新時(shí)代我國(guó)自然災(zāi)害防治能力的提升

王宏偉

中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)自然災(zāi)害高發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)的國(guó)家，具有災(zāi)害種類(lèi)多、覆蓋范圍廣和災(zāi)情損失重的特點(diǎn)。隨著我國(guó)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)軌，社會(huì)的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、耦合性凸顯，自然災(zāi)害引發(fā)事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件與社會(huì)安全事件的可能性提升。自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)鏈條不斷延伸、變化，各種影響相互疊加、交織、互動(dòng)，可能衍生出系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或新型風(fēng)險(xiǎn)。這不僅對(duì)公眾的生命與財(cái)產(chǎn)安全造成影響、危及公共安全，也考驗(yàn)著黨和政府的執(zhí)政能力、危及國(guó)家安全。在這個(gè)大的背景下，我國(guó)提出要建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系，提高自然災(zāi)害防治能力，即實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害防治體系與能力的現(xiàn)代化。

自然災(zāi)害防治的新挑戰(zhàn)

自然災(zāi)害（natural disaster）看似自然的，其實(shí)是非自然的（unnatural）。首先，自然災(zāi)害是由自然界的致災(zāi)因子（natural hazard）所引發(fā)的。但是，自然致災(zāi)因子的作用能否導(dǎo)致災(zāi)害或?qū)е潞畏N程度的災(zāi)害還取決于社會(huì)、生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性（vulnerability）。而人類(lèi)的不文明行為不僅會(huì)造成自然致災(zāi)因子和孕災(zāi)環(huán)境的形成，也會(huì)增加社會(huì)、生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性。其次，自然致災(zāi)因子作用于日益復(fù)雜、耦合的人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)將引發(fā)更加嚴(yán)重的后果，導(dǎo)致系統(tǒng)性危機(jī)。在全球化、城市化、工業(yè)化、信息化交互作用下，自然災(zāi)害的影響異常復(fù)雜。例如，2011年，日本“3·11”大地震導(dǎo)致福島第一核電站的核泄漏事故，對(duì)周邊海域造成了嚴(yán)重的污染。最后，進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)后，人類(lèi)與風(fēng)險(xiǎn)共生共存，社會(huì)的主題從“我餓”變成“我怕”。高度透明與便捷的媒體會(huì)放大人們對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)、包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的恐懼感，進(jìn)而降低公眾的安全感、引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)對(duì)自然災(zāi)害的防治工作高度重視，發(fā)揮社會(huì)主義集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì)，成功地應(yīng)對(duì)了許多重大自然災(zāi)害。但是，在向后工業(yè)社會(huì)邁進(jìn)的過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)具有高度的復(fù)雜性、不確定性、跨界性，對(duì)我國(guó)自然災(zāi)害提出了全新的挑戰(zhàn)。

以地震為例，我國(guó)是一個(gè)地震多、分布廣、強(qiáng)度大、災(zāi)害重的國(guó)家，國(guó)土面積58%以上、近55%的人口處于地震烈度在7度以上的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)發(fā)生了汶川地震、玉樹(shù)地震、魯?shù)榈卣?、盈江地震、蘆山地震、九寨溝地震等重大災(zāi)害，給公眾的生命健康與財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重的損失。

改革開(kāi)放四十年來(lái)，工業(yè)化、信息化、城市化進(jìn)程推進(jìn)迅速，特別是城市聚集著大量的人才、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)精華以及危險(xiǎn)源。一旦遭受重大地震災(zāi)害，損失將會(huì)空前嚴(yán)重。與改革開(kāi)放前相比，目前我國(guó)社會(huì)相對(duì)于地震災(zāi)害而言更加脆弱。

作為一個(gè)特殊的致災(zāi)因子，地震難以精準(zhǔn)預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)。目前，地殼活動(dòng)的規(guī)律還不能為人所準(zhǔn)確認(rèn)知，地震短臨預(yù)報(bào)也是一個(gè)人類(lèi)尚未攻克的難題。盡管日本自2004年就研發(fā)出地震速報(bào)技術(shù)并被引介、應(yīng)用至中國(guó)，但這并沒(méi)有根本改變地震這種特殊致災(zāi)因子發(fā)生突然、給人預(yù)留的反應(yīng)時(shí)間短、危害程度高等特征。地震謠言、謠讖經(jīng)常會(huì)借助現(xiàn)代化的信息媒體迅速傳播，引發(fā)社會(huì)的恐慌。

地震被稱(chēng)為“群災(zāi)之首”。強(qiáng)震經(jīng)常伴隨著滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害，甚至可能導(dǎo)致核電、化工等高危設(shè)施的泄漏事故、傳染病的蔓延等衍生災(zāi)害，其影響往往會(huì)超過(guò)自然災(zāi)害本身，引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)，挑戰(zhàn)政府執(zhí)政能力與政治秩序。城市重要基礎(chǔ)設(shè)施因受地震影響可能會(huì)發(fā)生系統(tǒng)性崩潰，將導(dǎo)致城市運(yùn)行的整體癱瘓。

當(dāng)前，地震應(yīng)急救援難度非常高，需要部門(mén)聯(lián)動(dòng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、軍地聯(lián)動(dòng)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的資源和力量加以應(yīng)對(duì)。如何實(shí)現(xiàn)多元參與及保證其有效性、協(xié)調(diào)性，如何在統(tǒng)一指揮的前提下又保障應(yīng)急救援的靈活性與高效性，諸如此類(lèi)的問(wèn)題都是應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)中難以解決的。交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施是應(yīng)急救援行動(dòng)的前提條件，地震救援常常因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施中斷而難以及時(shí)有效展開(kāi)而引發(fā)公眾對(duì)政府執(zhí)政能力的質(zhì)疑。此外，地震災(zāi)后恢復(fù)重建涉及經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、社會(huì)恢復(fù)、生態(tài)恢復(fù)、心理恢復(fù)四個(gè)方面，是一個(gè)需要多個(gè)部門(mén)的協(xié)同配合才能完成的任務(wù)。

可見(jiàn)，自然災(zāi)害中的致災(zāi)因子是自然的，但其防治卻是一個(gè)不折不扣的社會(huì)系統(tǒng)工程，絕非簡(jiǎn)單的科學(xué)技術(shù)問(wèn)題。在邁向后工業(yè)社會(huì)的進(jìn)程中，自然災(zāi)害防治是一個(gè)特別棘手的社會(huì)問(wèn)題，需要全社會(huì)協(xié)同治理。

新時(shí)代的新要求

黨的十九大報(bào)告提出，中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，實(shí)現(xiàn)了中華民族從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的躍升。在新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。其中，社會(huì)公眾對(duì)安全的追求是美好生活需求的必要的前提性條件。沒(méi)有安全感，就不會(huì)有幸福感；沒(méi)有安全，獲得也終將失去。自然災(zāi)害所造成的驚人后果與重大損失往往容易導(dǎo)致社會(huì)公眾的焦慮與恐慌，也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成就造成凈抵消。我國(guó)提高自然災(zāi)害防治能力，這是新時(shí)代所提出的新的更高要求。所以，2018年10月10日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議，專(zhuān)題研究提高我國(guó)自然災(zāi)害防治能力的問(wèn)題。

作為維護(hù)公共安全的一個(gè)重要手段，自然災(zāi)害防治與確保國(guó)家安全的關(guān)系十分密切。公共安全一頭連著國(guó)家安全，一頭連著民生福祉。推動(dòng)災(zāi)害防治體系和能力現(xiàn)代化是有效維護(hù)國(guó)家安全與公共安全的必然要求。2014年4月15日，習(xí)近平主持召開(kāi)中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)首次提出了總體國(guó)家安全觀，對(duì)新的時(shí)代背景下我國(guó)國(guó)家安全的內(nèi)涵與外延進(jìn)行了新的界定，歸納起來(lái)就是“五大要素”和“五對(duì)關(guān)系”。其中，“五大要素”是“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托”；“五對(duì)關(guān)系”是“既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全；既重視國(guó)土安全，又重視國(guó)民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問(wèn)題，又重視安全問(wèn)題；既重視自身安全，又重視共同安全”。

從總體國(guó)家安全觀的視角重新思考自然災(zāi)害防治能力的意義，是提高政治站位的重要表現(xiàn)。近年來(lái)，在國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)下，我國(guó)對(duì)未來(lái)可能影響國(guó)家安全的巨災(zāi)進(jìn)行了情景構(gòu)建，其中就包括特大自然災(zāi)害的發(fā)生。不僅如此，總體國(guó)家安全觀要求對(duì)內(nèi)維護(hù)政治安全與社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)外確保國(guó)家的主權(quán)、安全與發(fā)展利益。在總體國(guó)家安全觀下，自然災(zāi)害防治事業(yè)將面臨全新的任務(wù)和使命，如維護(hù)海外利益。

2016年，在唐山地震四十周年的講話中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)堅(jiān)持，三個(gè)轉(zhuǎn)變”：堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議上，習(xí)近平又進(jìn)一步對(duì)提高我國(guó)自然災(zāi)害防治能力提出“9個(gè)堅(jiān)持”與“9個(gè)實(shí)施”。這是對(duì)“兩個(gè)堅(jiān)持，三個(gè)轉(zhuǎn)變”思想的深化與發(fā)展。其中，“9個(gè)堅(jiān)持”，包括堅(jiān)持：以人民為中心的發(fā)展思想；以防為主、防抗救相結(jié)合常態(tài)救災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一；黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成各方齊抓共管、協(xié)同配合的自然災(zāi)害防治格局；以人為本，切實(shí)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全；生態(tài)優(yōu)先，建立人與自然和諧相處的關(guān)系；預(yù)防為主，努力把自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和損失降至最低；改革創(chuàng)新，推進(jìn)自然災(zāi)害防治體系和防治能力現(xiàn)代化；國(guó)際合作，協(xié)力推動(dòng)自然災(zāi)害防治。這些是新時(shí)代我國(guó)提高自然災(zāi)害防治能力的原則。

“9個(gè)實(shí)施”包括實(shí)施以下工程：災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和重點(diǎn)隱患排查工程，掌握風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復(fù)工程，恢復(fù)森林、草原、河湖、濕地、荒漠、海洋生態(tài)系統(tǒng)功能；海岸帶保護(hù)修復(fù)工程，建設(shè)生態(tài)海堤，提升抵御臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害能力；地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程，提高抗震防災(zāi)能力；防汛抗旱水利提升工程，完善防洪抗旱工程體系；地質(zhì)災(zāi)害綜合治理和避險(xiǎn)移民搬遷工程，落實(shí)好“十三五”地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷任務(wù)；應(yīng)急救援中心建設(shè)工程，建設(shè)若干區(qū)域性應(yīng)急救援中心；自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警信息化工程，提高多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別和預(yù)報(bào)預(yù)警能力；自然災(zāi)害防治技術(shù)裝備現(xiàn)代化工程，加大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)力度，提高我國(guó)救援隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化技術(shù)裝備水平?？梢哉f(shuō)，這些是新時(shí)代我國(guó)提高自然災(zāi)害防治能力的路徑。

新時(shí)代伴隨著偉大夢(mèng)想，也需要偉大斗爭(zhēng)。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平闡述“偉大斗爭(zhēng)”時(shí)提出“要更加自覺(jué)地防范各種風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決戰(zhàn)勝一切在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域和自然界出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)?！睉?zhàn)勝自然界出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)就需要我國(guó)提高自然災(zāi)害防治能力，因?yàn)樽匀粸?zāi)害防治水平是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)政府執(zhí)行力、評(píng)判國(guó)家動(dòng)員力、彰顯民族凝聚力的重要尺度。

重要的統(tǒng)籌思想

上述自然災(zāi)害防治能力的“9個(gè)堅(jiān)持”和“9個(gè)實(shí)施”契合了我國(guó)邁向后工業(yè)社會(huì)進(jìn)程中自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的高度復(fù)雜性、不確定性和跨界性，旨在重點(diǎn)解決我國(guó)災(zāi)害管理的短板與弱項(xiàng)，體現(xiàn)了以下七個(gè)統(tǒng)籌思想。

第一，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然災(zāi)害防治。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)是中央政治局領(lǐng)導(dǎo)財(cái)經(jīng)工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)討論災(zāi)害防治問(wèn)題，這本身就體現(xiàn)了將自然災(zāi)害防治納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程的理念。以人民為中心的思想要求我國(guó)發(fā)展把人民對(duì)美好生活的向往作為原動(dòng)力，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害的減緩與防范工作，降低社會(huì)系統(tǒng)的脆弱性，提高社會(huì)整體的抗逆水平，絕不能以犧牲公共安全為代價(jià)來(lái)片面追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。未來(lái)，我國(guó)將實(shí)施的地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固、防汛抗旱水利提升工程、地質(zhì)災(zāi)害綜合治理和避險(xiǎn)移民搬遷等工程，其著眼點(diǎn)都在于將自然災(zāi)害的防治貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程。這可以有效地避免專(zhuān)業(yè)災(zāi)害管理部門(mén)無(wú)力單獨(dú)開(kāi)展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)減緩工作的尷尬，進(jìn)而賦予各有關(guān)部門(mén)以必要的職責(zé)。

第二，統(tǒng)籌自然災(zāi)害的預(yù)防與救援。防治，顧名思義，一曰防，即事先預(yù)防；二曰治，即事后的應(yīng)對(duì)。按照安全發(fā)展的要求，防災(zāi)減災(zāi)必須注重災(zāi)前預(yù)防和綜合減災(zāi)。這是災(zāi)害管理關(guān)口前移的重要表現(xiàn)，目的是把災(zāi)害損失的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。所以，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議要求實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和重點(diǎn)隱患排查工程。此外，預(yù)防還可以更多地在制度建設(shè)、防災(zāi)教育等方面發(fā)力，將結(jié)構(gòu)性減緩與非結(jié)構(gòu)性減緩措施有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。

但是，現(xiàn)代自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)可能突破風(fēng)險(xiǎn)管理和綜合減災(zāi)的防線。應(yīng)急響應(yīng)能力與風(fēng)險(xiǎn)防范能力同樣重要，因?yàn)橛行У捻憫?yīng)可以降低突發(fā)事件造成的損失。所以，我國(guó)提出要建設(shè)若干區(qū)域性應(yīng)急救援中心。這有助于應(yīng)急隊(duì)伍、裝備與資源的區(qū)域性整合，進(jìn)而提高應(yīng)急救援能力。2018年夏天，應(yīng)急管理部跨區(qū)域調(diào)動(dòng)消防力量援助山東壽光水災(zāi)應(yīng)對(duì)，取得了良好的救援效果?？梢灶A(yù)見(jiàn)，區(qū)域應(yīng)急救援中心建成后，我國(guó)巨災(zāi)的應(yīng)急救援能力將有望得到大幅度提高。

統(tǒng)籌自然災(zāi)害的預(yù)防與救援，一方面可以使我國(guó)應(yīng)急管理避免重救輕防的弊端，另一方面也能夠腳踏實(shí)地針對(duì)災(zāi)害的不可預(yù)測(cè)性進(jìn)行有效的結(jié)果管理。

第三，統(tǒng)籌常規(guī)災(zāi)害與非常規(guī)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)。筆者認(rèn)為堅(jiān)持常態(tài)救災(zāi)與非常態(tài)救災(zāi)的統(tǒng)一，就是要統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)常規(guī)災(zāi)害與非常規(guī)災(zāi)害。從發(fā)生、演進(jìn)的機(jī)理，災(zāi)害可以被分為常態(tài)與非常態(tài)。以往我國(guó)應(yīng)急管理過(guò)于關(guān)注常規(guī)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)，按照既定規(guī)則與程序所開(kāi)展的常態(tài)救災(zāi)行動(dòng)能力強(qiáng)。但是，“真正的災(zāi)害”往往是非常規(guī)的，不遵循既定的規(guī)則與程序，需要急事急辦、特事特辦。隨著我國(guó)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的深入，非常規(guī)災(zāi)害發(fā)生的可能性越來(lái)越大，這是應(yīng)急管理者需要必須啃下的“硬骨頭”。統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)，反映了我國(guó)災(zāi)害防治不忽略常規(guī)、更不避重就輕的勇氣和擔(dān)當(dāng)。

第四，統(tǒng)籌黨委領(lǐng)導(dǎo)與多方參與。高度復(fù)雜性、不確定性、跨界性自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨委為核心，構(gòu)建各部門(mén)齊抓共管、多種力量共同參與的災(zāi)害治理網(wǎng)絡(luò)。多元參與、共同治理災(zāi)害可以起到匯集民智、民力的作用。但如果沒(méi)有各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，多方參與就可能陷入群龍無(wú)首，產(chǎn)生災(zāi)害救援的無(wú)序、無(wú)效現(xiàn)象。近年來(lái)，由于黨建工作不斷加強(qiáng)，黨委在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用條件更加有力。例如，北京市實(shí)行社區(qū)黨員“雙報(bào)到”制度，為災(zāi)害發(fā)生時(shí)社區(qū)動(dòng)員有特長(zhǎng)的黨員投入救援行動(dòng)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第五，統(tǒng)籌自身安全與國(guó)際合作。自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)具有跨國(guó)性，需要加強(qiáng)全球治理合作。特別是在全球氣候變化背景下，人類(lèi)處于共榮共損的狀態(tài)，已經(jīng)形成一個(gè)安全命運(yùn)共同體。而且，隨著綜合國(guó)力的增強(qiáng)，中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的地位上升，對(duì)其他國(guó)家進(jìn)行災(zāi)害援助是大國(guó)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。2017年，中國(guó)每年有1億多國(guó)民到海外旅游，海外企業(yè)達(dá)3萬(wàn)多家，海外資產(chǎn)超過(guò)5萬(wàn)億美元。在自然災(zāi)害防治方面，統(tǒng)籌自身安全與國(guó)際合作是十分必要的，正所謂“幫人也是助己”。由于“一帶一路”戰(zhàn)略倡議越發(fā)得到國(guó)際社會(huì)的響應(yīng)，中國(guó)與沿線國(guó)家聯(lián)合進(jìn)行自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)合作，這是構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體、國(guó)家安全以國(guó)際安全為依托的重要舉措。

第六，統(tǒng)籌以人為本與生態(tài)優(yōu)先。自然災(zāi)害防治要以人為本，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中就是遵循生命至上、安全發(fā)展的原則，即發(fā)展不能逾越安全的底線與紅線，體現(xiàn)在災(zāi)害響應(yīng)中就是“救人第一”“先救人，后救物”。但是，以人為本的災(zāi)害防治原則絕不意味著人與自然關(guān)系中的“人類(lèi)中心主義”，新時(shí)代的災(zāi)害防治要在對(duì)綠水青山、“美麗中國(guó)”的追求中降低自然災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，這才是對(duì)自然災(zāi)害真正的源頭治理。所以，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議提出要實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復(fù)和海岸帶保護(hù)修復(fù)兩大工程。

第七，統(tǒng)籌傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)與改革創(chuàng)新。集中力量辦大事是我國(guó)政治制度的優(yōu)勢(shì)，這在南方雪災(zāi)、汶川地震等巨災(zāi)應(yīng)對(duì)中得以彰顯并得到國(guó)際社會(huì)的廣泛贊許。在災(zāi)害治理方面，我國(guó)要繼續(xù)保持這一優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，我們也要看到，當(dāng)今的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理能力提出更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要精干、高效、有序的救援。例如，青海玉樹(shù)地震后，震中結(jié)古鎮(zhèn)地處狹窄的山谷地帶，過(guò)多的救援力量難以同時(shí)作業(yè)；四川雅安地震后，通往災(zāi)區(qū)的道路受阻，救援隊(duì)伍和物資輸送困難。人海戰(zhàn)術(shù)的模式時(shí)常會(huì)遭遇挑戰(zhàn)，科學(xué)救援、精準(zhǔn)救援成為現(xiàn)代災(zāi)害救援的理念與目標(biāo)。在信息與高技術(shù)時(shí)代，我國(guó)要采用先進(jìn)的技術(shù)成果，不斷提高災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警能力和應(yīng)急救援的裝備水平?？傊?，自然災(zāi)害防治是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，其體系和能力也要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，即具備應(yīng)對(duì)現(xiàn)代自然災(zāi)害的靈活性、適應(yīng)性、響應(yīng)性、創(chuàng)新性。

應(yīng)急管理部的作為空間

組建應(yīng)急管理部作為我國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域的一項(xiàng)重大變革，整合了我國(guó)管理自然災(zāi)害與事故災(zāi)難的大部分應(yīng)急職能。這為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)自然災(zāi)害防治體系和能力現(xiàn)代化創(chuàng)造了有利的條件。目前，我國(guó)應(yīng)急管理體制的四梁八柱已經(jīng)基本確立，國(guó)家和地方層面的改革正在積極有序推進(jìn)。未來(lái)應(yīng)急管理部可以在以下方面有所作為。

第一，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。由于我國(guó)政治制度和行政管理的特點(diǎn)，黨統(tǒng)領(lǐng)一切的地位利于政府在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)時(shí)綜合調(diào)度黨政軍民群各方面的力量，形成強(qiáng)大的整合性力量。將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于應(yīng)急管理的全過(guò)程是我國(guó)應(yīng)急管理體制建設(shè)的必然要求。為盡快形成統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急體制和統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的應(yīng)急體系，筆者建議，中央建立應(yīng)急管理委員會(huì)并整合國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部和國(guó)務(wù)院安委會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)可將辦公室設(shè)在應(yīng)急管理部。這便于應(yīng)急管理部平時(shí)協(xié)調(diào)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的預(yù)防與防范事務(wù)。當(dāng)重大自然災(zāi)害或事故災(zāi)難發(fā)生時(shí)，應(yīng)急管理部按照制度設(shè)計(jì)的要求作為指揮部，協(xié)助中央指派的領(lǐng)導(dǎo)同志指揮救災(zāi)。

第二，進(jìn)行制度創(chuàng)新。應(yīng)急管理部應(yīng)按照自然災(zāi)害防治體系與能力現(xiàn)代化的要求，在探索現(xiàn)代應(yīng)急管理規(guī)律的基礎(chǔ)上，超越原有應(yīng)急管理“一案三制”思維模式，積極開(kāi)展自然災(zāi)害防治的頂層設(shè)計(jì)與制度創(chuàng)新。特別是要著眼于應(yīng)對(duì)非常規(guī)災(zāi)害的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理機(jī)制，構(gòu)建符合新時(shí)代特征的應(yīng)急管理能力體系。

第三，提升應(yīng)急能力。應(yīng)急管理部應(yīng)在中央下拔款物的前提下，根據(jù)“三定方案”與內(nèi)部分工，將實(shí)施自然災(zāi)害防治的相關(guān)職責(zé)和重點(diǎn)工程落實(shí)到相關(guān)司局。在此背景下，應(yīng)急管理部應(yīng)以應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急保障體系建設(shè)為抓手，指導(dǎo)、聯(lián)合各有關(guān)部委，共同實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害防治體系與能力的現(xiàn)代化。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)急管理部應(yīng)統(tǒng)籌安全生產(chǎn)改革和自然災(zāi)害防治能力建設(shè)，以期形成強(qiáng)大的綜合性應(yīng)急管理能力。最近，自然資源部、水利部等部門(mén)與應(yīng)急管理部協(xié)同處置金沙江、雅魯藏布江堰塞湖，就是一個(gè)良好的開(kāi)端。

第四，修訂法規(guī)預(yù)案。應(yīng)急管理部應(yīng)針對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理改革的實(shí)際，推動(dòng)國(guó)家修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《消防法》《防震減災(zāi)法》等相關(guān)法律以及各級(jí)各類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，使我國(guó)應(yīng)急管理活動(dòng)保持有法可依、有案可循，不至于因機(jī)構(gòu)改革而出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)現(xiàn)象。

第五，注重協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。現(xiàn)代應(yīng)急管理是綜合性應(yīng)急管理（CEM），需要協(xié)調(diào)各方面的力量共同參與?？陀^地講，應(yīng)急管理部的管轄范圍是一個(gè)“小應(yīng)急”的概念。它不能直接管理公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。即便是對(duì)于自然災(zāi)害，應(yīng)急管理部也難以完全覆蓋。它主要涉及地震、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、旱災(zāi)、森林草原火災(zāi)等。而風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災(zāi)害與農(nóng)作物病蟲(chóng)害等生物災(zāi)害并不在應(yīng)急管理部的管轄范圍。在這種情況下，應(yīng)急管理部作為中國(guó)應(yīng)急管理的“龍頭”部門(mén)，應(yīng)積極協(xié)調(diào)相關(guān)部委與軍隊(duì)、武警，探索企業(yè)、社會(huì)組織、公民參與應(yīng)急管理的有效路徑，讓協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)先聯(lián)后動(dòng)、動(dòng)而有序。