新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府投融資問題及機(jī)制創(chuàng)新

趙革科

【摘 要】伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)建設(shè)投融資體制機(jī)制亟待改革。存在的主要問題是分稅制改革造成地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，土地財(cái)政模式難以為繼，城鄉(xiāng)建設(shè)過度依賴政府投入，地方債務(wù)率過高影響城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)一步融資。為此，必須加快投融資體制機(jī)制改革步伐，理清政府與市場之間的關(guān)系；推廣新模式，大力推進(jìn)PPP融資模式、發(fā)行市債券；規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；政府債務(wù)；投融資；市場化；創(chuàng)新

一、引言

新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最重要的議題之一。與以往的城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的核心理念決定其除基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè)外，還將大幅增加城市公共服務(wù)和社會保障，因而，資金需求量大、期限長、外部社會效應(yīng)強(qiáng)于商業(yè)效應(yīng)，這些都是新型城鎮(zhèn)化面臨的主要困難。但是伴隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，傳統(tǒng)的以土地財(cái)政和政府負(fù)債主導(dǎo)的投融資機(jī)制由于累積的巨大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，變得難以為繼，單單依靠政府財(cái)政投入，不能滿足不斷增長的資金要求。因此，必須要有規(guī)范化、可持續(xù)的多元化融資機(jī)制予以新型城鎮(zhèn)化的資金保障。而現(xiàn)行的融資機(jī)制由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束，已經(jīng)涌現(xiàn)出一系列問題，使得金融市場正常的信用篩選機(jī)制受到扭曲。某些地區(qū)城市建設(shè)的融資可得性、融資成本與其人口、產(chǎn)業(yè)集聚的內(nèi)生融資需求有著一定程度的脫節(jié)，沒有充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)下地方政府融資機(jī)制本應(yīng)具有的優(yōu)化資源配置功能。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，需要深化投融資體制改革，建立健全城鎮(zhèn)化投融資的市場機(jī)制，改變以財(cái)政收入為主導(dǎo)、以地方投融資平臺和土地資源融資為主的傳統(tǒng)投融資模式，逐步轉(zhuǎn)型為以財(cái)政資金引導(dǎo)、市場資金配合的市場化投融資模式，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制勢在必行。

二、現(xiàn)有融資模式存在的主要問題

（一）過度依賴土地出讓收益

土地財(cái)政是指政府依靠出讓土地使用權(quán)而獲得財(cái)政收入，以維持公共預(yù)算和支出的財(cái)政。由于在我國土地屬于國有資源，能夠轉(zhuǎn)讓的只有土地有期限的使用權(quán)。這就使得國有資產(chǎn)的代表人——政府成為了唯一有權(quán)可以向其他社會階層轉(zhuǎn)讓土地第一手使用權(quán)的特殊利益階層。土地財(cái)政是地方政府預(yù)算外收入的主要來源，是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化投融資的重要形式。過去三十年的城鎮(zhèn)化主要靠財(cái)政投入，當(dāng)?shù)胤截?cái)政無法完全覆蓋城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域時(shí)，就只能通過出讓土地和以土地出讓金為基礎(chǔ)的舉債的方式來解決，地方政府對土地資源收入的依賴越來越強(qiáng)，土地出讓金是地方政府收入的絕對主力。在中共中央和國務(wù)院共同印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》中，指出一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費(fèi)了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。土地作為不可再生稀缺資源，依賴土地收入增加政府收入和拉動經(jīng)濟(jì)增長本身就是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。數(shù)量的有限性決定了可供出售的土地必然會減少，以土地出讓而帶來的財(cái)政收入也會隨之減少，這將無法再為新型城鎮(zhèn)化提供更多的資金，資金來源的可持續(xù)性將會遭遇危機(jī)。而且，土地出讓金是將未來幾十年的土地收益一次性收取，一方面，提前透支了未來的經(jīng)濟(jì)增速，大規(guī)模的投入也容易造成投資效率的低下；另一方面，土地作為人類基本的生存資源，如果不顧中國國情和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，以提高財(cái)政收入為目地進(jìn)行過度開發(fā)，勢必會帶來更多的經(jīng)濟(jì)和社會問題，也會犧牲中國未來經(jīng)濟(jì)增加機(jī)會。因此，當(dāng)前必須深化土地資源市場化改革，從根本上扭轉(zhuǎn)土地財(cái)政在地方政府財(cái)政收入中的主導(dǎo)性地位，以有效而持續(xù)的方式增加新型城鎮(zhèn)化資金供給。

（二）各種變相舉債行為

2015年以來，政府債務(wù)融資受到嚴(yán)格限制，PPP模式、政府購買服務(wù)、政府投資基金等則受到地方政府青睞。從理論上講，這些融資方式多是基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，可以優(yōu)化政府和市場的資源配置，平滑財(cái)政支出壓力。但是，大多投向非經(jīng)營性項(xiàng)目，還款來源主要依賴于政府付費(fèi)。在地方財(cái)力普遍偏弱的情況下，亟須各類金融機(jī)構(gòu)、社會資本投入，但形成的債務(wù)財(cái)政與金融不屬于嚴(yán)格意義上的“政府債務(wù)”。由此，地方政府及其融資平臺的投融資行為可能出現(xiàn)走偏、異化。其中，相當(dāng)一部分涉及變相融資、違規(guī)舉債。PPP模式強(qiáng)調(diào)全生命周期管理、物有所值、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵相容的理念。但不容忽視的是，在高速增長的背后，PPP項(xiàng)目在落地過程中也暴露出不少問題。有的地方政府以PPP之名行變相舉債之實(shí)，明股實(shí)債、重建設(shè)輕運(yùn)營、偽PPP等亂象叢生。一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號，采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購、固定回報(bào)等變相融資問題較為突出。這些違法違規(guī)行為，導(dǎo)致了部分地方債務(wù)規(guī)模增長較快，債務(wù)率甚至超過了警戒線，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)點(diǎn)。另外，部分政府或其融資平臺通過基金、資管、融資租賃等業(yè)務(wù)，借助財(cái)政預(yù)算來放大杠桿，存在變相舉債之嫌。地方政府通過專項(xiàng)建設(shè)基金、產(chǎn)業(yè)基金、資管計(jì)劃等金融工具，多重方式加杠桿，以股權(quán)投資等方式規(guī)避債務(wù)管理約束。實(shí)際上，最后風(fēng)險(xiǎn)依然集中在政府身上。雖然變相舉債能規(guī)避一些監(jiān)管，解決一地、一時(shí)之需，但極其容易造成低效、風(fēng)險(xiǎn)失控，不利于財(cái)政體制改革深化。

（三）融資風(fēng)險(xiǎn)過大

黨的十八大提出的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在帶來巨大投資需求和消費(fèi)需求的同時(shí)，也潛伏著風(fēng)險(xiǎn)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化與家園化、產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，需要金融機(jī)構(gòu)的大量資金支持，地方政府融資平臺發(fā)揮著重要作用。由于地方政府融資平臺在實(shí)際運(yùn)行中融資渠道單一化，以銀行貸款為主，民間資本較少參與，從而使得大部分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了銀行。一方面，由于融資平臺的“政府擔(dān)?！痹诜缮蠠o效，信息不透明，使得地方政府隱形債務(wù)巨大，平臺本身財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)過大；另一方面，地方政府在房地產(chǎn)行業(yè)的巨大經(jīng)濟(jì)利益，使得融資平臺部分貸款流向房地產(chǎn)行業(yè)，房地產(chǎn)泡沫一旦破裂，面臨失去土地財(cái)政的巨額收益，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，甚至導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。這些無序、違規(guī)融資將縱容地方政府和金融機(jī)構(gòu)加杠桿行為，爭投資、上項(xiàng)目、趕速度蔚然成風(fēng)，可能導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)蔓延、財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。此外，地方政府由于事權(quán)過重而財(cái)權(quán)過輕，以土地為抵押物從金融機(jī)構(gòu)大量融資，盡可能放大土地的融資功能，導(dǎo)致對土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴，使得嚴(yán)重依賴土地財(cái)政這種資源依托型模式的地方財(cái)政具有不穩(wěn)定性。目前房地產(chǎn)行業(yè)的疲軟及下行趨勢，使得土地出讓收入機(jī)制面臨危機(jī)，地方政府的土地收益大幅降低，削弱了地方政府的償債能力，增加了地方政府債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)。

三、創(chuàng)新策略

（一）推進(jìn)PPP融資方式

通過允許外資和社會資本以特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，是新型城鎮(zhèn)化場主導(dǎo)型投融資機(jī)制創(chuàng)新的可行路徑。PPP模式是國際上吸引更多社會資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的普遍做法，基于PPP理念的公私合營融資方式是公共部門和私營部門基于各自經(jīng)驗(yàn)建立的一種合作經(jīng)營關(guān)系，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分享，以滿足公共需求。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施中推廣使用PPP模式，不僅有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，改進(jìn)公共行政管理理念和政府監(jiān)管，也有利于改善公用事業(yè)的運(yùn)營和服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式中，BOT是最常用的一種引入民間資本、公私合營的項(xiàng)目融資方式，其理論基礎(chǔ)是特許經(jīng)營制，從理論上講，這種城市建設(shè)投融資新模式增加了壟斷性市場的可競爭性，改進(jìn)了生產(chǎn)效率和分配效率。同時(shí)，中止或更換特許經(jīng)營權(quán)的威脅會促使經(jīng)營者提高經(jīng)營效率。

推廣PPP模式要因地制宜選擇，對具有明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且經(jīng)營收入可以與投資成本相抵的項(xiàng)目，政府可以給予特許經(jīng)營權(quán)。對經(jīng)營收入不能與投資成本相抵、資金缺口較大、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目，政府可以給予特許經(jīng)營權(quán)補(bǔ)貼部分資金或者直接投資參股等措施。但要防止地方政府以PPP之名行變相舉債之實(shí)。此外，在大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目準(zhǔn)入上可實(shí)施負(fù)面清單管理，凡被列入負(fù)面清單管理的項(xiàng)目，都不再具有“特許”建設(shè)和運(yùn)營主體地位，而是要與社會資本平等參與招標(biāo)。

（二）加快財(cái)政體制改革，理清政府與市場之間的關(guān)系

1994年分稅制改革，一方面，財(cái)政收入占GDP比重明顯上升，尤其是中央財(cái)政稅收大幅度增加，但與此同時(shí)，財(cái)權(quán)向中央的集中直接導(dǎo)致了地方政府財(cái)政出現(xiàn)困難，弱化了地方政府的財(cái)政收入能力。當(dāng)前的重點(diǎn)是重塑中央地方財(cái)政關(guān)系，合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任。調(diào)整和改革當(dāng)前事權(quán)和財(cái)權(quán)，充實(shí)地方政府稅源和財(cái)力，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，形成“財(cái)力、財(cái)權(quán)、事權(quán)”協(xié)調(diào)匹配體系。尤其是應(yīng)進(jìn)一步合理劃分政府間事權(quán)，減輕低層級政府支出責(zé)任，在明確公共產(chǎn)品供給、治理責(zé)任的基礎(chǔ)上，以公共品的重要性、受益范圍，特別是基本公共服務(wù)大致均等化供給與分享等原則來劃分政府間的事權(quán)范圍。同時(shí)，中央應(yīng)加大對欠發(fā)達(dá)省份及區(qū)域的財(cái)政支持、政策性金融支持力度。

理清政府與市場關(guān)系，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性資源配置作用，提高投資效率。建立市場化的項(xiàng)目評價(jià)機(jī)制和定價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮市場的約束作用，完善市場化退出和重組機(jī)制，徹底轉(zhuǎn)變“投資靠土地財(cái)政、融資靠貸款舉債”的舊模式，建立以市場為主導(dǎo)的投融資新機(jī)制。由過去政府直投和國資主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龈偁幏绞胶投嘣黧w，并更多向民營資本開放?，F(xiàn)有的城鎮(zhèn)化融資格局暴露出的種種問題，關(guān)鍵是這些在形式上的市場化融資渠道背后，隱藏著大量阻礙市場機(jī)制、市場約束發(fā)揮作用的體制機(jī)制阻礙。只有真正推進(jìn)相關(guān)改革，才能真正使金融市場在城鎮(zhèn)化融資中落地，金融創(chuàng)新才不至于變異為政府各種不規(guī)范隱性負(fù)債的工具。

（三）規(guī)范地方政府性債務(wù)管理

政府舉債是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍現(xiàn)象，與現(xiàn)代國家治理的機(jī)制建設(shè)和能力提升具有內(nèi)在關(guān)系。規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，要允許地方政府在人大和全社會的多重監(jiān)督下陽光化地適度舉債，堅(jiān)決落實(shí)我國新的《預(yù)算法》；改進(jìn)政府業(yè)績考核，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，轉(zhuǎn)變地方政府行為模式；糾正不正確的政績導(dǎo)向，并將民生、政府負(fù)債等作為政績考核的指標(biāo)。一旦形成風(fēng)險(xiǎn)，要及時(shí)啟動財(cái)政重整計(jì)劃，加大問責(zé)力度，尤其是要啟動債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)終身責(zé)任追究機(jī)制；對于金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)協(xié)助地方政府違規(guī)融資、隱匿債務(wù)的金融操作行為同樣也要追求責(zé)任。按照黨的十八屆三中全會以及新《預(yù)算法》的要求，地方政府不能再通過融資平臺等企事業(yè)單位舉借債務(wù)，而是遵循市場化原則，在健全信息披露制度的基礎(chǔ)上，建立地方政府信用評級制度，并逐步完善地方政府債券市場，將存量地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問題。

四、結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要巨大的資金投入，而這些投入在規(guī)模上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府財(cái)政收入，必須借助市場力量，構(gòu)建一個(gè)多元化可持續(xù)的融資渠道。正因如此，近年來伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)金融體制改革的不斷深入，我國與城鎮(zhèn)化相關(guān)的資金籌措渠道也不斷豐富，從過去的單一財(cái)政撥款，逐漸發(fā)展為財(cái)政資金、使用者付費(fèi)、銀行信貸、公開發(fā)債以及股權(quán)融資等多種方式并存的格局。融資渠道的多元化、融資方式的市場化程度明顯提高，對保障城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的快速增長和供給能力的改善發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。但同時(shí)也要看到，與新型城鎮(zhèn)化融資需求相比，現(xiàn)有的融資格局，無論是投融資效率還是可持續(xù)性上，都還有諸多的不適應(yīng)，內(nèi)蘊(yùn)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，加快建立一個(gè)規(guī)范透明高效和可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，仍是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

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