“雙減”落實(shí)：規(guī)制框架下的政府干預(yù)策略

曾曉東

【關(guān)鍵詞】補(bǔ)習(xí)市場(chǎng) 政府干預(yù) 市場(chǎng)規(guī)制 治理監(jiān)管 【中圖分類號(hào)】G521 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

治療市場(chǎng)缺陷，最成熟的法案還是來自市場(chǎng)規(guī)制框架。因此，治理校外培訓(xùn)市場(chǎng)，在經(jīng)驗(yàn)層面上向國外學(xué)習(xí)固然重要，但是，超越經(jīng)驗(yàn)，在理解市場(chǎng)缺陷的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)多種類型非典型市場(chǎng)，如二手車市場(chǎng)、香煙市場(chǎng)、奢侈品市場(chǎng)、排污權(quán)交易等，這些市場(chǎng)規(guī)制的理念、路徑、方法以及實(shí)踐案例，可以成為“補(bǔ)習(xí)”治理的出發(fā)點(diǎn)。

在科學(xué)性普遍被認(rèn)可的醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，確定溫和的治療目標(biāo)尚且困難，對(duì)于動(dòng)輒要“用猛藥”“出狠招”的社會(huì)政策領(lǐng)域，確定溫和的治理目標(biāo)更加面臨來自方方面面的壓力。于是，在短期采用“急剎車”的方式也具有較強(qiáng)的合理性，一些“雷霆”手段帶來的過高行政成本和民眾的心理成本，也可以理解和接受。然而，“補(bǔ)習(xí)市場(chǎng)”終究是個(gè)市場(chǎng)，從中長期看，確定治療方案最終要建立在對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的理解上，在治療病癥的同時(shí)，要培育社會(huì)規(guī)制政策的邏輯理性和技術(shù)理性，將溝通和“安慰劑”作為政策工具以降低焦慮。

家長補(bǔ)習(xí)的“熱情”恐怕還會(huì)持續(xù)一段時(shí)間，政策制定者在進(jìn)行權(quán)威發(fā)布的同時(shí)，學(xué)習(xí)一點(diǎn)兒社會(huì)溝通，這需要行政方式面對(duì)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，尋找合適的“安慰劑”減緩家長焦慮，如：暫緩發(fā)布高中普職1：1招生限制，不去放大家長對(duì)于孩子中考后進(jìn)入職業(yè)高中的恐懼；將職業(yè)教育體現(xiàn)在課程供給上，弱化普通高中和職業(yè)高中之間清晰的界限。要求高中學(xué)校按照普通和職業(yè)的課程類型提供必修、選修模塊，加入更多的職業(yè)類課程學(xué)習(xí)，真正讓興趣引導(dǎo)學(xué)生未來的職業(yè)選擇，讓職業(yè)思想進(jìn)入所有人的理念中，而不是單純將成績(jī)作為分流標(biāo)準(zhǔn)。

非理性行為、壟斷地位、外部性是多樣化的市場(chǎng)給人類提出的挑戰(zhàn)，圍繞這些問題，人類開始了多樣化的市場(chǎng)治理行為。“規(guī)制”就是政府針對(duì)市場(chǎng)的外部性、不完全信息，糾正市場(chǎng)弊病，維護(hù)市場(chǎng)秩序的手段，是一只“看得見的手”。一些著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，如德姆塞茨、施蒂格勒、梯諾爾、拉豐，在不同時(shí)期推動(dòng)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)從舊走向新，在社會(huì)性規(guī)制、金融規(guī)制、全球化等背景下，推動(dòng)規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論不斷進(jìn)步，并不斷豐富規(guī)制實(shí)踐案例。

在治理課后補(bǔ)習(xí)市場(chǎng)的方案中，短期內(nèi)采用行政監(jiān)管方式，是激勵(lì)地方政府采取措施，讓補(bǔ)習(xí)市場(chǎng)“降溫”的有效手段，盡管在這個(gè)過程中，一些執(zhí)法部門也存在依據(jù)本能反應(yīng)、直覺判斷、道德判斷而采取措施的行為，但這是啟動(dòng)治理過程無法避免的階段。然而，在中長期，治理市場(chǎng)缺陷還是要處理好政府、市場(chǎng)、公眾之間的關(guān)系，在規(guī)制的框架下，完善法律、合同、行為、信息等多種手段，設(shè)計(jì)系統(tǒng)的、多主體的規(guī)制治理?！耙?guī)制工具包”不是單一工具，它包含了信息規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)和門檻規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制等多個(gè)工具。

一是信息規(guī)制隔斷偏好強(qiáng)化。從以上非典型市場(chǎng)的傳導(dǎo)機(jī)制可以看出，“競(jìng)爭(zhēng)性焦慮”傳播是導(dǎo)致共同偏好形成和強(qiáng)化的源泉，不完整信息則是導(dǎo)致公眾偏離趨勢(shì)，服從“小數(shù)定理”①并呈現(xiàn)“賭徒謬誤”的關(guān)鍵，于是，信息規(guī)制能夠有效隔斷偏好傳播過程。通過制止補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)對(duì)“明星教師”的宣傳②、不允許補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)公布學(xué)員升學(xué)成績(jī)、禁止發(fā)布補(bǔ)習(xí)類廣告、限制學(xué)校教師推薦補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)等措施，可以大幅度阻斷補(bǔ)習(xí)信息的商業(yè)傳播，將信息傳播僅僅限制在家長之間口耳相傳的水平，就難以形成系統(tǒng)影響。

二是價(jià)格規(guī)制降低資本威力。價(jià)格規(guī)制是另外一種規(guī)制工具，屬于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇。對(duì)于具有優(yōu)勢(shì)市場(chǎng)地位、擁有定價(jià)權(quán)的企業(yè)，價(jià)格規(guī)制是政府動(dòng)用法律工具，代表消費(fèi)者對(duì)價(jià)格進(jìn)行干預(yù)的做法。不過，價(jià)格規(guī)制的模式早已不再是規(guī)定一個(gè)固定的價(jià)格，而是將體現(xiàn)消費(fèi)者利益的一套機(jī)制“楔入”具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)定價(jià)機(jī)制中。對(duì)補(bǔ)習(xí)市場(chǎng)的價(jià)格進(jìn)行規(guī)制，是政府代表消費(fèi)者對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，特別是具有絕對(duì)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的“頭部”企業(yè)進(jìn)行的“對(duì)沖”，有助于降低資本的威力，建立長期的價(jià)格限制機(jī)制。不過，價(jià)格規(guī)制的方式，并不是只有按照成本定價(jià)這一種機(jī)制，成本定價(jià)往往導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)行成本虛高，導(dǎo)致“規(guī)制失靈”。壟斷企業(yè)限價(jià)的實(shí)踐表明，按照通行價(jià)格（prevailing price）定價(jià)，削弱頭部企業(yè)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，按照要素成本比例定價(jià)將員工福利作為價(jià)格機(jī)制的優(yōu)先順序，都可以實(shí)現(xiàn)價(jià)格規(guī)制的目的，同時(shí)體現(xiàn)了不同的政策設(shè)計(jì)重點(diǎn)。國辦發(fā)《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》③提出的建立學(xué)雜費(fèi)專用賬戶、嚴(yán)控賬戶最低余額和大額資金流動(dòng)等措施，也屬于廣義的價(jià)格規(guī)制的范疇。

三是門檻管理轉(zhuǎn)向小企業(yè)大行業(yè)能力建設(shè)。門檻規(guī)制也是用政府規(guī)制手段對(duì)市場(chǎng)缺陷加以管理的方式之一。為了減少過度競(jìng)爭(zhēng)帶來的浪費(fèi)，政府不允許更多企業(yè)進(jìn)入?yún)⑴c競(jìng)爭(zhēng)，例如，鐵路、電力系統(tǒng)屬于自然壟斷行業(yè)，具有天然的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，更多企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)反而會(huì)加大運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，降低效率。對(duì)某些行業(yè)進(jìn)行門檻規(guī)制多數(shù)情況是為了保障質(zhì)量，如教育、醫(yī)療、電梯和食品加工行業(yè)，資格、門檻規(guī)制，是通過提供額外的運(yùn)行過程信息以保障質(zhì)量，降低風(fēng)險(xiǎn)。校外培訓(xùn)行業(yè)的進(jìn)入門檻，在“雙減”政策出臺(tái)前是非常低的，并沒有設(shè)定進(jìn)入門檻，只是規(guī)定由縣級(jí)教育部門負(fù)責(zé)審批頒發(fā)辦學(xué)許可證。要不要設(shè)立進(jìn)入門檻，設(shè)計(jì)多高的門檻？門檻和進(jìn)門后的監(jiān)管如何對(duì)接？這些問題在我們的政策設(shè)計(jì)中都需要考慮。實(shí)際上，在界定機(jī)構(gòu)的非營利屬性和非上市公司范疇后，行政機(jī)關(guān)的門檻偏好不應(yīng)該繼續(xù)，應(yīng)該鼓勵(lì)更多的中小企業(yè)進(jìn)入，將設(shè)置門檻的工作重點(diǎn)，轉(zhuǎn)向?qū)⑦@些機(jī)構(gòu)組織起來，更多地進(jìn)行行業(yè)自律和減少惡性競(jìng)爭(zhēng)。頭部企業(yè)少，競(jìng)爭(zhēng)性、多樣性就會(huì)增加，但監(jiān)管負(fù)擔(dān)重；如果小企業(yè)組成較大行業(yè)協(xié)會(huì)，不斷提高行業(yè)自我管理和協(xié)調(diào)能力，則能夠在監(jiān)管的同時(shí)，擺脫行政監(jiān)管的高成本，擺脫“一管就死，一放就亂”的詛咒。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅僅帶來繁榮，還會(huì)帶來壟斷、資本控制社會(huì)、外部性、社會(huì)差異擴(kuò)大等，如何規(guī)制這些市場(chǎng)，保證公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)避免“洗澡水和孩子一起倒掉”，這一直是發(fā)達(dá)國家不得不面對(duì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的“麻煩”。從最初1911年的標(biāo)準(zhǔn)石油到1984年AT&T被拆解，到2014—2018年格麗特·維斯塔擔(dān)任歐盟競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)專員期間，對(duì)科技公司開出天價(jià)罰單，對(duì)市場(chǎng)采用罰款等各類規(guī)制手段、維持競(jìng)爭(zhēng)秩序的行動(dòng)一直沒有停止。不過，大家有所不知的是，教育領(lǐng)域也曾經(jīng)出現(xiàn)過影響深遠(yuǎn)的壟斷訴訟，從1989年美國司法部起訴常青藤聯(lián)盟，到2018年，美國司法部就大學(xué)提前錄取問題啟動(dòng)調(diào)查④，非營利性私立大學(xué)也是被反壟斷法規(guī)制的部分。

發(fā)達(dá)國家擁有100多年對(duì)各類市場(chǎng)加以規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，其市場(chǎng)規(guī)制的途徑、方法一直在不斷演化，由行政監(jiān)管走向市場(chǎng)多元治理監(jiān)管。在這個(gè)過程中，有兩個(gè)主要的變化。第一，告別監(jiān)管機(jī)構(gòu)單一監(jiān)管模式，提出監(jiān)管成本收益概念。在20世紀(jì)70年代后期，經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入“滯漲”階段，整個(gè)社會(huì)開始告別二戰(zhàn)后的樂觀主義，對(duì)市場(chǎng)暴露出的問題設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，但這種科層制監(jiān)管體系帶來的巨大監(jiān)管成本和行政機(jī)構(gòu)“自我賦權(quán)”和“預(yù)算最大化”的動(dòng)機(jī)使得監(jiān)管模式單一、效率低下，被證明是最昂貴的規(guī)制方式。⑤第二，規(guī)制走向多元主體和工具，規(guī)制手段包括法律、合同、信息、協(xié)會(huì)等。參與人除了監(jiān)管者與被監(jiān)管者，還包含很多非政府主體，如行業(yè)報(bào)告、行業(yè)組織、家長組織，這些方式的出現(xiàn)在于淡化國家與市場(chǎng)、公共與私人的區(qū)分，將二元關(guān)系轉(zhuǎn)化為多元治理與溝通，這與公共服務(wù)和公共利益的概念更為契合。

在我國，動(dòng)用行政手段對(duì)“補(bǔ)習(xí)”熱進(jìn)行降溫后，中長期應(yīng)該采用哪些政策工具進(jìn)行治理？不同的方案都會(huì)包含信息、價(jià)格、門檻、運(yùn)行等多種監(jiān)管手段，這些手段也都會(huì)有明確的執(zhí)行主體，如廣告、工商、教育、督導(dǎo)等。但是，關(guān)于教育行業(yè)，特別是針對(duì)非公教育機(jī)構(gòu)的治理，還需要一個(gè)內(nèi)在邏輯一致的理論分析框架，將政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系加以明晰，秉承明確清晰的規(guī)制哲學(xué)和規(guī)制理念，將公眾對(duì)教育多樣性需求與公共教育的普遍標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)，只有這樣，才能在邏輯和技術(shù)上不斷改進(jìn)，而不是沿著不斷強(qiáng)化行政監(jiān)管的道路走下去，最終出現(xiàn)行政成本過高、手段單一的問題。⑥前者是市場(chǎng)行為主體對(duì)于規(guī)制框架的普遍訴求，對(duì)于準(zhǔn)確定位中國特色社會(huì)主義政府與市場(chǎng)的關(guān)系至關(guān)重要；后者是教育、衛(wèi)生等非公機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)時(shí)的訴求，它是非營利機(jī)構(gòu)平衡機(jī)構(gòu)使命與國家共同利益之間的關(guān)系的前提，有助于豐富社會(huì)服務(wù)類型，激活社會(huì)活力。

從廣義上看，“市場(chǎng)”早已不是最初的交易場(chǎng)所，它是各方參與交換的多種系統(tǒng)，其中，參與人（機(jī)構(gòu)）、程序、法律是市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施。即使是純粹的公共部門，也存在公共部門內(nèi)部的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)工資與市場(chǎng)之間的相互“矯正”。在“校外培訓(xùn)”領(lǐng)域，即使存在市場(chǎng)的逐利動(dòng)機(jī)、承認(rèn)完全理性是無法實(shí)現(xiàn)以及該市場(chǎng)給社會(huì)帶來的巨大外部性，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行，而不是破壞、扭曲甚至取代市場(chǎng)機(jī)制，仍然是制定校外補(bǔ)習(xí)中長期治理政策需要考慮的問題。考慮到地方政府競(jìng)爭(zhēng)這一因素，中國的規(guī)制問題更加復(fù)雜，公共品供給體系科層化、預(yù)算膨脹、自我賦權(quán)、腐敗等問題都會(huì)加劇市場(chǎng)規(guī)制的復(fù)雜性。

真正的問題在于政府如何進(jìn)行規(guī)制，在規(guī)制的框架下進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，首先需要處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，研究如何抑制壟斷促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，如何充分發(fā)揮市場(chǎng)作用提高效率，這些都將為中國非公部門參與公共服務(wù)，在豐富供給結(jié)構(gòu)的同時(shí)，保障服務(wù)行為和服務(wù)質(zhì)量，提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐案例。

（作者為北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授，聯(lián)合國教科文組織國際農(nóng)村教育研究與培訓(xùn)中心執(zhí)行主任）

【注釋】

①小數(shù)定理，是美國行為科學(xué)家阿莫斯·特沃斯基和丹尼爾·卡尼曼針對(duì)人們?nèi)绾涡纬膳袛嗉叭绾芜x擇的研究中，對(duì)“賭徒謬誤”的概括，即人在不確定的情況下，人的選擇會(huì)偏離理性而走捷徑，這時(shí)，思維定式、表象思維和外界環(huán)境都會(huì)使人產(chǎn)生系統(tǒng)性偏見，產(chǎn)生不理性行為。突出表現(xiàn)便是在判斷不確定事件時(shí)，放棄概率理論中的“大數(shù)定理”，而采用典型事件類的“小數(shù)定理”。

②Ben Bland. YY Lam： Hong Kong’stop-of-the-class tutor. Financial Times， Feb， 16， 2016.

③中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，2018年8月22日。

④NAICU. History of Anti-Trust and Colleges. https：//www.naicu. edu/policy-advocacy/issue-brief-index/student-aid/anti-trust.

⑤蔡璐：《近20年國外政府監(jiān)管研究熱點(diǎn)——一個(gè)文獻(xiàn)計(jì)量分析》，《管理現(xiàn)代化》，2019年第5期，第125-128頁。

⑥魏?。骸丁爸悄芎霞s”能解決政府部門間的協(xié)調(diào)問題嗎？——基于邏輯理性和技術(shù)理性的雙重視角》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021年第3期，第62-69頁。

責(zé)編/周小梨 美編/王夢(mèng)雅