鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目制運(yùn)作研究綜述

摘 要：90年代中期，國(guó)家財(cái)政制度進(jìn)行分稅制改革之后，財(cái)政上的中央集權(quán)達(dá)到了一個(gè)新的高度，上級(jí)政府將各種任務(wù)層層加碼往下壓，基層政府承擔(dān)著大量繁重的工作任務(wù)。農(nóng)村基層政府及村委會(huì)難以供給地方性的、區(qū)域性的農(nóng)村公共物品，因此農(nóng)村公共物品狀況愈益惡化。為了解決這一問題，中央政府及高級(jí)地方政府以“專項(xiàng)”和“項(xiàng)目”的方式向下分配財(cái)政資金。中央政府意欲以這種項(xiàng)目的方式，一方面給農(nóng)村基層政府注入資金以填補(bǔ)其財(cái)政缺口，另一方面以“釣魚”的方式來動(dòng)員地方性資源投入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中去，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的繁榮和社會(huì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；項(xiàng)目制；綜述

1 研究意義

隨著中央政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重逐年攀升，項(xiàng)目治國(guó)的治理之道已從內(nèi)涵、邏輯運(yùn)行方式、發(fā)生及風(fēng)險(xiǎn)管理等方面進(jìn)行了深入的剖析。項(xiàng)目制并非如同字面上的單純指向某種制度，也絕非研究的是一個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的過程，而是一種能結(jié)合中央到地方、國(guó)家與社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源合理分配，人民共同參與的治理模式?！绊?xiàng)目制”研究已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)研究問題之一，主要集中于項(xiàng)目制中中央和地方的行為變化，以及對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目制進(jìn)行政策研究，且集中于中央項(xiàng)目的運(yùn)作，但是缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中項(xiàng)目制的具體運(yùn)作的研究，本文希望能豐富和充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目制運(yùn)作研究的理論成果。

2 國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)綜述

2.1 項(xiàng)目制的產(chǎn)生及運(yùn)作

二十世紀(jì)九十年代中期分稅制改革以后，中央財(cái)政權(quán)力得到大大增強(qiáng)，地方和基層政府的財(cái)政則出現(xiàn)困難，改變了財(cái)政包干制下中央和地方的財(cái)政關(guān)系，為了整合資源和縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，項(xiàng)目制作為一種自上而下的資源配置方式日益凸顯，成為國(guó)家治理的一個(gè)重要機(jī)制。分稅制改革是項(xiàng)目制產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)，但并不是唯一要素。項(xiàng)目制的產(chǎn)生還受政府“條塊”權(quán)責(zé)的影響，表現(xiàn)為：部門間橫向競(jìng)爭(zhēng)加劇以及縱向?qū)蛹?jí)間的互倚格局。在財(cái)政關(guān)系上建立一種自上而下的財(cái)政資金的再分配制度，確保各級(jí)政府能夠按照規(guī)范化的途徑將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付到基層。項(xiàng)目制的應(yīng)用令傳統(tǒng)的科層體系發(fā)生重構(gòu)，打破原有的常規(guī)結(jié)構(gòu)，形成以項(xiàng)目為中心的新的運(yùn)作結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目制作為一種新型的治理模式，影響了常規(guī)的科層制度安排，同時(shí)誘發(fā)了各層級(jí)政府的相應(yīng)行為，成為認(rèn)識(shí)國(guó)家治理的運(yùn)作過程和政府行為的一個(gè)新的維度。

2.2 項(xiàng)目制的爭(zhēng)論

部分學(xué)者通過個(gè)案研究展示了項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)作過程以及所帶來的治理成效，對(duì)項(xiàng)目制治理的有效性提出爭(zhēng)論。黃宗智等以平晚縣“推廣雙季稻”為主要個(gè)案，詳細(xì)敘述了項(xiàng)目制的運(yùn)作原因、動(dòng)力、過程以及效果，對(duì)項(xiàng)目制的合理化提出強(qiáng)烈批評(píng)和質(zhì)疑，指出項(xiàng)目制所遵循的是逐利價(jià)值觀下所形成的權(quán)力和金錢的結(jié)合，主要展示為“官商勾結(jié)”，從而導(dǎo)致日益顯著的貧富差距。尹利民的研究呈現(xiàn)出項(xiàng)目制運(yùn)行和效果的另一面，認(rèn)為黃宗智用一個(gè)比較特殊的案例來評(píng)判項(xiàng)目制，或許有失客觀，介于科層化與市場(chǎng)化的項(xiàng)目制運(yùn)作，是與我國(guó)當(dāng)前的政治結(jié)構(gòu)特點(diǎn)相聯(lián)系的，是調(diào)節(jié)中央集權(quán)與地方分權(quán)的重要而有效的治理模式。

項(xiàng)目制將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)政府行政領(lǐng)域，打破了傳統(tǒng)的科層體制，但是在實(shí)際運(yùn)作過程中，項(xiàng)目制引發(fā)了一系列問題。第一，衍生出各種政府尋租行為。項(xiàng)目給基層政府帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我國(guó)地方官員晉升呈現(xiàn)出一種“政治錦標(biāo)賽”的特點(diǎn)。因此，在項(xiàng)目的申請(qǐng)過程中出現(xiàn)了“跑部錢進(jìn)”等現(xiàn)象，在項(xiàng)目的執(zhí)行過程中更誘發(fā)了基層政府的共謀行為。“項(xiàng)目”往往伴隨著大量的專項(xiàng)資金，以項(xiàng)目作為中介，地方政府借助項(xiàng)目的合法性，以行政手段介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。第二，項(xiàng)目制加強(qiáng)了中央對(duì)財(cái)政的集中控制，容易激化央地矛盾。中央對(duì)財(cái)權(quán)的集中控制對(duì)基層政府造成了不利影響，周雪光指出，部分項(xiàng)目制的運(yùn)作類似于一種“自上而下的釣魚工程”，上級(jí)政府用部分財(cái)政資金使得地方或者基層追加資金投入，從而實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的政策目標(biāo)。另外，周雪光，程宇以“村村通”項(xiàng)目為例，指出項(xiàng)目制的運(yùn)作會(huì)使基層政府走上集體債務(wù)之路。央地政府圍繞權(quán)責(zé)關(guān)系展開互動(dòng)博弈，進(jìn)而影響國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，出現(xiàn)基層政府被項(xiàng)目體制所左右，其行動(dòng)導(dǎo)向從地方事務(wù)性中抽離出來。

2.3 項(xiàng)目式治理的研究

項(xiàng)目式治理的研究集中項(xiàng)目供給的組織機(jī)制上。馮猛從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化上，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府捕獲項(xiàng)目的動(dòng)力和行為邏輯：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力和項(xiàng)目制資金分配的運(yùn)作方式之間的結(jié)合激勵(lì)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府努力爭(zhēng)取項(xiàng)目，并從指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政激勵(lì)下出現(xiàn)包裝項(xiàng)目的政績(jī)沖動(dòng)，扭曲了項(xiàng)目制在農(nóng)村的應(yīng)用；折曉葉、陳嬰嬰圍繞項(xiàng)目制的制度機(jī)制，以“發(fā)包”、“打包”、“抓包”為層級(jí)分析了國(guó)家項(xiàng)目運(yùn)作的控制和地方政府的反控制之間的互動(dòng)關(guān)系，提出在分級(jí)治理的制度平臺(tái)中完善“項(xiàng)目進(jìn)村”的對(duì)策；周飛舟以地方教育為個(gè)案，分析了財(cái)政體制改革之后的項(xiàng)目運(yùn)作，發(fā)現(xiàn)基層政府可以通過財(cái)政安排，將本級(jí)政府意圖添加到項(xiàng)目中，從而扭曲上級(jí)政府項(xiàng)目意圖。同時(shí)，由于我國(guó)政府行為的不透明、監(jiān)督的缺乏，項(xiàng)目制在運(yùn)作過程中出現(xiàn)“悖論”，“項(xiàng)目體系越完備、審計(jì)體系越嚴(yán)格，專項(xiàng)資金的管理和控制越規(guī)范，這些資金就越難以深入到鄉(xiāng)村基層?！眹?guó)家提供農(nóng)村項(xiàng)目的關(guān)鍵不在于利用轉(zhuǎn)移支付手段實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的全面供給，而是以項(xiàng)目制激發(fā)農(nóng)村的組織力量，立足農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部構(gòu)造公共物品的供給機(jī)制。上述文獻(xiàn)從宏觀角度探討了項(xiàng)目制在供給公共物品上的內(nèi)在組織機(jī)制問題，并未從微觀角度探討項(xiàng)目運(yùn)行中的組織機(jī)制和運(yùn)行邏輯。

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作者簡(jiǎn)介

馮維希（1994-），女，漢族，山西臨汾市人，管理學(xué)碩士在讀，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，研究方向：公共政策分析