淺議信息公開(kāi)中政府信息的界定

王曉文

在美國(guó)，信息自由的一個(gè)重要標(biāo)志就是政府公開(kāi)行為得到貫徹和執(zhí)行，并且被上升到法律層面得到保障。不過(guò)，信息公開(kāi)隱藏的一大隱患是信息公開(kāi)可能導(dǎo)致國(guó)家秘密等與公共利益相關(guān)的信息被泄露。這個(gè)是保障信息自有法律的制定者要考慮的內(nèi)容。在美國(guó)，長(zhǎng)期的立法和司法實(shí)踐已經(jīng)默認(rèn)兩類行政豁免存在、一類是國(guó)家機(jī)密類，一類是官方信息類。不過(guò)，美國(guó)對(duì)上述兩類不同信息的豁免程度不同，主要體現(xiàn)在規(guī)定的門檻高低上，顯然前者因與公共利益聯(lián)系更為緊密，而更給予更多關(guān)注和保障。以國(guó)防等信息為例，法院在此類豁免信息的判斷中也更尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，相信行政機(jī)關(guān)在此類信息行政的判斷中要更具敏感性。不過(guò)，在美國(guó)如此重視信息自由的國(guó)家，時(shí)刻保持著對(duì)威脅信息自由的一種警惕，從某種程度上說(shuō)，豁免的存在，對(duì)于信息自由來(lái)說(shuō)就是一種威脅。國(guó)會(huì)絕不希望信息自由的原則被例外吞噬。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府信息也多有研究。地方行政機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺(tái)了大量的規(guī)范性文件以規(guī)范自己的政府信息公開(kāi)行為。對(duì)政府信息普遍的理解是，與行政管理職能相關(guān)，以一定載體呈現(xiàn)的工作信息。在《條例》中，政府信息被從以下方面界定。首先，從政府信息的源頭來(lái)看，政府信息來(lái)自政府，而依《條例》規(guī)定，該政府的具體呈現(xiàn)形式有行政機(jī)關(guān)、公共企事業(yè)單位，后者主要是因?yàn)橛蟹傻氖跈?quán)。上述規(guī)定意味著一些主體將被排除在外，如村委會(huì)、法院、人大等機(jī)構(gòu)。這也意味著一些性質(zhì)的信息是豁免公開(kāi)范圍也是如此原因。從某種意義上說(shuō)，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也決定了機(jī)構(gòu)信息的性質(zhì)，并最終體現(xiàn)為需被公開(kāi)與否的不同。第二，從信息形成過(guò)程來(lái)看，《條例》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“與履責(zé)相關(guān)”，而此中存在的矛盾是履責(zé)有對(duì)內(nèi)管理和對(duì)外行政之分，兩者應(yīng)該怎樣區(qū)分，以清晰劃定應(yīng)公開(kāi)的信息范圍。不過(guò)，可以確定的是，對(duì)外行政管理行為產(chǎn)生的信息應(yīng)屬于應(yīng)公開(kāi)的信息范圍。

那么要如何界定政府信息的內(nèi)容呢？第一，內(nèi)部信息。內(nèi)部信息的內(nèi)部主要指在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而內(nèi)部信息的種類也是以事務(wù)性、管理性為主。此外，內(nèi)部的含義還體現(xiàn)在信息的作用范圍上，即內(nèi)部信息產(chǎn)生作用的對(duì)象只有行政機(jī)關(guān)的工作人員，不包括外界普通民眾，例如有關(guān)行政機(jī)關(guān)工作人員任免的決定，午餐時(shí)間的調(diào)整等。當(dāng)對(duì)內(nèi)部信息進(jìn)行屬性判斷時(shí)，首要考慮的因素是內(nèi)部行為是否具有履行法定職責(zé)屬性，兩者是否有交叉重合部分，如果兩者有交叉，那么對(duì)于交叉部分，可以認(rèn)定為是政府信息。內(nèi)部管理的設(shè)置初衷也是為了使行政機(jī)關(guān)更好地服務(wù)于社會(huì)，而管理本身就具有計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)等含義，只是內(nèi)部管理的對(duì)象被限定為內(nèi)部系統(tǒng)及其關(guān)系，同時(shí)管理也有分類，例如人事管理、物質(zhì)設(shè)施管理等。這些也同樣適用于內(nèi)部管理類型。

對(duì)于《條例》中涉及的政府公開(kāi)信息涉及的行為應(yīng)該專指外部行政行為，也就是說(shuō)，其區(qū)別于內(nèi)部管理行為，而與內(nèi)部管理行為直接相關(guān)的就是內(nèi)部信息。目前，該信息包括有內(nèi)部管理類和內(nèi)部聯(lián)絡(luò)類。如工作任務(wù)分配、內(nèi)部審計(jì)、績(jī)效考核、福利分配等都屬于內(nèi)部管理類，而機(jī)關(guān)間交流、借調(diào)、指導(dǎo)都屬于聯(lián)絡(luò)類信息。內(nèi)部管理信息也具有公開(kāi)性，但只是針對(duì)內(nèi)部行政機(jī)關(guān)人員而言。內(nèi)部管理信息不對(duì)外界公開(kāi)的關(guān)鍵原因是其不會(huì)對(duì)公共利益造成實(shí)際作用。只有當(dāng)，內(nèi)部管理信息突破原有的作用范圍，而對(duì)公共利益產(chǎn)生實(shí)際影響時(shí)才被認(rèn)定為政府公開(kāi)信息，而此時(shí)，也就涉及到內(nèi)部管理行為與政府履職行為的交叉問(wèn)題。

在美國(guó)法律中，工作手冊(cè)就是承載此類信息的一種形式。此類信息有時(shí)又體現(xiàn)為指導(dǎo)意見(jiàn)。內(nèi)部信息被作為豁免理由，原因有二，體現(xiàn)為“雙不”，即與不大關(guān)系公共利益，不大被民眾關(guān)心。以致于一些學(xué)者將內(nèi)部信息的此類屬性稱為雜務(wù)。具體說(shuō)來(lái)，通常包括行政人員辦公、生活設(shè)施的應(yīng)用、作息時(shí)間等事項(xiàng)。對(duì)此范圍的設(shè)置，參眾兩院意見(jiàn)稍有不同，較之參議院，眾議院的主張更為寬廣。不過(guò)，最終最高院曾在判例中確立了參議院報(bào)告的影響力。并且在判決中指出，內(nèi)部信息的豁免可在兩種情形下存在，一種是減輕負(fù)擔(dān)，因?yàn)橘Y料的維持需要努力，第二種是涉及此類信息的公眾興趣的不可預(yù)測(cè)性。盡管，國(guó)家對(duì)內(nèi)部信息有諸多限制，但相比較而言，對(duì)內(nèi)部信息的解釋屬于最寬松的額類型。法官在適用中，通常進(jìn)行以下三個(gè)方面的考慮：與內(nèi)部性的活動(dòng)是否相關(guān)，與公共利益關(guān)系如何，若披露是否會(huì)產(chǎn)生對(duì)合法公共利益的損害。對(duì)上面三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行解答后，法官也就有了初步答案，即若回答都為“不”才會(huì)產(chǎn)生信息被披露的必要性。

第二，過(guò)程性信息。將過(guò)程性信息列入政府信息豁免公開(kāi)類型之一的討論由來(lái)已久，這點(diǎn)可以追溯到2003年的專家建議稿中，該專家建議稿對(duì)此規(guī)定的背后考量做了詳細(xì)闡釋，其內(nèi)容得到了學(xué)界和實(shí)踐界的廣泛認(rèn)可，以致至今依然被作為過(guò)程性信息免于豁免公開(kāi)的強(qiáng)有力的理由。該理由的內(nèi)容是從整個(gè)決策過(guò)程進(jìn)行考量的，即依據(jù)政府機(jī)關(guān)的辦事流程和行事規(guī)則，針對(duì)一項(xiàng)決策的做出必然事先安排內(nèi)部討論環(huán)節(jié)，此討論時(shí)間因事情的復(fù)雜程度而長(zhǎng)短不一，為了決策慎重起見(jiàn)，在決策之前，往往會(huì)有多個(gè)可供選擇的備選方案，即便如此，最后決策流產(chǎn)的情形也并不罕見(jiàn)。這樣一個(gè)政府決策形成過(guò)程如果被保留在民眾面前，被其獲知，很有可能會(huì)引起眾多猜測(cè)，以致混亂，結(jié)果只能是不利于最終決策的做出。同時(shí)，附帶的，對(duì)機(jī)關(guān)工作人員身為決策參與、討論者的角色的影響使其積極性會(huì)受到打擊。除此之外，2009年，最高院在征求意見(jiàn)稿中用影響工作正常運(yùn)行和行政目的實(shí)現(xiàn)做統(tǒng)一概括。盡管有如此眾多的意見(jiàn)頻頻出現(xiàn)，但《條例》并未進(jìn)行采納，不過(guò)，這并不妨礙司法實(shí)踐中的采用。不過(guò)，目前在我國(guó)，因缺少法律的明確性、具體性規(guī)定，有關(guān)過(guò)程性信息的政府公開(kāi)在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中狀況頻出，首先是規(guī)章的沖突規(guī)定問(wèn)題。任何一項(xiàng)法律規(guī)定的背后都有目的追求作為支撐。具體到過(guò)程性信息上就是規(guī)章只要規(guī)定過(guò)程性信息免于行政公開(kāi)即可，還是有必要也對(duì)過(guò)程性信息進(jìn)行基于豁免公開(kāi)目的的限定。其背后也隱藏著對(duì)邏輯規(guī)則應(yīng)用的一個(gè)拷問(wèn)，即是否只要屬于過(guò)程性信息范圍，就意味著對(duì)正常行政工作運(yùn)行有所損害，就要免于公開(kāi)。對(duì)于這個(gè)方面的沖突可以國(guó)土資源部和國(guó)家海洋局分別發(fā)布的政府信息公開(kāi)辦法進(jìn)行對(duì)比為例，如前者就直接規(guī)定了過(guò)程性信息免于公開(kāi)，而后者還規(guī)定了公開(kāi)可能影響行政目的實(shí)現(xiàn)等內(nèi)容。不過(guò)，這些爭(zhēng)議存在是事實(shí)，不同規(guī)定是現(xiàn)實(shí)，但過(guò)程性信息被納入政府信息的例外類型獲得了普遍認(rèn)可。endprint