基于城鎮(zhèn)化背景下保障房住區(qū)建設(shè)研究初探

張菡　羅淳

摘要：在我國(guó)近年來(lái)大力推進(jìn)快速城鎮(zhèn)化背景下，短時(shí)間內(nèi)城市人口快速增加，尤其一些大中新城鎮(zhèn)，始終面臨環(huán)境承載力和人口之間的矛盾，催生了如交通擁堵、住區(qū)環(huán)境惡化、城中村等一系列社會(huì)問(wèn)題。合理有序的保障房住區(qū)建設(shè)，是加快促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城市治理能力、提升資源環(huán)境承載力、防治“城市病”的有效舉措。根據(jù)同類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)和具有可比性原則，本文將城中村居民以及其他中低收入人群定義為住進(jìn)保障房住區(qū)的“準(zhǔn)人群”，對(duì)城中村居民的居住意愿及其可能的影響因素進(jìn)行研究，對(duì)擬建的保障住區(qū)建設(shè)提出針對(duì)性措施，改善性建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；保障住房區(qū)；建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：TU982.29 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）021-0010-02

居住問(wèn)題是城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展最重要的組成部分，根據(jù)我國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，建設(shè)和諧宜居城市，健全住房供應(yīng)體系等要求，保障房住區(qū)建設(shè)是構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿(mǎn)足多層次需求的住房供應(yīng)體系的重要環(huán)節(jié)，也是改善民生的標(biāo)志性工程。

保障房住區(qū)建設(shè)是我國(guó)住房改革的持續(xù)深化，引入了政府提供政策支持、國(guó)有資金為投資主體為中低收入人群提供住房保障的開(kāi)發(fā)模式，優(yōu)化了住房供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了市場(chǎng)供需平衡，保證了房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。

目前我國(guó)現(xiàn)有的保障性住區(qū)建設(shè)在制度上、住區(qū)規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)上仍然處于初級(jí)階段。表現(xiàn)為：1.政策層面對(duì)面積指標(biāo)的改動(dòng)較大；2.對(duì)銷(xiāo)售型、租賃型的開(kāi)發(fā)缺少中長(zhǎng)期規(guī)劃；3.保障性土地供應(yīng)總量和土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)上不合理，實(shí)際用地完成率低；4.集中式保障房選址偏遠(yuǎn)，居民容易產(chǎn)生邊緣化和失落感，導(dǎo)致居住空間分異加劇，誘發(fā)犯罪率；5.城市改造政策、戶(hù)籍制度改革驅(qū)使、外來(lái)務(wù)工人員聚集塑造出“河南村”、“東北村”、“四川村”等“村社共同體式”的社會(huì)空間。我國(guó)國(guó)境線(xiàn)綿長(zhǎng)，邊境城市應(yīng)考慮是否會(huì)形成如“越南村”、“緬甸村”等非“國(guó)家化”的社會(huì)空間；6.設(shè)計(jì)單位對(duì)保障性住房設(shè)計(jì)缺少實(shí)證分析，一般直接套用普通城市住宅的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將其歸類(lèi)為要求低、修改少、周期短的一般住宅項(xiàng)目。上述情況提醒研究人員，對(duì)當(dāng)下保障房住區(qū)建設(shè)的討論和研究迫在眉睫。

一、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀及發(fā)展動(dòng)態(tài)分析

國(guó)外關(guān)于保障房住區(qū)建設(shè)研究現(xiàn)狀及發(fā)展動(dòng)態(tài)主要有面對(duì)社會(huì)分化、居住隔離等問(wèn)題，各國(guó)針對(duì)不同收入階層制定了不同的住房保障體系，促進(jìn)混居型住區(qū)的建設(shè)。法國(guó)的社會(huì)住房根據(jù)不同的受益對(duì)象可劃分為廉租性、事實(shí)性和特殊性3類(lèi)，政府通過(guò)調(diào)整住宅的類(lèi)型結(jié)構(gòu)，增加住宅在形式和權(quán)屬上的多元化選擇，從而豐富大型住區(qū)及其他社會(huì)住房相對(duì)集中區(qū)域的社會(huì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)職住平衡和混合居住；荷蘭通過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)的技術(shù)手段，通過(guò)差異化和開(kāi)發(fā)中的公私合作模式推動(dòng)混合居住；英國(guó)為可支付住宅的社區(qū)（相當(dāng)于我國(guó)的保障房）提供各種非贏利性的服務(wù)，包括就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、子女教育等，以及配套社區(qū)服務(wù)中心，甚至在規(guī)劃設(shè)計(jì)中考慮增加設(shè)計(jì)了共用某些公共空間，其核心目的是建立信任（低收入的居民，特別是移民）。

值得反思的負(fù)面案例是美國(guó)城市公共住房的研究，發(fā)現(xiàn)公共住房（與中國(guó)保障房類(lèi)似）導(dǎo)致了區(qū)域貧困人口的集聚，且集聚的黑人貧困人口遠(yuǎn)多于白人，對(duì)周邊住房市場(chǎng)產(chǎn)生了消極的影響。美國(guó)城市公共住房的集聚效應(yīng)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，公共住房的建立使區(qū)域貧困率上升，并降低了本區(qū)域居民的居住意愿，產(chǎn)生富裕階層外遷的現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了地區(qū)的貧困集聚。此外，除了貧困的集聚外，公共住房社區(qū)的犯罪率亦高于其他社區(qū)，較高的犯罪率降低了區(qū)域的居住吸引力。根據(jù)多族裔的國(guó)家現(xiàn)有研究結(jié)果表明公共住房將導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、教育機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)減少，這種情況類(lèi)似于少數(shù)族裔聚居所產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)，族裔的集聚和鄰里的搬離導(dǎo)致區(qū)域在就業(yè)、教育、政治和文化上形成“隔離”，且這類(lèi)特殊的社會(huì)空間一旦形成就很難被分散或打破。

我國(guó)的保障性住房還處于國(guó)外曾經(jīng)歷的大規(guī)模建設(shè)階段。近年來(lái)的理論研究成果主要有保障房社區(qū)“被動(dòng)遷移型空間不匹配”與“主動(dòng)選擇型空間不匹配”兩種“居住一就業(yè)”空間的研究；以及對(duì)“極度貧困均質(zhì)空間”、“貧困混雜空間”、“有序混合空間”、“均質(zhì)非貧困空間”等四類(lèi)保障房社會(huì)空間的研究等。

二、我國(guó)保障房住區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

我國(guó)的保障性住區(qū)在建設(shè)方式上，目前的實(shí)際成果中關(guān)于保障性住區(qū)的空間組織和分布上沒(méi)有過(guò)多的考慮，更多只是從數(shù)量上以及基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行滿(mǎn)足。由于政策導(dǎo)向，近些年來(lái)我國(guó)保障性住房建設(shè)多集中在城市建成區(qū)邊緣甚至外圍，顯然是出于經(jīng)濟(jì)的考慮。根據(jù)國(guó)外的發(fā)展規(guī)律，研究人員應(yīng)做好充分的現(xiàn)有中低收入人群聚居區(qū)域居住環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)研，給予政策決策者建議，選擇保障性住房合理的區(qū)位，避免將來(lái)可能出現(xiàn)的問(wèn)題。

近年來(lái)政府加大了建設(shè)力度，保障房住區(qū)規(guī)模多樣，城市邊緣區(qū)的住區(qū)以居住小區(qū)為主，內(nèi)部住區(qū)以組團(tuán)級(jí)小型住區(qū)為主，部分城市建設(shè)了大型住區(qū)，如廣州的龍歸城小區(qū)提供了約1.2萬(wàn)套保障型住房，可容納3萬(wàn)人居住，而住區(qū)邊緣化引起的職住分離和配套不完善等問(wèn)題仍存在。

國(guó)內(nèi)比較重視保障性社區(qū)建設(shè)的技術(shù)手段，2011年舉行了中國(guó)首屆保障性住房設(shè)計(jì)競(jìng)賽，獲獎(jiǎng)作品特別注重功能性與集約性的統(tǒng)一、細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)、性能完善等方面可圈可點(diǎn)，有的還在住宅產(chǎn)業(yè)化成套技術(shù)應(yīng)用、未來(lái)的可更新改造性方面作了很多有益的探索與嘗試。

1.保障房住區(qū)建設(shè)的研究方向探索

目前的保障房住區(qū)建設(shè)的研究方向主要有政策指導(dǎo)及制度設(shè)計(jì)方向、城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)方向、建筑設(shè)計(jì)方向，但是無(wú)論政策方向還是建筑方向都沒(méi)有完全解決現(xiàn)有問(wèn)題。地方政府對(duì)保障房的用地采取劃撥方式，在城市總體規(guī)劃中需要綜合考慮，保障性住房用地區(qū)位由于地價(jià)限制，容易使土地成本和居住目標(biāo)人群的生活成本產(chǎn)生矛盾。

保障性住房通常選取地價(jià)較低的區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃，但是中低收入人群考慮壓縮生活成本，傾向于生活一工作半徑較小，且大多從事第三產(chǎn)業(yè)，居住區(qū)需要緊密追隨就業(yè)，而傾向于向市中區(qū)匯集，市中區(qū)地價(jià)高昂，地方政府在做區(qū)域規(guī)劃時(shí)較少考慮建設(shè)保障性住房。

為將來(lái)的保障性住房建設(shè)優(yōu)化提供思路，因考慮以下因素：

（1）通過(guò)文獻(xiàn)研究、比較研究、實(shí)地考察等方法，以現(xiàn)有的城中村及市內(nèi)自發(fā)形成的中低收入人群聚居區(qū)中存在的問(wèn)題（包括社區(qū)居住環(huán)境和室內(nèi)戶(hù)型設(shè)計(jì)問(wèn)題）。

（21根據(jù)同類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)和具有可比性原則，本項(xiàng)目將城中村居民以及部分中低收入人群定義為住進(jìn)保障房住區(qū)的“準(zhǔn)人群”，以他們?yōu)榍腥朦c(diǎn)，將現(xiàn)有的城中村和由政府主導(dǎo)已經(jīng)建成的保障性住區(qū)一道納入研究對(duì)象，選取區(qū)位相近、區(qū)位差異較大住區(qū)為研究目標(biāo)，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，并對(duì)部分居民進(jìn)行深入訪(fǎng)談，收集基礎(chǔ)資料，內(nèi)容包括居民個(gè)人和家庭屬性、居住環(huán)境測(cè)評(píng)情況、住房使用分析、遷入保障性住房后生活各方面的變化和滿(mǎn)意度等。

（3）依據(jù)前述研究結(jié)果得到相應(yīng)分析結(jié)果，對(duì)城中村居民的居住意愿及其影響因素進(jìn)行研究，再結(jié)合城市的優(yōu)秀保障性住區(qū)案例進(jìn)行分析對(duì)比。

2.擬解決的關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題

保障房是解決城市中低收入家庭住房困難的重要手段，保障房住區(qū)家庭多為城市弱勢(shì)階層。我國(guó)的保障性住區(qū)在建設(shè)方式上，目前的實(shí)際成果中關(guān)于保障性住區(qū)的空間組織和分布上沒(méi)有過(guò)多的考慮，更多只是從數(shù)量上以及基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行滿(mǎn)足。由于政策導(dǎo)向，近些年來(lái)我國(guó)保障性住房建設(shè)多集中在城市建成區(qū)邊緣甚至外圍，和城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體生活半徑小，交際較為狹窄，求職更傾向于市中心就業(yè)機(jī)會(huì)多的區(qū)域的特征相背離?！俺侵写濉爆F(xiàn)象是城市頑疾，甚至有報(bào)道某些區(qū)域的保障房在原本總供應(yīng)量不足的情況下，出現(xiàn)空置現(xiàn)象，問(wèn)題急待解決。

保障性住區(qū)建設(shè)要解決的關(guān)鍵問(wèn)題為：

（1）通過(guò)實(shí)證分析了解城中村人群的現(xiàn)有居住環(huán)境，通過(guò)問(wèn)卷分析其社會(huì)結(jié)構(gòu)和生活狀況。通過(guò)專(zhuān)業(yè)的建筑學(xué)技術(shù)，繪制樣本城中村的平面圖、戶(hù)型圖，根據(jù)問(wèn)卷可以收集居民工作地點(diǎn)分布，繪制出大部分人群的工作一生活半徑，為保障性住區(qū)的選址提供依據(jù)；

（2）根據(jù)問(wèn)卷整理現(xiàn)有中低收入人群的居住意愿，再來(lái)論證已經(jīng)修好搬遷的保障房住區(qū)的適應(yīng)性性。包括區(qū)位選擇、規(guī)劃設(shè)計(jì)、戶(hù)型設(shè)計(jì)、社區(qū)配套建設(shè)等，最終總結(jié)出現(xiàn)有保障房住區(qū)的不足（主要是建筑設(shè)計(jì)和社區(qū)空間環(huán)境、配套設(shè)施方面的缺陷）；

（3）通過(guò)入戶(hù)訪(fǎng)談和問(wèn)卷調(diào)查可以收集現(xiàn)有廉租房戶(hù)型設(shè)計(jì)當(dāng)中的問(wèn)題，用微觀(guān)的調(diào)查研究結(jié)果，探討緊湊型的空間利用方式，怎樣在將來(lái)的保障房設(shè)計(jì)中更加節(jié)約用地，節(jié)約空間，滿(mǎn)足用戶(hù)的實(shí)際需求。