基于行政法視角的大氣污染管制研究

楊環(huán)

摘要：由于霧霾天氣以及其他大氣污染問題愈演愈烈，使得政府和社會各界真正認(rèn)識到我國環(huán)境保的護力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。改革開放四十年來，側(cè)重經(jīng)濟建設(shè)，忽視環(huán)境保護，使得如今環(huán)境治理問題迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：大氣污染；行政法；行政管制

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）021-0336-01

一、我國大氣污染現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，338個地級及以上城市中有99個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。所有參評城市中達(dá)到平均優(yōu)良天數(shù)的比例為78%，PM2.5（細(xì)粒顆物）年平均濃度為43ug/m³，同比下降6.5%。由此可見，隨著空氣質(zhì)量逐漸被政府和大眾所重視，我國大氣環(huán)境得一定改善，但是大氣污染問題時有發(fā)生。

霧霾污染在近幾年已經(jīng)成為一個不可忽視的現(xiàn)象，特別是京津冀和長三角地區(qū)，每到冬季霧霾天氣經(jīng)常出現(xiàn)。我國目前城市發(fā)展過程中較突出的一個問題就是大氣污染，它反映出社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)平衡之間的失衡，直接導(dǎo)致經(jīng)濟的巨大損失，也不利于美麗中國的創(chuàng)建與發(fā)展。

二、大氣污染管制的立法層面

（一）《大氣污染防治法》的制定和修改

1987年，中國頒布了第一部《大氣污染防治法》，并于1995年和2000年兩次修訂，在施行《大氣污染防治法》期間，這部法律對于大氣污染防治，特別是在燃煤空氣污染的治理中發(fā)揮了突出作用。而隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國大氣污染的類型也與日俱增，中國的大氣污染已由單一的燃煤空氣污染，轉(zhuǎn)變?yōu)橛啥喾N污染源導(dǎo)致的大氣污染。為了改善人居環(huán)境空氣質(zhì)量，實現(xiàn)對大氣污染的精準(zhǔn)治理，新的《大氣污染防治法》于2015年應(yīng)運而生。

（二）地方大氣污染管制條例陸續(xù)出臺

新修訂的《大氣污染防治法》的頒布實施之后，各省政府也緊跟政策制定自己的大氣污染防治條例。其中，京津冀地區(qū)出臺了最為嚴(yán)格的大氣污染防治條例，這也反映出該地區(qū)大氣污染治理任務(wù)重、責(zé)任大。

河北省于2016年出臺實施了大氣污染防治條例。其全面規(guī)范了大氣污染防治工作；強調(diào)工業(yè)和民用煤炭的使用；城區(qū)逐步淘汰搬離污染企業(yè)；重點企業(yè)排污監(jiān)測數(shù)據(jù)不得偽造和更改；建立大氣污染防治協(xié)調(diào)機制；對于損害生態(tài)環(huán)境的企業(yè)或個人終身問責(zé)。

根據(jù)《北京市大氣污染防治條例》，北京市實施大氣污染物排放許可證制度，市和區(qū)（縣）環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)排污許可證明確的排放污染物種類和排放總量進(jìn)行考核監(jiān)督，逐步減少污染物排放總量。

三、大氣污染管制的實踐層面

（一）歐美模式

歐洲國家曾經(jīng)是工業(yè)革命的發(fā)源地，造成了嚴(yán)重的大氣污染。歐洲空氣污染治理的過程可以分為三個具體步驟，立法保護，戰(zhàn)略和計劃制定以及分階段治理：1.立法保障大氣污染治理。2.制定大氣污染防治的戰(zhàn)略和計劃。3.分階段和跨區(qū)域的空氣污染治理措施。

（二）廣州模式

近年來，廣東一直致力于探索經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的雙贏之路，大氣環(huán)境得到顯著改善。廣州在大氣污染治理上的成功經(jīng)驗對于其他省份具有借鑒意義。

第一個方面是政策保障，率先制定區(qū)域空氣污染指導(dǎo)性文件，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，確保青山綠水不受高污染項目的任何影響。自2005年以來，珠江三角洲地區(qū)明令不再建立燃煤電廠，煉鋼廠等工程項目。第二個方面是嚴(yán)格監(jiān)督，對污染企業(yè)處罰1億多元。近年來，廣東除了進(jìn)一步加強工業(yè)污染治理外，還淘汰了黃標(biāo)車輛，治理汽車尾氣，淘汰落后產(chǎn)能。空氣污染治理是一個長期而復(fù)雜的過程。要堅持立法保障，遵循法律法規(guī)，嚴(yán)格控制污染，落實政策措施。

四、行政法視角下大氣污染管制的對策建議

（一）堅持立法為先

大氣污染防治首先要堅持立法，逐步完善大氣污染防治體系建設(shè)和法律制度建設(shè)，發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，為大氣污染治理提供制度基礎(chǔ)和法律保障。新修訂的《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》已經(jīng)實施，這是踐行依法治理戰(zhàn)略的生動體現(xiàn)。要堅持實事求是，從實際出發(fā)，制定地方大氣污染防治條例和實施細(xì)則，解決區(qū)域和地方大氣污染的具體問題。

（二）嚴(yán)格治理、依法行政

近年來，中國大氣污染治理取得成功的案例非常少，其原因還是政府執(zhí)法不嚴(yán)。多年來的努力使中國在大氣污染防治方面取得了眾多實踐和理論成果，大氣污染防治成功的關(guān)鍵是從各地區(qū)的具體問題入手，堅持因地治理方針。堅決執(zhí)行法律，法規(guī)和各種制度，治理污染的負(fù)責(zé)人要以人為本，接觸群眾，踏實行事。作為人民利益的維護者，政府必須堅持依法行政。

（三）優(yōu)化空氣質(zhì)量評估體系

逐步完善區(qū)域空氣質(zhì)量評價指標(biāo)體系，逐步將空氣質(zhì)量評價范圍擴大到小城市。完善空氣質(zhì)量管理信息公開制度。推進(jìn)空氣質(zhì)量信息公開，制定詳細(xì)的信息公開規(guī)范，擴大環(huán)境信息公開范圍，改善機動車排放標(biāo)準(zhǔn)和燃料標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)機動車排放標(biāo)準(zhǔn)的第四、第五階段實施，鼓勵各地區(qū)實施更加嚴(yán)格的機動車環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，控制新車污染排放。加快淘汰“黃標(biāo)車”，提高機動車燃油標(biāo)準(zhǔn)，落實重型柴油車四項標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強對重點行業(yè)區(qū)域管制

強化對于大氣污染重點領(lǐng)域和區(qū)域的整合治理，開展針對傳統(tǒng)高污染、高能耗企業(yè)所排放的二氧化硫、氮氧化物、顆粒物和揮發(fā)性有機物等多種大氣污染源的監(jiān)測工作。逐步淘汰落后產(chǎn)能，實現(xiàn)傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域逐漸走上綠色發(fā)展軌道。同時，加快區(qū)域協(xié)同治理，珠三角、長三角和京津冀地區(qū)要實現(xiàn)協(xié)同治理新格局，在本區(qū)域內(nèi)，制定一致的發(fā)展規(guī)劃和治理標(biāo)準(zhǔn)。