互聯(lián)網(wǎng)保健食品監(jiān)管研究

閆志剛，房 軍

(1 國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局高級(jí)研修學(xué)院，北京 100073；2清華大學(xué)社科學(xué)院，北京 100084)

隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起和國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的推行，保健食品產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)正在向深度融合方向發(fā)展，并給其安全監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。

1 網(wǎng)絡(luò)保健食品發(fā)展現(xiàn)狀

在我國(guó)人均GDP不斷增長(zhǎng)、老齡化社會(huì)到來、中產(chǎn)階級(jí)興起、《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》發(fā)布等一系列利好因素綜合促進(jìn)下，我國(guó)保健食品行業(yè)正在快速發(fā)展。保健食品銷售渠道主要分為直銷、藥店、電商、商超等，但隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)營(yíng)銷模式正受到電商的沖擊，從近年銷售數(shù)據(jù)來看，電商渠道是增長(zhǎng)最快的渠道[1]。

互聯(lián)網(wǎng)從兩個(gè)方面給中國(guó)保健食品產(chǎn)業(yè)格局帶來變化：一方面，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和電子商務(wù)的發(fā)展，跨境電商保健食品零售業(yè)務(wù)崛起。2012年國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)同意海關(guān)總署在上海、重慶、杭州、寧波、鄭州5個(gè)城市試點(diǎn)開展跨境貿(mào)易電子商務(wù)信息化、便利化監(jiān)管服務(wù)，其跨境零售進(jìn)口業(yè)務(wù)中多是按照物品監(jiān)管的方式，征收行郵稅，且品類準(zhǔn)入的尺度放得較寬，這實(shí)際給了處于灰色地帶的“海淘”市場(chǎng)一個(gè)合法進(jìn)入國(guó)內(nèi)的通道，隨之引發(fā)投資熱潮，跨境電商也迅速興起，同時(shí)在政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)下，其他一些城市也紛紛申請(qǐng)納入試點(diǎn)，試點(diǎn)城市不斷擴(kuò)容。跨境電商進(jìn)口保健食品市場(chǎng)爆發(fā)式增長(zhǎng)，美、加、澳一些美譽(yù)度較高的保健食品被動(dòng)式在中國(guó)市場(chǎng)異軍突起[2]。由于這種過快發(fā)展的跨境電商進(jìn)口模式存在威脅國(guó)家稅制統(tǒng)一、造成內(nèi)外企業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)、沖擊實(shí)體經(jīng)濟(jì)等不利因素，2016年4月8日財(cái)政部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口稅收政策的通知》開始收緊政策，但由于市場(chǎng)過大，新政一再緩期實(shí)施，目前國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定過渡政策延長(zhǎng)至2018年底。

另一方面，為適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)保健食品企業(yè)也在主動(dòng)或被動(dòng)向互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展轉(zhuǎn)型，其策略主要包括：自建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開展保健食品經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，如開發(fā)網(wǎng)站、APP、微信賬號(hào)、微博賬號(hào)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷；將保健食品經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)拓展至第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上；通過資本運(yùn)作，收購或者參股跨境電商進(jìn)口保健食品明顯產(chǎn)品企業(yè)，曲線獲得這些明星品牌在中國(guó)市場(chǎng)的永久經(jīng)營(yíng)權(quán)和商標(biāo)使用權(quán)[3]。

2 網(wǎng)絡(luò)保健食品市場(chǎng)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)

2.1 產(chǎn)品魚目混雜

當(dāng)前，由于政府食藥監(jiān)管體制改革等原因監(jiān)管力量一時(shí)還不能全部覆蓋快速增長(zhǎng)的網(wǎng)上保健食品市場(chǎng)，導(dǎo)致網(wǎng)上市場(chǎng)較為混亂，所售保健食品魚目混雜，質(zhì)量參差不齊，既有經(jīng)過食藥部門批準(zhǔn)的正規(guī)產(chǎn)品，也有不少以假亂真、以次充好的產(chǎn)品[4]。一些經(jīng)營(yíng)者為了暴利置消費(fèi)者健康安全和正規(guī)企業(yè)商標(biāo)權(quán)于不顧，將在小作坊里生產(chǎn)的山寨產(chǎn)品貼上名牌商品在網(wǎng)上進(jìn)行售賣。在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，由于利潤(rùn)堪比販毒，山寨的“進(jìn)口”保健食品已經(jīng)形成一條從生產(chǎn)、快遞刷單、防偽標(biāo)識(shí)制售、網(wǎng)上營(yíng)銷、售賣的產(chǎn)業(yè)鏈[5]，其產(chǎn)品生產(chǎn)缺乏質(zhì)量控制，存在違法添加等情形，給消費(fèi)者帶來較大健康隱患。

2.2 一些進(jìn)口保健產(chǎn)品游離于監(jiān)管之外

進(jìn)口保健食品進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)需要按規(guī)定進(jìn)行注冊(cè)或者備案*12015年新《食品安全法》修訂之前，進(jìn)口保健食品和國(guó)產(chǎn)保健食品一樣需要進(jìn)行注冊(cè)，新《食品安全法》修訂后實(shí)行雙軌制，首次進(jìn)口的保健食品要經(jīng)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局注冊(cè)。但首次進(jìn)口的保健食品中屬于補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的只需經(jīng)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局備案。，通常情況下，為獲取“藍(lán)帽子”(保健食品注冊(cè)證)，海外品牌平均需要為每個(gè)SKU(單個(gè)產(chǎn)品品種)支付50萬～100萬元成本，且審批長(zhǎng)達(dá)1～2年[6]。為了以最快的速度最低的成本占領(lǐng)中國(guó)市場(chǎng)，一些國(guó)外保健食品生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)企業(yè)通過曲線方式進(jìn)入中國(guó)網(wǎng)上保健食品市場(chǎng)，這些進(jìn)口保健食品以普通食品名義進(jìn)入國(guó)內(nèi)，借助近年跨境電商試點(diǎn)探索期監(jiān)管寬松的政策環(huán)境“野蠻生長(zhǎng)”，在出現(xiàn)問題或者政策動(dòng)向變動(dòng)時(shí)就玩起文字游戲，如某進(jìn)口保健食品品牌的鱈魚肝油產(chǎn)品被爆涉嫌違規(guī)時(shí)就悄然從跨境電商下架，并對(duì)外宣傳所售產(chǎn)品為美國(guó)進(jìn)口的膳食補(bǔ)充劑，非保健食品[7]。

實(shí)際上，雖然發(fā)達(dá)國(guó)家的“保健食品”定義表述和中國(guó)有所不同，但其外延所指具有不少重合，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者之間也有廣泛共識(shí)。另外，發(fā)達(dá)國(guó)家保健食品安全監(jiān)管寬嚴(yán)不同，有的需要進(jìn)行嚴(yán)格審批，有的只需簡(jiǎn)單備案即可，雖然生產(chǎn)國(guó)大都有良好市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、完善的社會(huì)誠信體系背書，但保健食品并不是都沒有安全方面問題，有的問題也很大，只是沒有被放大而已。一項(xiàng)對(duì)美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)監(jiān)管數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，2003年1月1日—2008年10月31日期間，美國(guó)共發(fā)生3 502例與保健食品相關(guān)的不良反應(yīng)報(bào)告，其中造成142人死亡[8]。

2.3 虛假夸大宣傳問題突出

上海市工商局廣告監(jiān)督管理處在對(duì)綜合選取的影響力較大的20個(gè)新聞?lì)?、搜索類、視頻類、社交類、購物類、垂直類APP發(fā)布的258條次廣告進(jìn)行了監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法廣告43條次，嚴(yán)重違法率16.67%，廣告違法類別主要集中在房地產(chǎn)、保健品和化妝品。垂直類移動(dòng)應(yīng)用發(fā)布的廣告違法率高達(dá)63.33%，主要集中在房地產(chǎn)和保健品廣告[9]。

3 網(wǎng)絡(luò)保健食品安全監(jiān)管存在的難題

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)一方面具有開放性、共享性、傳播快的特點(diǎn)，可以將眾多的市場(chǎng)主體整合起來實(shí)現(xiàn)即時(shí)交易，大大降低了市場(chǎng)交易成本；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)具有虛擬性、跨界性的特點(diǎn)，其放大了傳統(tǒng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)信息不對(duì)稱的缺點(diǎn)，給建立在地域分界、部門分工、層級(jí)節(jié)制的傳統(tǒng)監(jiān)管模式帶來挑戰(zhàn)。

3.1 跨地域監(jiān)管挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)整合了保健食品的供應(yīng)鏈條，一個(gè)網(wǎng)上商戶背后聯(lián)系著分布在不同地區(qū)的鏈條參與者，如持有保健食品批準(zhǔn)證書的委托生產(chǎn)企業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)平臺(tái)、入駐平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)者等眾多主體，一些假冒偽劣產(chǎn)品還可能涉及違禁原料供應(yīng)商、黑窩點(diǎn)等參與者。在實(shí)際投訴舉報(bào)案件查處過程中，需要多方查證才能對(duì)一個(gè)違法行為進(jìn)行處罰，通常收到投訴舉報(bào)的地方食品稽查部門需要發(fā)函給保健食品生產(chǎn)、流通企業(yè)所在地的食品稽查部門，由其代為查證，協(xié)查過程既耗時(shí)耗力，也可能遭遇消極反應(yīng)、地方保護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)，為違法犯罪分子轉(zhuǎn)移陣地帶來可趁之機(jī)。

3.2 網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法挑戰(zhàn)

以保健食品廣告執(zhí)法為例，當(dāng)前保健食品廣告實(shí)行許可制度，保健食品經(jīng)營(yíng)者發(fā)布廣告前，需要經(jīng)當(dāng)?shù)氐氖称繁O(jiān)管部門審批。但是，包括保健食品廣告在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)海量信息卻超出了監(jiān)管部門的執(zhí)法能力。以事前許可加事后處罰為特點(diǎn)的互聯(lián)網(wǎng)管理規(guī)定，在實(shí)際中普遍遇到各種阻力，難以落實(shí)。通過在各地進(jìn)行的實(shí)地調(diào)研與座談發(fā)現(xiàn)，幾乎所有需要事前許可的領(lǐng)域，都有大量的違法運(yùn)營(yíng)存在，并且違法主體遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于合法主體。從互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)，到網(wǎng)上營(yíng)業(yè)服務(wù)場(chǎng)所，到內(nèi)容服務(wù)的許可與備案，到各種專項(xiàng)許可，未經(jīng)許可的主體比比皆是，違反現(xiàn)行規(guī)定的行為無處不在[10]。值得注意的是，在實(shí)際監(jiān)管中，各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在一種思維傾向，認(rèn)為在“誰審批、誰監(jiān)管”的原則下，沒進(jìn)行審批的違法經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任即與我無關(guān)，這種思維弱化了對(duì)未經(jīng)審批經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管力度。

3.3 部門協(xié)同挑戰(zhàn)

在互聯(lián)網(wǎng)條件下，保健食品傳統(tǒng)分段式的供應(yīng)鏈已經(jīng)完全打通，但各監(jiān)管部門之間還是以傳統(tǒng)監(jiān)管分工為主，各管一段，未建立起有效的協(xié)同治理機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)保健食品監(jiān)管中，廣告監(jiān)管方面涉及食藥、工商等部門(中央機(jī)構(gòu)已合并為市場(chǎng)監(jiān)管總局，地方改革仍需時(shí)日)；執(zhí)法處罰方面涉及食藥稽查、公安、食品技術(shù)檢驗(yàn)等部門；信用監(jiān)管方面涉及發(fā)改、工信、商務(wù)、公安、食藥等部門；在跨境電商保健食品監(jiān)管中，有權(quán)對(duì)跨境電商實(shí)施監(jiān)管的部門多達(dá)16個(gè)，彼此各建數(shù)據(jù)庫和監(jiān)管系統(tǒng)，各職能部門間缺乏溝通，多頭監(jiān)管、重復(fù)管理、浪費(fèi)執(zhí)法資源的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[11]。

3.4 法律協(xié)同挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)保健食品監(jiān)管涉及《廣告法》《電子商務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)食品違法》《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》等諸多法律法規(guī)，但有些法律法規(guī)還存在不一致的地方。如新通過的《電子商務(wù)法》第三十八條第二款規(guī)定，“對(duì)關(guān)系消費(fèi)者生命健康的商品或者服務(wù)，電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)資格未盡到審核義務(wù)，或者對(duì)消費(fèi)者未盡到安全保障義務(wù)，造成消費(fèi)者損害的，依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！边@與《食品安全法》所規(guī)定的連帶責(zé)任相矛盾，按照前者規(guī)定，消費(fèi)者需要在法院判定電商平臺(tái)和平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任后再進(jìn)行追償，而按照后者規(guī)定，消費(fèi)者既可以向平臺(tái)提出追償，也可以向平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者提出。

4 網(wǎng)絡(luò)保健食品監(jiān)管對(duì)策建議

4.1 建立健全電子商務(wù)誠信體系

保健食品監(jiān)管要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)監(jiān)管時(shí)代向互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代轉(zhuǎn)型，監(jiān)管部門需要從過去單純管主體、管行為、管產(chǎn)品，轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟墓苄畔?、管信用，其中，信用監(jiān)管是關(guān)鍵。要建立集成網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)行為違法記錄、消費(fèi)者評(píng)價(jià)投訴等多方面信息的信用記錄庫，既要包括網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)，也要包括平臺(tái)商戶，針對(duì)二者審查責(zé)任和主體責(zé)任有針對(duì)性的設(shè)置信用數(shù)據(jù)搜集重點(diǎn)，提高監(jiān)管的針對(duì)性、有效性。要將信用監(jiān)管落實(shí)到人，防止個(gè)人利用重復(fù)注冊(cè)的方式從事違法經(jīng)營(yíng)。

4.2 推進(jìn)實(shí)施智慧監(jiān)管

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，保健食品監(jiān)管面對(duì)海量的監(jiān)管數(shù)據(jù)靠人工根本無法滿足監(jiān)管需求，必須依靠人工智能，推進(jìn)智慧監(jiān)管。要開發(fā)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，將保健食品線上線下信息整合起來，并實(shí)現(xiàn)分析、預(yù)警等功能。相關(guān)的信息主要包含保健食品注冊(cè)備案信息、廣告審批、生產(chǎn)商信息及其日常抽檢檢查信息、網(wǎng)上商戶信息、消費(fèi)者投訴和不良反應(yīng)信息，通過關(guān)鍵詞抓取、快速比對(duì)及相關(guān)分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)保健食品違法行為的快速識(shí)別和預(yù)警。要加大培養(yǎng)數(shù)據(jù)分析人才，建立一支職業(yè)化的電子監(jiān)管隊(duì)伍。

4.3 加大部門和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)

要建立上述保健食品監(jiān)管信用體系、監(jiān)管數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)等，以及實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的快速監(jiān)管執(zhí)法，必須打通地區(qū)和部門之間的“柏林墻”，實(shí)現(xiàn)資源共享和監(jiān)管互認(rèn)。這需要打破部門和地方利益束縛，做好頂層設(shè)計(jì)，要統(tǒng)一各監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)搜集標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的無縫銜接，探索建立集合各種監(jiān)管信息的云平臺(tái)，相關(guān)監(jiān)管部門可以即時(shí)登錄查詢。另外，還應(yīng)通過建立健全地方監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)電子即時(shí)聯(lián)系機(jī)制，應(yīng)用電子簽章手段提升跨地區(qū)監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)的效率。

4.4 對(duì)出口我國(guó)的外國(guó)相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)定

應(yīng)根據(jù)我國(guó)《食品安全法》關(guān)于保健食品的定義對(duì)國(guó)外相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)定，可對(duì)國(guó)外法律定義小于我國(guó)保健食品的某類相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行直接認(rèn)定，也可建立認(rèn)定目錄清單進(jìn)行具體認(rèn)定，并不斷進(jìn)行更新發(fā)布，從而降低互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)國(guó)外產(chǎn)品規(guī)避我國(guó)法律帶來的安全隱患，同時(shí)，也有利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)環(huán)境。

4.5 對(duì)相關(guān)法律和監(jiān)管政策進(jìn)行協(xié)調(diào)

應(yīng)對(duì)前述涉及互聯(lián)網(wǎng)保健食品的多部法律法規(guī)進(jìn)行修訂完善，使其協(xié)調(diào)一致。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，短期內(nèi)可通過法律解釋澄清各界認(rèn)識(shí)。另外，應(yīng)加快研究跨境電商監(jiān)管政策，從國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)、行業(yè)健康發(fā)展等長(zhǎng)遠(yuǎn)角度制定穩(wěn)定的監(jiān)管政策，過渡期多次延長(zhǎng)會(huì)給行業(yè)造成隨著跨境進(jìn)口市場(chǎng)增長(zhǎng)過渡期政策會(huì)再次延長(zhǎng)或發(fā)展為長(zhǎng)期政策的預(yù)期，不利于行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展，甚至一旦過渡期政策停止會(huì)造成行業(yè)震動(dòng)?！?/p>