溝通對話實(shí)現(xiàn)合作共治；政府不是企業(yè)，公民不是顧客，公務(wù)員和公民都應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)公共利益作出貢獻(xiàn)，政府應(yīng)當(dāng)尊重公民權(quán)利，積極回應(yīng)公民的公共需求，基于戰(zhàn)略考慮制定符合公共需要的政策和計(jì)劃，在政府與公民的共同努力與合作基礎(chǔ)上最有效、最負(fù)責(zé)地貫徹執(zhí)行，才有可能獲得成功?？梢?，新公共服務(wù)理論在公共管理理念方面顯然超越了新公共管理理論與實(shí)踐。

二是英國學(xué)者配理和帕垂克（Perri & Patrick· Dunleavy）等人提出的整體政府理論。這一理論認(rèn)為，新公共管理導(dǎo)致的公共管理制度與機(jī)構(gòu)碎片化不利于公共機(jī)構(gòu)整體服務(wù)功能的有效發(fā)揮，因而強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)著眼于公共政策和公共服務(wù)的有效實(shí)施，整合所屬各部門各層級機(jī)構(gòu)與第三部門、民間組織的行動，通過密切協(xié)同合作的一體化行動，有效利用稀缺資源，為公民提供高質(zhì)量、無縫隙的公共服務(wù)。這一理論體現(xiàn)于1997年托尼·布萊爾擔(dān)任英國首相以后推行的整體政府改革行動，在中央政府層面將職能相近的公共機(jī)構(gòu)重新整合為較大的公共部門，取消了一些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，并且組建獨(dú)立于部門之外的政策研究制定組織以整合公共政策；在地方層面，建立協(xié)調(diào)行動機(jī)構(gòu)，將各種策略伙伴關(guān)系分別聯(lián)合成一個治理結(jié)構(gòu)；在基層，以社區(qū)為基礎(chǔ)建立各種分門別類的聯(lián)合服務(wù)供給小組，針對公共性問題協(xié)調(diào)有關(guān)方面共同解決；將撒切爾政府時期外包給民營部門的許多公共事務(wù)重新收回歸公共部門管理等。這種改革取向很快傳播到新西蘭、澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦成員國，并通過示范效應(yīng)影響到挪威、荷蘭以至美國地方政府層面。

三是德國和荷蘭一些學(xué)者提出的網(wǎng)絡(luò)治理理論。這一理論認(rèn)為，在現(xiàn)代社會復(fù)雜、多層、碎片化和國家與公民社會間區(qū)別日漸消解的情景下，傳統(tǒng)的科層制公共管理模式和以市場化為導(dǎo)向的新公共管理模式都有其不適應(yīng)之處：科層制機(jī)構(gòu)繁冗僵硬難以及時有效地回應(yīng)公民內(nèi)容復(fù)雜而變化的公共需求，而放松規(guī)制的市場化公共管理顯然不能有效解決市場失靈的公共性問題。擺脫這種公共管理困境，需要運(yùn)用基于政策網(wǎng)絡(luò)研究與治理理論相結(jié)合而產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)治理理論。這一理論將治理戰(zhàn)略分為經(jīng)營管理與網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建兩個層面。前者是指對現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)的關(guān)系進(jìn)行管理，常常需要政府為利益相關(guān)者之間達(dá)成妥協(xié)創(chuàng)造共同決策的環(huán)境；而后者則指改變或參與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的努力，包括改變行為主體之間的關(guān)系、轉(zhuǎn)變資源分配方式，新的成員被引入網(wǎng)絡(luò)中并被賦予合法性和資源，政府為他們提供影響政策過程的機(jī)會并推動產(chǎn)生期望的結(jié)果。政府應(yīng)當(dāng)通過發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，配合以各種自下而上的決策途徑來管理社會，隨著公眾參與范圍不斷擴(kuò)大，即可增強(qiáng)決策過程的合法性。因此，在公共部門與私人部門相互依賴不斷增強(qiáng)的背景下，通過正和博弈、自我協(xié)調(diào)的協(xié)商談判和水平型的網(wǎng)絡(luò)溝通，依托經(jīng)常性的互動和價值共享下的信任，達(dá)成參與者共同受益的結(jié)果，成為一種能夠有效協(xié)調(diào)公共部門與民間經(jīng)濟(jì)主體利益和行動、解決公共性問題的新興治理形式。

分析以上三種代表性的理論內(nèi)容可知，所謂后新公共管理理論，雖然都有一定的真知卓見和實(shí)踐意義，但多是對傳統(tǒng)的科層制管理和新公共管理理論與實(shí)踐中部分瑕疵的必要“修補(bǔ)”以及對其弊端的適當(dāng)“矯枉”，而非系統(tǒng)全面的公共管理理論。因而，需要將科層制管理、新公共管理和后新公共管理理論按照去粗取精、去偽存真的原則加以綜合，才能成為指導(dǎo)現(xiàn)代公共管理實(shí)踐的系統(tǒng)性理論指南。何況公共管理理論雖然與公共經(jīng)濟(jì)管理聯(lián)系最為緊密，但它們的學(xué)科視角和研究方法還是有區(qū)別的，公共管理理論并不能完全機(jī)械地照搬于公共經(jīng)濟(jì)管理理論與實(shí)踐。

（三）公共經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐對公共經(jīng)濟(jì)理論系統(tǒng)化、獨(dú)立化的歷史需求

正如瓦格納定律所揭示的那樣，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)活動的不確定性不斷增強(qiáng)，民間經(jīng)濟(jì)主體對公共物品質(zhì)量與數(shù)量的需求持續(xù)上升。西方國家以20世紀(jì)30年代全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，以凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論的流行和羅斯福新政及其示范效應(yīng)為契機(jī)，經(jīng)由歐洲推行福利國家政策和美國60年代初“偉大社會運(yùn)動”的推動，政府對經(jīng)濟(jì)社會生活的干預(yù)范圍越來越大；與此同時，社會成員的公民意識逐漸覺醒，對社會公正、公平分配的訴求也日益強(qiáng)化。在這些因素的共同作用下，公共部門經(jīng)濟(jì)活動的廣度和深度大大超過了以往，公共經(jīng)濟(jì)管理的重要性得到前所未有的顯現(xiàn)。正如英國學(xué)者吉姆·湯尼森所指出的，在新形勢下，公共經(jīng)濟(jì)部門的管理能力已經(jīng)成為一個經(jīng)濟(jì)體成功與否的關(guān)鍵。為了有效應(yīng)對公共經(jīng)濟(jì)管理暨國家治理能力面臨的巨大挑戰(zhàn)，20世紀(jì)末期西方國家公共部門掀起了一場旨在提升公共經(jīng)濟(jì)總體能力的績效管理改革。無論在中國等發(fā)展中國家還是在歐美發(fā)達(dá)國家，公共經(jīng)濟(jì)管理改革實(shí)踐在發(fā)展中雖然不時出現(xiàn)創(chuàng)新性成效，但始終處于曲折探索狀態(tài)，迫切需要人們充分利用管理哲學(xué)、公共管理學(xué)研究成果，積極吸收企業(yè)管理學(xué)基本原理和借鑒現(xiàn)代公司治理經(jīng)驗(yàn)，緊密結(jié)合公共經(jīng)濟(jì)管理的特點(diǎn)，創(chuàng)造性地構(gòu)建起系統(tǒng)完整、相對獨(dú)立的公共經(jīng)濟(jì)管理理論，以適應(yīng)公共經(jīng)濟(jì)管理暨國家治理現(xiàn)代化實(shí)踐的需要。endprint

[注 釋]

① 筆者在《公共經(jīng)濟(jì)思想理論源流考略》一文中依據(jù)研究對象將公共經(jīng)濟(jì)理論劃分為生產(chǎn)型與分配型兩類，其中生產(chǎn)型公共經(jīng)濟(jì)理論以公共物品再生產(chǎn)活動為研究對象，而分配型公共經(jīng)濟(jì)理論則以處于分配領(lǐng)域的財(cái)政收支及其經(jīng)濟(jì)影響為研究對象，見《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2013年第19期，第27-34頁。

② 對公共經(jīng)濟(jì)管理而言，社會公眾的覺悟水平主要是指公民意識、公共精神和民眾參與能力。

③ 關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系各側(cè)面的分析，見齊守印《論公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系及其優(yōu)化路徑》，《河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第1期。

④ 盡管作為社會事物的公共經(jīng)濟(jì)在內(nèi)部聯(lián)系方面比動物體的內(nèi)部構(gòu)造復(fù)雜得多，但由于高級事物中包含著較低級事物的內(nèi)在原理，所以，在一定意義上運(yùn)用較低級事物的內(nèi)在結(jié)構(gòu)原理分析較高級事物也是成立的。

⑤ 《尚書·五子之歌》。

⑥ 黎翔鳳：《管子校注》卷一《牧民》，中華書局2004年版，第13頁。

⑦ 孟軻：《盡心·章句下》。

⑧ 有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共經(jīng)濟(jì)管理強(qiáng)調(diào)績效與公共經(jīng)濟(jì)的公共性本質(zhì)和公正性原則是相沖突的。其實(shí)，這種看法極為牽強(qiáng)，甚至根本就不成立。這是因?yàn)椋步?jīng)濟(jì)的公共性本質(zhì)和公正性原則都體現(xiàn)在公共經(jīng)濟(jì)管理的對象和目標(biāo)中，在目標(biāo)中已經(jīng)充分體現(xiàn)公共利益和公正性原則的前提下，公共經(jīng)濟(jì)管理的核心任務(wù)就是如何以最高效率實(shí)現(xiàn)這些體現(xiàn)公正性原則的目標(biāo)，或者說績效目標(biāo)本身連接著資源投入與體現(xiàn)公正性的產(chǎn)出結(jié)果兩端。

⑨ 參見朱新民、李永春、周吉主編《現(xiàn)代管理科學(xué)詞庫》（上海交通大學(xué)出版社1986年版），周三多、陳傳明、魯明泓編著《管理學(xué)——原理與方法》（復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版），黃津孚著《現(xiàn)代企業(yè)管理原理》（北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1997年版）和楊善林主編《企業(yè)管理學(xué)》（高等教育出版社2004年版）。

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Abstract：Public economic management， as an economic perspective of national governance， plays a very important role in social practice. However， because the public economics itself is still not mature， the existing literature lacks systematic research on public economic management. This paper focuses on the need for China to promote the modernization of national governance practice and probes into such issues as the basic connotation， constituent elements， main functions， obvious characteristics， operation principles and independence of relevant theories of public economic management.

Key words：public economy；management；theory；exploration

（責(zé)任編輯：張積慧）endprint