懷洪新河河道管理范圍內(nèi)涉河建設(shè)項目管理工作探討

關(guān) 瑩

懷洪新河是淮河中游治淮骨干工程之一，河道干流全長121km，其中安徽省境內(nèi)95km，堤防長255km，大中型水閘9座，穿堤涵閘99座。其主要作用是分泄淮河中游洪水，配合臨淮崗洪水控制工程使淮北大堤和城市圈堤的防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到百年一遇。

隨著經(jīng)濟(jì)與社會的快速發(fā)展，懷洪新河管理范圍內(nèi)非水利工程建設(shè)項目逐漸增多，主要包括跨河、穿河、穿堤、臨河橋梁、碼頭、纜線、管道、取水等工程設(shè)施。面對防洪工程有重大影響的各類涉河項目，懷洪新河管理單位的管理任務(wù)與難度也隨之加大。河道管理是法律賦予管理單位的重要職責(zé)，其中的涉河項目管理更是確保工程安全和河道行洪安全的關(guān)鍵之一。為此，針對目前懷洪新河（安徽段）河道管理范圍內(nèi)涉河項目建設(shè)管理現(xiàn)狀及存在的問題，進(jìn)行以下探討。

一、懷洪新河管理范圍涉河建設(shè)項目管理現(xiàn)狀

1.審批管理權(quán)限

根據(jù)水法規(guī)有關(guān)規(guī)定，河道及水工程管理范圍內(nèi)的建設(shè)項目，必須按照河道及水工程管理權(quán)限，經(jīng)水行政主管部門或授權(quán)的省級河道及水工程管理單位審查同意后，方可按基本建設(shè)程序履行審批手續(xù)。在懷洪新河管理范圍內(nèi)建設(shè)的大、中型建設(shè)項目，由安徽省水利廳審批，小型項目由安徽省懷洪新河河道管理局（以下簡稱省懷管局）負(fù)責(zé)審批。

2.審批程序

河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目審批分建設(shè)方案審批和施工方案審批兩步程序：

建設(shè)方案審批。由項目建設(shè)單位按照管理權(quán)限向省懷管局提出建設(shè)方案書面申請，并如實提供如下材料：（1）建設(shè)項目申請文件；（2）建設(shè)項目所依據(jù)的文件；（3）建設(shè)項目涉及河道及防洪工程部分的初步方案；（4）占用工程管理范圍的情況及該建設(shè)項目防御洪澇的措施；（5）建設(shè)項目對河勢變化、堤防安全、河道行洪、河水水質(zhì)的影響以及擬采取的補(bǔ)救措施。材料齊全后，省懷管局根據(jù)審批權(quán)限在規(guī)定的時間內(nèi)以正式文件審批或提出初審意見上報省水利廳。

施工方案審查。建設(shè)項目經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)單位須按照批準(zhǔn)的要求，將施工方案報送省懷管局審批，批復(fù)后方可開工建設(shè)。施工方案包括施工圖、施工占用河道管理范圍情況、施工組織設(shè)計，需進(jìn)行防洪影響處理的項目須提供防洪影響處理工程設(shè)計文件；汛期不得破堤施工，必須跨汛期施工的工程建設(shè)單位須制定度汛措施方案。

3.涉河項目管理具體做法

省懷管局結(jié)合工程實際，制定了《安徽省懷洪新河工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理辦法》，進(jìn)一步明確系統(tǒng)各單位職責(zé)和管理程序。在實際管理過程中，主要做法如下：

一是依法管理，依據(jù)《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》及安徽省水利廳制定的《安徽省河道及水工程管理范圍建設(shè)項目管理辦法（試行）》等有關(guān)規(guī)定，在建設(shè)項目立項、審查、審批、驗收等各個環(huán)節(jié)依照法定程序履行河道管理部門職責(zé)。

二是加強(qiáng)日常巡查，杜絕出現(xiàn)未批先建現(xiàn)象，確保管理范圍內(nèi)所有新建、改建、擴(kuò)建項目都經(jīng)審查批準(zhǔn)。

三是督促防洪影響處理工程和主體工程同步實施。

四是加強(qiáng)施工過程檢查及驗收環(huán)節(jié)管理，要求建設(shè)項目必須按批準(zhǔn)的建設(shè)方案和施工方案進(jìn)行施工，并進(jìn)行驗收；對經(jīng)批準(zhǔn)占用河道灘地、水域的建設(shè)項目，工程完工后要求建設(shè)單位負(fù)責(zé)對占用場地進(jìn)行清理復(fù)原。

二、存在問題

1.相關(guān)規(guī)劃滯后

按照有關(guān)水利法規(guī)的規(guī)定，涉河建設(shè)項目應(yīng)符合流域綜合規(guī)劃、岸線規(guī)劃，但目前懷洪新河河道岸線利用等相關(guān)規(guī)劃尚未編制，致使河道沙場碼頭等項目審查依據(jù)不足，管理難度大，甚至出現(xiàn)強(qiáng)行施工的現(xiàn)象。

2.防洪影響處理工程同步實施難

對于需要進(jìn)行防洪影響處理的建設(shè)項目，建設(shè)單位常常以項目設(shè)計時未考慮該項經(jīng)費為由不實施；有的建設(shè)單位雖然按規(guī)定在報批項目時編制了防洪影響處理工程初步設(shè)計，但是由于其不能給項目本身帶來直接經(jīng)濟(jì)效益，建設(shè)單位在取得工程開工許可后，為了節(jié)省成本，常常不按照批復(fù)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、批復(fù)要求時間施工，更有甚者完全不實施防洪影響處理工程，給防洪安全及人民生命財產(chǎn)安全造成重大隱患。

3.防汛度汛措施落實難

因涉河建設(shè)項目本身是水利行業(yè)以外的項目，建設(shè)單位往往會偏重局部利益，汛期施工占用河道現(xiàn)象時有發(fā)生，防汛意識不足，存在僥幸心理，不愿落實防汛度汛措施。如2009年京滬高鐵跨懷洪新河大橋施工時，施工單位為節(jié)省臨時工程費用，在河槽筑寬約30m的圍堰并兼做施工平臺，占用河道過水?dāng)嗝?，臨近汛期多次發(fā)文高速鐵路建設(shè)指揮部及施工單位要求拆除圍堰，對方置之不理，直至當(dāng)年6月底（已進(jìn)入汛期兩個月），由安徽省防辦、蚌埠市防辦，省懷管局等多方聯(lián)合督促，并派人現(xiàn)場監(jiān)督，強(qiáng)制其拆除圍堰落實度汛措施，保證防洪安全，對方才在緊鄰老河槽右岸，開挖了明渠導(dǎo)流溝，保證了行洪暢通。雖然在主汛期來臨前落實了度汛措施，但是存在很大的防洪風(fēng)險，如果在尚未處理時發(fā)生了大洪水，后果將不堪設(shè)想。

4.竣工驗收手續(xù)辦理難

由于涉河項目大都是整個工程項目的一部分，項目完成后，建設(shè)單位不能及時進(jìn)行或不進(jìn)行涉河部分項目竣工驗收，或驗收不邀請河道管理部門參加。

5.相關(guān)管理沒有法規(guī)制度依據(jù)

近年來出臺了相關(guān)的水行政法規(guī)，從不同方面規(guī)定了涉河項目建設(shè)應(yīng)服從河道主管部門的監(jiān)督管理，建設(shè)單位應(yīng)履行相應(yīng)的防洪義務(wù)和報批程序，但這些規(guī)定僅對涉河項目的建設(shè)過程中做出了規(guī)定，而對項目建成后運行至廢止，相關(guān)的責(zé)任單位應(yīng)履行的責(zé)任和義務(wù)卻無明確規(guī)定。這就使得項目管理運行期間，河道管理單位對其（特別是涉及防洪部分管理狀況）的監(jiān)督管理無法律依據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)督工作難以有效開展。建設(shè)項目廢止后，建設(shè)單位不愿拆除情況也經(jīng)常發(fā)生，而河道管理單位又沒有制約措施，造成防洪隱患。另外，工程竣工后建設(shè)單位承擔(dān)的場地復(fù)原、施工垃圾清運等問題難以控制，對水利工程規(guī)范化管理和防洪工程安全造成不利影響。

三、建設(shè)項目管理幾點探討

1.制定相關(guān)規(guī)劃，完善相關(guān)法規(guī)制度

按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》等有關(guān)法律、法規(guī)的要求，編制懷洪新河岸線利用規(guī)劃，并經(jīng)相應(yīng)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，使沙場碼頭等涉河建設(shè)項目審查能夠有章可循、有據(jù)可依。對照法律、法規(guī)的要求，完善建設(shè)項目管理制度，進(jìn)一步明確項目運行期間和終止使用時運行管理單位應(yīng)承擔(dān)（尤其涉及防洪部分日常管理）的責(zé)任等，為實施監(jiān)督、管理提供強(qiáng)有力的依據(jù)。對建設(shè)項目影響處理工程同步實施、建設(shè)場地完工復(fù)原等，賦予河道管理單位必要的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)力（比如繳納保證金、抵押金等）。

2.強(qiáng)化基層管理職責(zé)，加強(qiáng)巡查監(jiān)督

充分調(diào)動基層管理人員的積極性，加強(qiáng)巡查監(jiān)督?；鶎庸芾砣藛T在日常巡查時，對未報先實施的項目，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就應(yīng)及時制止，并及時向上級主管部門反映；對于已報履行報批手續(xù)的項目，基層河道管理局應(yīng)派工程技術(shù)人員參與現(xiàn)場放樣，全程跟蹤監(jiān)督涉河部分施工，如有違規(guī)行為發(fā)生，應(yīng)及時制止。

3.加大水法規(guī)宣傳力度，為實施有效監(jiān)管創(chuàng)造條件

充分利用“世界水日”“中國水周”和法制宣傳日，加大水法律、法規(guī)宣傳力度，面向全社會普及水法規(guī)知識，使社會各界了解涉河項目管理的程序，自覺申報，服從監(jiān)管。同時，做好日常宣傳工作，提高沿河群眾的法律意識，爭取他們對涉河非水利工程建設(shè)項目管理的理解與支持。

4.正確處理涉河項目與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

涉河項目需要占用水域和堤防工程，對河道行洪、水生態(tài)等都有一定的影響，雖然后期采取了相應(yīng)的影響處理措施，但實際效果如何還有待時間檢驗。但如果一味考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，什么項目都可以占用水利工程，勢必使審批流于形式，結(jié)果是岸線減少、行洪受阻、水環(huán)境惡化。因此，既要考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要嚴(yán)格控制占用河道，對真正能夠提高人民生活水平，促進(jìn)河道水生態(tài)良性和諧發(fā)展的項目，本著既要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要確保河道防洪安全，人水和諧發(fā)展的原則，經(jīng)科學(xué)論證，采取補(bǔ)救措施后，應(yīng)予以支持。

5.加大管理經(jīng)費投入，提高監(jiān)管的科技含量

目前涉河項目管理經(jīng)費包含在懷洪新河工程管理經(jīng)費中，建議單列涉河項目管理專項經(jīng)費，加大經(jīng)費的投入力度，配備必要的設(shè)備和工具，探索運用高科技、現(xiàn)代化技術(shù)完善監(jiān)督管理新舉措，確保涉河項目管理規(guī)范有序進(jìn)行