海洋生態(tài)保護的法治要求：海環(huán)法修訂視角下的實證解讀

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(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

自十八大提出“建設(shè)海洋強國”的戰(zhàn)略目標(biāo)后，國家在堅持“全面依法治國”和“全面深化改革”的大背景下，一直大力推動法治海洋建設(shè)。而隨著社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中“生態(tài)文明建設(shè)”的納入，“加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系、用嚴(yán)格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”給我國海洋生態(tài)保護提出了更高的法治要求。換言之，就是要“強調(diào)自然—社會(人類生態(tài)系統(tǒng))的整體價值和生態(tài)價值”，[1]將海洋生態(tài)保護理念作為海洋環(huán)境保護立法的重要依托，實現(xiàn)海洋生態(tài)保護的法律化和制度化。這不僅是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，更是加強我國海洋環(huán)境保護的必由之路。

一、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的修法背景

1992年，《里約宣言》和聯(lián)合國《21世紀(jì)議程》提出“可持續(xù)”的社會發(fā)展觀。隨后，我國1994年審議通過的《中國21世紀(jì)議程》將我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標(biāo)確立為“建立可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟體系、社會體系和保持與之相適應(yīng)的可持續(xù)利用的資源和環(huán)境基礎(chǔ)”，表現(xiàn)出我國對“可持續(xù)發(fā)展”理念的認可。其中，《里約宣言》強調(diào)：“為了實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，環(huán)境保護工作應(yīng)是發(fā)展進程的一個整體組成部分，不能脫離這一進程來考慮”。由此可見，“可持續(xù)發(fā)展將環(huán)境保護作為其積極追求實現(xiàn)的最基本的目的之一”。[2]與之相呼應(yīng)，我國于1999年對1982年通過的《海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱“《海環(huán)法》”)進行了首次修改，將其立法目的規(guī)定為：“為了保護和改善海洋環(huán)境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態(tài)平衡，保障人體健康，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”，從而將“可持續(xù)發(fā)展”理念同“海洋環(huán)境保護”緊密地聯(lián)系在一起。從中不難發(fā)現(xiàn)，我國早期就非常重視海洋開發(fā)利用中的海洋環(huán)境保護問題。但是，“由于早期的海洋環(huán)境問題主要是污染問題，因此法的重點主要是對各類污染源如何防治的規(guī)定，對保護海洋生態(tài)只做出了比較原則的規(guī)定”。[3]這就導(dǎo)致我國《海環(huán)法》從表面的制度設(shè)計上來看，其始終呈現(xiàn)著“重污染防治而輕生態(tài)保護”的特征。而在海洋環(huán)境保護立法方面，“生態(tài)保護法與環(huán)境污染防治法在指導(dǎo)思想上的最大區(qū)別是其貫徹生態(tài)本位觀、綜合生態(tài)系統(tǒng)觀、生態(tài)基礎(chǔ)制約或環(huán)境承載力有限觀、人與自然和諧相處觀”，[4]它要求充分地運用生態(tài)系統(tǒng)綜合管理方法?？梢?，《海環(huán)法》的外部條件發(fā)生了許多變化，其本身的制度規(guī)定無法體現(xiàn)海洋生態(tài)保護的理念變化，應(yīng)對社會經(jīng)濟發(fā)展存在一定滯后性，無法滿足我國生態(tài)文明建設(shè)的新要求。在此基礎(chǔ)上，我國《海環(huán)法》在2016年11月07日第12屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第24次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉的決定》和2017年11月04日第12屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第30次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國會計法〉等11部法律的決定》的基礎(chǔ)上進行了2次修訂，正式完成了我國《海環(huán)法》從“污染防治”到“生態(tài)保護”的理念轉(zhuǎn)變，確定了“海洋生態(tài)保護”理念在我國海洋環(huán)境保護中的重要地位。

二、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法(修正案)》的制度亮點

海洋生態(tài)保護的理念轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)在一系列海洋生態(tài)保護法律制度的構(gòu)建中，同時其又是我國整體加強海洋環(huán)境保護的重要組成部分。圍繞兩次《海環(huán)法》修訂，我國現(xiàn)行《海環(huán)法》對比修訂前主要體現(xiàn)了三種較為典型的制度變遷。首先，在海洋生態(tài)的系統(tǒng)管理方面，我國首次在海洋領(lǐng)域確立了“生態(tài)保護紅線”制度，并將其規(guī)定為我國海洋生態(tài)環(huán)境保護的基本制度；其次，修訂后《海環(huán)法》對環(huán)境違法行為的法律責(zé)任承擔(dān)制度進行了較大調(diào)整，存在了二十多年的“30萬元”行政處罰上限的規(guī)定被取消；最后，在政府積極推進“放管服”*“放管服”：就是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱，是促使我國政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的一項國家政策。制度改革的大趨勢下，《海環(huán)法》也提出了以“監(jiān)督”代“許可”的新型管理模式，并以此為核心調(diào)整了相關(guān)制度設(shè)計。

(一)海洋“生態(tài)保護紅線”制度的確立

“紅線”一詞起初多見于建筑領(lǐng)域，一般是指各種用地的邊界線。正如紅燈在交通運行中所標(biāo)志的“禁止”一樣，“紅線”的使用體現(xiàn)了這種邊界線不可逾越和示警性的特征。“從運行管理的角度看，我國國土、水利、林業(yè)部門均提出過相應(yīng)的‘管理’紅線”，[5]此前在我國存在較多實踐。而“生態(tài)保護紅線”最早作為我國生態(tài)保護方面的一項創(chuàng)新性舉措出現(xiàn)在國家政策性文件中，是2011年的《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，此后其越來越多地出現(xiàn)在環(huán)境保護相關(guān)政策文件中，直到2014年我國《環(huán)境保護法》修訂時首次將其以法律形式確定下來。修訂后《海環(huán)法》在第3條專門增設(shè)一款作為第一款，規(guī)定：“國家在重點海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴(yán)格保護”，從而實現(xiàn)了“生態(tài)保護紅線”制度在我國海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的確立。

海洋“生態(tài)保護紅線”制度，主要指“依據(jù)海洋自然屬性以及資源、環(huán)境特點，劃定對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有關(guān)鍵作用的重要海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)并實施嚴(yán)格保護，旨在為區(qū)域海洋生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)、優(yōu)化區(qū)域開發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局提供合理邊界，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的海洋管理制度”。[6]作為我國海洋環(huán)境保護的基本制度，“生態(tài)保護紅線制度”的優(yōu)勢是可以通過系統(tǒng)劃定重點海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)，對生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)海洋的不同生態(tài)狀況實行嚴(yán)格的分類管控，實現(xiàn)有針對性地允許、限制和禁止開發(fā)，從而實現(xiàn)綜合管理和分層管理的結(jié)合，即從橫向和縱向兩個維度管理海洋生態(tài)環(huán)境。從該制度發(fā)展脈絡(luò)來看，其在國外還沒有相關(guān)實踐，是我國為應(yīng)對現(xiàn)階段下“海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋生態(tài)保護”協(xié)調(diào)運行問題的一種創(chuàng)新性解決方式。[7]當(dāng)然，也有學(xué)者將“海洋生態(tài)保護紅線”制度與“海洋保護區(qū)”制度相類比，認為其均有“生態(tài)環(huán)境與生物保護”的內(nèi)涵，是中國過去“海洋保護區(qū)”制度的一種轉(zhuǎn)型發(fā)展。[8]但總體而言，海洋“生態(tài)保護紅線”制度的設(shè)立對于我國的海洋生態(tài)環(huán)境保護具有象征性和實用性的雙層含義。前文已提及，我國此前《海環(huán)法》在制度設(shè)計上更傾向于“污染防治”，對“生態(tài)保護”重視不夠，這種傾向性實質(zhì)上是由于背后具體的海洋環(huán)境保護理念的不同：“環(huán)境強調(diào)客體對主體的效應(yīng)，主要從環(huán)境污染造成的問題入手；而生態(tài)則闡述客體與主體的關(guān)系，側(cè)重維護整體自然環(huán)境的安全和人類生存發(fā)展的權(quán)益”。[9]因此，海洋“生態(tài)保護紅線”基本制度的設(shè)立是我國《海環(huán)法》轉(zhuǎn)變立法理念的標(biāo)志性成果。而在我國海洋生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實需求層面，2015年，我國除了近岸海域污染形勢仍較為嚴(yán)峻外，典型海洋生態(tài)系統(tǒng)有86%處于亞健康和不健康狀態(tài)。[10]但根據(jù)我國2017年最新發(fā)布的《2016年中國海洋環(huán)境狀況公報》顯示，我國目前典型海洋生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康和不健康的比例降到了76%。雖然海洋生態(tài)環(huán)境的改善來源于多方面因素，但海洋“生態(tài)保護紅線”制度的設(shè)立不可否認地為這些因素更好發(fā)揮作用打下良好基礎(chǔ)。

(二)行政處罰上限的取消

《海環(huán)法》修訂前后備受關(guān)注的一大制度變化就是對原《海環(huán)法》中“違法造成海洋環(huán)境污染”相關(guān)責(zé)任內(nèi)容的修改,其主要規(guī)定在我國《海環(huán)法》第九章“法律責(zé)任”部分。我國1999年《海環(huán)法》在第91條中規(guī)定了“違法造成海洋環(huán)境污染”的事故單位應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，即按直接損失的30%確定罰款數(shù)額，同時規(guī)定了30萬元的最高罰款限額。在我國當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平下，30萬元代表了較大的懲罰力度。但隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，30萬元上限的行政處罰金額已不足以對海洋環(huán)境污染行為予以警示。該限制已經(jīng)遠落后于目前相關(guān)企業(yè)單位的承擔(dān)水平，喪失了應(yīng)有的懲罰性。而威懾力度的降低帶來的是海洋行政管理部門的執(zhí)法疲軟。更嚴(yán)重的是，這種限額規(guī)定會使我國海洋環(huán)境權(quán)益蒙受重大損失。

最為典型的就是2011年震驚全國的“康菲溢油事件”。*“康菲溢油事件”，即2011年6月渤海蓬萊19-3油田發(fā)生的溢油事故。經(jīng)國土資源部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等多部門組成的聯(lián)合調(diào)查組認定，該事故最終造成6200平方公里海域海水污染，其中有870平方公里海域海水受到重度污染。甚至在全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛(wèi)東看來，“康菲溢油事件”正是我國《海環(huán)法》2016年那次修改的直接動因。[11]該事故當(dāng)時被國務(wù)院調(diào)查組定性為“中國迄今最嚴(yán)重的海洋生態(tài)事故和漏油事故”，然而除民事賠償之外，其僅以行政處罰20萬元而告終。反觀2010年“美國墨西哥灣漏油事件”的事故責(zé)任方，美國司法部依據(jù)美國《1990年油污法》針對海洋溢油污染對船東增設(shè)的無限制責(zé)任條款，宣布事故責(zé)任方需承擔(dān)的最終罰款數(shù)額高達208億美元，*中國新聞網(wǎng)：《英國石油因墨西哥灣漏油事故被罰208億美元》，http://www.chinanews.com/gj/2015/10-06/7555903.shtml，2017年11月3日瀏覽。從而將社會公共利益損害成功轉(zhuǎn)化為污染者成本。[12]與之相比，我國海洋環(huán)境違法成本太低，不僅油污對我國海洋生態(tài)造成的損害難以得到及時補償，同時也為我國沿岸船舶海上溢油相關(guān)問題的解決埋下隱患?！暗臀廴境杀?、低處罰力度”的情勢急需得到改變。基于此，大部分學(xué)者在提高我國海洋環(huán)境違法成本、增大處罰力度方面，都提出“加大行政處罰額度、提高行政處罰金額上限”等主張。而修訂后《海環(huán)法》第90條除了按照海洋環(huán)境污染事故的嚴(yán)重程度細化了不同的罰款層級，即“‘一般或較大’者承擔(dān)事故直接損失的百分之二十，‘重大或特大’者承擔(dān)事故直接損失的百分之三十”，增加了直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員“處上一年度從本單位取得收入百分之五十以下的罰款”的規(guī)定之外，直接將“最高不得超過三十萬元”的處罰上限內(nèi)容刪除。也就是說，我國《海環(huán)法》在修訂過程中針對這一問題選擇了“直接取消”罰款限額這一方案，建立了嚴(yán)格的責(zé)任承擔(dān)制度。作為我國在總結(jié)并吸收實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上做出的重大制度變革，行政處罰金額上限的取消大大提高了我國海洋環(huán)境違法行為的成本。尤其值得關(guān)注的是，由于我國沿海地區(qū)的油污事故大部分是沿海運輸船舶溢油事故造成的，[13]這一改變不僅對相關(guān)企事業(yè)起到了震懾作用，同時也為今后相關(guān)問題的處理預(yù)留下空間，有助于更好地保障我國海洋環(huán)境權(quán)益。

(三)行政審批制度改革

海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的行政審批制度改革既是配合實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、落實國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定而進行“一攬子”修改的一部分，[14]又是我國海洋環(huán)境保護中政府管理職能轉(zhuǎn)變的必然要求。在積極推進行政審批制度改革的進程中，我國《海環(huán)法》提出了以“監(jiān)督”代“許可”的新型管理模式。其具體體現(xiàn)在三方面：(1)行政許可事項的取消。原《海環(huán)法》在第70條規(guī)定了6項行政許可，*原6項分別為：(1)船舶在港區(qū)水域內(nèi)使用焚燒爐；(2)船舶在港區(qū)水域內(nèi)進行洗艙、清艙、驅(qū)氣、排放壓載水、殘油、含油污水接收、舷外拷鏟及油漆等作業(yè)；(3)船舶、碼頭、設(shè)施使用化學(xué)消油劑；(4)船舶沖洗沾有污染物、有毒有害物質(zhì)的甲板；(5)船舶進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業(yè)；(6)從事船舶水上拆解、打撈、修造和其他水上、水下船舶施工作業(yè)。修訂后《海環(huán)法》取消了原第七十條中有關(guān)船舶作業(yè)活動的5項許可，僅保留了有關(guān)“船舶進行散裝液體污染物危害性貨物過駁作業(yè)”的審批。(2)審批流程的優(yōu)化。通過在2016年時對《海環(huán)法》第47條內(nèi)容的修訂，前置審批環(huán)節(jié)大大減少。*原47條規(guī)定：“海洋工程建設(shè)項目必須符合海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護規(guī)劃和國家有關(guān)環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)，在可行性研究階段，編報海洋環(huán)境影響報告書，由海洋行政主管部門核準(zhǔn)，并報環(huán)境保護行政主管部門備案，接受環(huán)境保護行政主管部門監(jiān)督。”現(xiàn)47條規(guī)定：“海洋工程建設(shè)項目單位應(yīng)當(dāng)對海洋環(huán)境進行科學(xué)調(diào)查,編制海洋環(huán)境影響報告書(表)，并在建設(shè)項目開工前，報海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)。”首先，《海環(huán)法》修訂后取消了環(huán)境保護行政管理部門對海洋工程建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的監(jiān)督和備案權(quán)，現(xiàn)在只需經(jīng)海洋行政主管部門審批即可；其次，新修訂《海環(huán)法》將海洋工程建設(shè)單位編制環(huán)境影響報告書(表)的時間從“可行性研究階段”改為“建設(shè)項目開工前”，給予其更大的自我安排空間；此外，在原環(huán)境影響報告書的基礎(chǔ)上，新《海環(huán)法》還加入了環(huán)境影響報告表的選擇，即針對環(huán)境影響較小的海洋工程建設(shè)項目可以僅選擇編制環(huán)境影響報告表。(3)監(jiān)管職能的強調(diào)。《海環(huán)法》2017年修訂時，在入海排污口部分增加了環(huán)境保護行政主管部門與海洋、海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊環(huán)境保護部門發(fā)現(xiàn)入海排污口設(shè)置違反相關(guān)法律規(guī)定的互相通報機制，實現(xiàn)了雙向監(jiān)督。第70條也明確規(guī)定：“海事行政主管部門等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強對船舶及有關(guān)作業(yè)活動的監(jiān)督管理”，強調(diào)監(jiān)督管理職責(zé)的實際履行。

“基于現(xiàn)代服務(wù)行政理念，政府不應(yīng)當(dāng)僅僅是利益的裁判者，還應(yīng)當(dāng)充當(dāng)利益的協(xié)調(diào)者”。[15]因此，為實現(xiàn)行政資源的更為有效利用，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，需要給企業(yè)更大的自主空間才能激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力。在這一層面上，此次《海環(huán)法》修訂改變了我國從前政府部門在海洋生態(tài)保護治理中占絕對比重的情況，[16]加強了企事業(yè)單位在海洋生態(tài)保護上的參與度，符合我國服務(wù)型政府的改革趨勢。當(dāng)然，針對“行政許可”事項的取消范圍，也存在一定爭議。例如，羅清泉委員提出，“對于第5項的保留是必要的，但是其他5項中危險化學(xué)品可能造成的污染，有可能更為嚴(yán)重，對于5項都取消持有保留意見?！盵17]事實上，海洋行政許可本身有它的兩面性。積極方面在于可以有效保障海洋行政主管部門實施有效管理，但同時行政管理權(quán)限過大或者使用不當(dāng)也容易降低企事業(yè)單位的積極性、阻礙經(jīng)濟發(fā)展。2016年和2017年兩次修訂都在陸續(xù)減少行政許可數(shù)量的同時強調(diào)“加強監(jiān)督”，即“行政許可”的形式取消了并不意味著降低對相應(yīng)危險污染化學(xué)品的管理，因此從制度設(shè)計上還是可行的。但從另一個角度而言，也對我國海洋行政管理實踐提出了更高的要求。當(dāng)前我國海洋環(huán)境，尤其是近海環(huán)境，總體形勢仍然比較嚴(yán)峻，針對相關(guān)污染源的管理許可取消給我國未來海洋環(huán)境保護帶來的正面與負面影響對比態(tài)勢有待實踐的進一步檢驗。

三、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法(修正案)》配套制度的完善

《海環(huán)法》修訂在制度內(nèi)容的設(shè)計上做出了許多突破，設(shè)立“生態(tài)保護紅線”、加大“海洋環(huán)境違法處罰力度”以及推進“行政審批制度改革”，從三個不同方面形成各具特色的制度變遷。然而，雖然制度規(guī)定本身已包含進我國多年的海洋環(huán)境保護經(jīng)驗，具有較強的針對性，但其相關(guān)規(guī)定仍具有原則性和框架性的特點。法律順利出臺后可形成的指導(dǎo)功能以及對相關(guān)理念的固定效果不言自明，其后引申出的問題是，由于缺乏具體的“行為規(guī)范”，制度構(gòu)建后的具體操作成為實踐中不可逃避的問題。因此，在《海環(huán)法》通過之后，有必要加緊出臺相關(guān)制度的配套實施方案，明確實施細則，以解決實踐中面臨的可操作性低的問題。

(一)促使海洋生態(tài)保護紅線制度“落地”

海洋“生態(tài)保護紅線”制度是從“經(jīng)濟中心”向“生態(tài)中心”轉(zhuǎn)變的標(biāo)志性制度設(shè)計，在相關(guān)配套制度的出臺以及具體操作中均需以“生態(tài)保護”作為指導(dǎo)性原則。而作為“生態(tài)保護紅線”，其重點必然離不開“紅線的劃定”，由于涉及技術(shù)性問題，又增加了其實踐中的復(fù)雜性。因此，為實現(xiàn)海洋生態(tài)保護紅線制度的順利“落地”，必須通過相關(guān)規(guī)定細化海洋“生態(tài)保護紅線”制度的具體內(nèi)容，明確海洋生態(tài)紅線的劃定主體、劃定標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法等，建立起規(guī)范化的管理體制。具體而言，可以從兩個層面著手。

1.中央層面，有必要從全局角度出臺配合海洋“生態(tài)保護紅線”制度的實施規(guī)劃，以確保海洋“生態(tài)保護紅線”配套制度的協(xié)調(diào)性。其既應(yīng)成為各級出臺海洋“生態(tài)保護紅線”配套制度的基礎(chǔ)，同時也為相關(guān)配套制度的完善確定范圍。主要應(yīng)包含以下幾項內(nèi)容：第一，應(yīng)該明確海洋“生態(tài)保護紅線”劃定的具體性原則。在“生態(tài)保護中心”的大概念下，應(yīng)秉持科學(xué)劃定、程序法定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。第二，應(yīng)明確劃定主體。從全國到地方，針對海洋環(huán)境保護一直存在著部門管轄范圍交叉、權(quán)責(zé)劃分不明確的問題，中央有必要在配套制度中具體明確海洋“生態(tài)保護紅線”的劃定主體，以免增添實踐中的復(fù)雜性因素。第三，應(yīng)明確劃定標(biāo)準(zhǔn)。不同海洋生態(tài)環(huán)境的特點以及受損情況有所不同，因此海洋“生態(tài)保護紅線”的劃定會產(chǎn)生多樣性結(jié)果，但總體劃定的評價機制需要統(tǒng)一。

2.地方層面，有必要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，出臺符合當(dāng)?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)保護現(xiàn)狀的具體實施細則。地方海洋“生態(tài)保護紅線”配套制度的規(guī)定和出臺情況是決定實施效果的直接因素。在符合生態(tài)規(guī)律和中央指導(dǎo)原則的框架下，地方的配套制度在具體規(guī)定上可各具特色，沒有固定化的模式。通常需要考慮當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量、海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋環(huán)境保護的實際情況，對長期發(fā)展進行一個科學(xué)性的預(yù)測，在此基礎(chǔ)上，完善配套制度。

作為我國海洋生態(tài)環(huán)境保護中的基本制度，目前我國圍繞海洋“生態(tài)保護紅線”出臺的配套制度在中央層面主要是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》，其中明確了生態(tài)保護紅線的劃定范圍——即生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域的疊加部分。國家海洋局印發(fā)《關(guān)于全面建立實施海洋生態(tài)紅線制度的意見》和《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》，明確規(guī)定紅線劃定方案的報送時間、審查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序等。而在地方層面，沿海各省(區(qū)、市)主要采取的是制定相關(guān)規(guī)劃或規(guī)范性文件的方式，例如《山東省黃海海洋生態(tài)紅線劃定方案(2016年～2020年)》和《江蘇省海洋生態(tài)紅線保護規(guī)劃》，這二者均是由省海洋與漁業(yè)廳開展的相關(guān)規(guī)劃編制工作。值得注意的是，2016年7月海南省省級人大常委會通過的《海南省生態(tài)保護紅線管理規(guī)定》是采取地方性法規(guī)的立法模式完善了海洋“生態(tài)保護紅線”的配套制度，可以說具有明顯的先進性。*參見海南省第五屆人民代表大會常務(wù)委員會第22次會議2016年7月29日通過的《海南省生態(tài)保護紅線管理規(guī)定》。從2017年10月18日海南省向外公開的數(shù)據(jù)顯示，海南目前的近岸海域水質(zhì)優(yōu)良率已達到97.7%，是全國生態(tài)環(huán)境最好的省份。[18]可見，下一步尚未出臺具體配套制度以及已經(jīng)出臺但內(nèi)容尚需完善的相應(yīng)地方及部門有必要持續(xù)推進相關(guān)配套制度的構(gòu)建工作。

(二)出臺“按日連續(xù)處罰”的實施辦法

“正是由于環(huán)境行政處罰權(quán)的行使，使得法從文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為人們實際行為規(guī)范”，[19]但這同時也意味著，環(huán)境處罰權(quán)的正確有效行使必須要以有明確的實在法為前提?！逗－h(huán)法》修訂在加大海洋環(huán)境行政處罰力度的制度設(shè)計方面著墨較多，“取消三十萬元的行政處罰金額上限”只是其中最為引人注意的一點，就這一點而言其似乎并不需要相關(guān)配套制度的指引，只需在直接損害基礎(chǔ)上確定罰款金額即可。然而，在我國海洋生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法實踐中，處罰規(guī)定的不斷嚴(yán)格化與行政處罰力度的加強并不完全重合。背后存在著海洋行政管理職能交叉、處罰程序不明確、自由裁量權(quán)過大、缺乏強制性執(zhí)行手段等多方面原因。而就《海環(huán)法》修訂而言，其在取消行政處罰金額上限的同時，還規(guī)定了適用“按日連續(xù)處罰”、增加海洋行政處罰手段等。這些規(guī)定本質(zhì)上都是為了最大程度上實現(xiàn)海洋行政處罰的嚴(yán)格化，但是這些背后的問題尚無法得到根本上的解決。因此，可以先出臺相關(guān)配套制度解決現(xiàn)實需要，再在必要時以相關(guān)配套制度為基礎(chǔ)完善主要的制度內(nèi)容。從實踐來看，“按日連續(xù)處罰”作為“取消處罰金額上限”前提下的新型處罰模式，在規(guī)定上過于簡潔。這樣極易導(dǎo)致海洋行政執(zhí)法部門執(zhí)法過程中的不確定性，而這種“自由裁量”在給執(zhí)法部門造成適用上的障礙的同時，會使相關(guān)企事業(yè)單位、個人無法正確地衡量評價自己的行為，公民、社會也無法對這一制度的良好運行形成有效監(jiān)督。從海洋環(huán)境保護部門公開的信息來看，已有公民咨詢國際海洋局關(guān)于“按日連續(xù)處罰”的“具體適用程序”問題。*國家海洋局：《關(guān)于李楊咨詢新〈海環(huán)法〉配套規(guī)定的回復(fù)》，http://www.soa.gov.cn/zmhd/hfhz/201709/t20170901_57655.html，2017年12月4日瀏覽。因此，為確?！鞍慈沼嬃P”有章可循，必須加緊出臺配套的實施辦法。

首先，應(yīng)明確該實施辦法同環(huán)保部曾就“按日連續(xù)處罰”適用問題出臺的《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》之間的關(guān)系。我國海洋環(huán)境執(zhí)法本來就存在執(zhí)法依據(jù)多樣、混雜的問題，尤其應(yīng)注意配套實施辦法中針對海洋領(lǐng)域的特殊情況所設(shè)計的規(guī)定可能同其他法律規(guī)定矛盾或沖突的情況。其次，應(yīng)確立“按日連續(xù)處罰”的處罰原則，作為統(tǒng)領(lǐng)海洋環(huán)境執(zhí)法管理過程中的最高行為準(zhǔn)則。一般而言，在處罰法定原則之外，應(yīng)注意的是“處罰合比例性原則”的設(shè)計，即處罰內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與違法行為人的行為性質(zhì)及造成損失的嚴(yán)重程度相適應(yīng)。再次，應(yīng)明確實施“按日連續(xù)處罰”的具體適用范圍。《海環(huán)法》對此只做了一個較為寬泛的規(guī)定，但是否一切超標(biāo)、超總量向海洋非法排污、違法向海洋傾廢而發(fā)生污染事故的情形均需適用“按日連續(xù)處罰”未加以闡述。因此有必要在配套辦法中就具體適用劃分一般和特殊情況，以有效地將 “按日連續(xù)處罰”的適用情形區(qū)分開來。最后，應(yīng)合理設(shè)置處罰的起算日和終止日。針對連續(xù)性或繼續(xù)性的環(huán)境違法行為而言，這二者的確定非常重要，它們不僅決定了整個處罰的周期，更決定了最終處罰金額的準(zhǔn)確性和合理性，因此應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)計算，做出系統(tǒng)規(guī)定。此外，“還可使用其他罰種作為按日連續(xù)計罰的補充，如停產(chǎn)停業(yè)、吊銷執(zhí)照等資格罰，從而避免‘按日處罰’機制在漫長而無謂的執(zhí)法等待中喪失其可操作性”。[20]而在“按日連續(xù)計罰”的具體實施程序方面，應(yīng)明確具體實施該處罰的主體以及有關(guān)部門適用罰款本身設(shè)置的不同數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別，對輕重程度、條件以及這樣設(shè)計的目的均需加以解釋，從而促進相關(guān)企業(yè)更加明確自己的行為走向，同時增加執(zhí)法公開度和透明度，接受社會和公民監(jiān)督。

(三)完成“行政審批改革”的制度接替

從2016年和2017年的兩次修法結(jié)果來看，行政審批制度改革都是《海環(huán)法》修訂的一個重要方面。修訂過程中，除了減少前置性審批程序、將部分“審批性”事項轉(zhuǎn)為“備案性”事項之外，其主要著力于減少行政許可事項的數(shù)量。例如，原《海環(huán)法》第70條規(guī)定有關(guān)船舶作業(yè)活動的6項許可事項，在修訂后刪減至1項。前文已提及，制度設(shè)計時已經(jīng)極力強調(diào)通過“加強監(jiān)督”代替“行政許可”，行政許可事項的取消并不意味著“相關(guān)行為的完全自由”。但是，同時這也給實踐中的具體操作提出了更高的要求。許可事項的突然取消、相關(guān)企事業(yè)單位突然被“松綁”，極有可能出現(xiàn)海洋行政管理部門和企事業(yè)單位雙方的“不適應(yīng)”，從而產(chǎn)生兩種結(jié)果：一是管理部門對相關(guān)事項的管理無所適從，部分企事業(yè)單位開始“過度行為”；二是直接修法形式化，對新法修改后的實踐積極性差。而鑒于我國目前近海海洋環(huán)境污染總體情況仍然非常嚴(yán)峻，雖然有關(guān)“船舶在港區(qū)水域內(nèi)進行排放壓載水、殘油、含油污水接收以及在船舶沖洗沾有污染物、有毒有害物質(zhì)的甲板”等行政許可事項被取消，但是“有毒有害物質(zhì)”本身種類和具體情況的復(fù)雜性決定其仍有可能會對我國海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，有必要提前預(yù)防相關(guān)污染后果的出現(xiàn)。

為了使客觀實踐與制度設(shè)計的理想情形順利接軌，一種解決方式就是盡快完成相關(guān)行政許可事項取消之后的制度接替工作，通過增加有關(guān)部門監(jiān)督管理的具體內(nèi)容，真正實現(xiàn)“監(jiān)督”的“足額甚至超額”的替代性功能。首先，應(yīng)對相關(guān)事項進行合理分類，明確相對應(yīng)的監(jiān)督主體。一方面整合部分行政許可事項取消后的相關(guān)資源，提高監(jiān)管效率；另一方面重新明確各部門間的職責(zé)分工，避免走向監(jiān)督管理權(quán)限重疊的另一個極端，即各部門間由于權(quán)力內(nèi)容模糊而引起的監(jiān)督空白。其次，監(jiān)督形式有必要采取定期與不定期監(jiān)督相結(jié)合的方式，同時對于監(jiān)督后的結(jié)果評價機制也需設(shè)計獨立的方案。針對不同的結(jié)果，應(yīng)及時收集數(shù)據(jù)以便于進行立法后分析，在此基礎(chǔ)上結(jié)合實踐構(gòu)思創(chuàng)新性管理辦法。再次，應(yīng)細化實施程序。例如，為減少前置審批環(huán)節(jié)，新《海環(huán)法》將“海洋行政主管部門對海岸工程建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的審核”改為“環(huán)保部門審批過程中內(nèi)部征求意見”。對于具體的審核程序、審核內(nèi)容等均應(yīng)進行明確規(guī)定。防止有關(guān)部門在行使行政裁量權(quán)時具有過大的恣意性。最后，建立法律責(zé)任保障機制。應(yīng)針對海洋行政主管部門及其工作人員不履行或不正確履行管理職責(zé)規(guī)定責(zé)任追究條款，針對其具體情形，可以設(shè)立責(zé)令改正、依法給與行政處分、罰款甚至嚴(yán)重的要依法追究刑事責(zé)任等多種責(zé)任承擔(dān)層次。通過這種責(zé)任機制的設(shè)立促使相關(guān)海洋行政管理人員增強履職責(zé)任感。

四、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法(修正案)》的監(jiān)督實施

法律的生命力在于實施，即海洋環(huán)境保護法律的有效實施，是海洋環(huán)境保護相關(guān)法律制度構(gòu)建的最終目的。整體而言，在《海環(huán)法》以及我國其他海洋環(huán)境保護法律制度的運行過程中，應(yīng)有三方面的內(nèi)容構(gòu)成完整的“監(jiān)督”體系：行政主體對行政相對人的管理、行政主體的內(nèi)部監(jiān)督以及公民和社會對“行政主體與行政相對人”的外部監(jiān)督。前文已論及，針對《海環(huán)法》修訂中的重點制度在具體實施中可能面臨的問題，可以通過出臺相關(guān)配套制度予以解決，其本質(zhì)上是完善行政主體對行政相對人的監(jiān)督管理；在外部監(jiān)督方面，《海環(huán)法》修訂也增加了“海洋行政管理部門依法公開海洋環(huán)境相關(guān)信息和相關(guān)排污單位應(yīng)當(dāng)依法公開排污信息”的規(guī)定，即通過建立信息公開機制保障公民和社會監(jiān)督權(quán)能的實現(xiàn)；但關(guān)于行政主體的內(nèi)部監(jiān)督情況，始終涉及較少。長期以來，在中國海洋環(huán)境保護法律制度的落實過程中，始終存在著缺乏強有力的宏觀調(diào)控機制、各涉海部門職能交叉等問題。這種問題對于法律實施效果的影響是破壞性的，更有學(xué)者明確指出：“由于一些沿海地方政府及海洋主管部門未能有力地貫徹執(zhí)行相關(guān)政策部署和法律法規(guī)，造成海洋環(huán)境嚴(yán)重污染、環(huán)境破壞、生態(tài)嚴(yán)重退化等情況依然十分突出?！盵21]因此，在我國海洋生態(tài)文明制度不斷完善的關(guān)鍵期，這種問題的解決是極其迫切的，通過完善行政主體的內(nèi)部監(jiān)督以加強對《海環(huán)法》等海洋環(huán)境保護法律制度的監(jiān)督實施顯得尤為重要。為解決這一問題，應(yīng)推進構(gòu)建統(tǒng)一的海洋督察制度，形成獨立運行的海洋督察體系。

“海洋督察”最早出見于國家海洋局2011年7月5日發(fā)布的《國家海洋局關(guān)于實施海洋督察制度的若干意見(國海發(fā)[2011]26號)》(以下簡稱“《若干意見》”)。其中規(guī)定“海洋督察是指上級海洋行政主管部門對下級海洋行政主管部門、各級海洋行政主管部門對其所屬機構(gòu)或委托的單位依法履行行政管理職權(quán)的情況進行監(jiān)督檢查的活動”， 即通過完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督，形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，從而確定“海洋督察的本質(zhì)是行政機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督?！?參見國家海洋局2011年7月5日發(fā)布的《國家海洋局關(guān)于實施海洋督察制度的若干意見(國海發(fā)〔2011〕26號)》.而隨著海洋生態(tài)文明建設(shè)要求的提出，中共中央、國務(wù)院和國家海洋局2015年9月11日出臺的作為生態(tài)文明領(lǐng)域改革頂層設(shè)計的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和其后出臺的《國家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實施方案(2015年～2020年)》中都明確提及“海洋督察”。目前，我國已有了一定數(shù)量的海洋督察實踐。2016年12月30日，國家海洋局出臺《海洋督察方案》，明確由國務(wù)院授權(quán)國家海洋局組織實施“海洋督察”。截至2017年9月24日，首批6個國家海洋專項督察組已完成遼寧、河北、江蘇、福建、廣西、海南6個省(自治區(qū))的海洋督察進駐工作。[22]

由此可見，我國海洋主管部門正在進行“海洋督察”的有益嘗試，也取得積極進展。但由于運行時間尚短，依據(jù)的也多是“方案”，因此，要建立“統(tǒng)一的海洋督察制度”和“獨立的海洋督察運行體系”還需要綜合考慮多方面因素，進行進一步的法律制度設(shè)計。首先，確立海洋督察的基本原則。在《海洋督察方案》中，海洋督察實踐依據(jù)來自于“指導(dǎo)思想”，而在具體法律制度構(gòu)建時，海洋督察應(yīng)明確“依法督察原則”、“合比例性督查原則”“督查程序正當(dāng)”等基本法律原則。其次，明確海洋督查的主體。目前實踐中的海洋督察主體主要是“海洋督察專項調(diào)查組”，尚未形成統(tǒng)一、專門的海洋督查部門。在法律制度構(gòu)建中，有必要設(shè)立統(tǒng)一、專門的海洋督察部門，防止再出現(xiàn)部門管轄權(quán)限不明的情況，同時可以保持海洋督察主體的獨立性，更好地履行監(jiān)督職能。第三，在督查方式上，可以采取多樣性的監(jiān)督方式，這也是海洋督察的優(yōu)勢。目前的海洋督察實踐中有“定期與不定期、綜合與專項、聯(lián)合與獨立、明察與暗訪相結(jié)合”等多種方式，可以根據(jù)實踐中的督查情況，在制度設(shè)計中吸納較為成功的經(jīng)驗。第四，強化法律責(zé)任。要根本解決國家海洋資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護決策部署中貫徹落實情況差以及因此造成的突出資源環(huán)境問題，必須落實主體責(zé)任。在責(zé)任制度的設(shè)計上，要考慮海洋督察相關(guān)工作人員作為內(nèi)部監(jiān)督主體的特殊性。在懲罰機制之外，更重要的是加強其作為內(nèi)部監(jiān)督主體身份的責(zé)任感，增強事前預(yù)警勝于事后處罰?！昂Ｑ蠖讲臁钡姆芍贫葮?gòu)建是《海環(huán)法》得到順利貫徹施行的必然需要。與此同時，海洋督察工作也在持續(xù)推進。在法律制度構(gòu)建之后，關(guān)于國家海洋督察程序機制的完善、海洋督察干部隊伍建設(shè)的加強等也是需要不斷推進的工作。

五、結(jié)語

隨著我國海洋生態(tài)保護法律的不斷完善，“我國生態(tài)文明制度體系正在加快形成”?！逗－h(huán)法》的兩次修訂共達21處，其對確立“生態(tài)保護理念”在我國海洋環(huán)境保護法律制度體系內(nèi)的地位具有重要意義。同時，其制度構(gòu)建也吸收了我國多年來海洋環(huán)境保護實踐中的優(yōu)秀成果。雖然，目前我國的海洋環(huán)境保護情勢仍較嚴(yán)峻，但就進一步問題解決的實施方案也在不斷出臺?？梢灶A(yù)見的是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，海洋生態(tài)保護在我國將愈發(fā)受到重視，同時設(shè)立海洋生態(tài)保護法律制度的嚴(yán)格化和具體化也將是我國海洋環(huán)境保護相關(guān)法律未來持續(xù)的修法趨勢。

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