金穩(wěn)會：因時而生，逆勢而行

2017年7月15日召開的第五次全國金融工作會議達成了一項重要成果——設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，即正在被大家熱議的“金穩(wěn)會”。金穩(wěn)會的成立或許是中國金融監(jiān)管發(fā)展史上具有里程碑意義的重大事件，因為它標志著從20世紀90年代初開始建立的中國分業(yè)監(jiān)管體制正在朝新的方向轉(zhuǎn)變。

一、金穩(wěn)會是做什么的

國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會究竟是個什么樣的機構(gòu)？目前雖有零星消息，尚未有正式的文件披露，還罩著一層神秘面紗。但普遍認為金穩(wěn)會的主要職能是統(tǒng)籌金融改革發(fā)展和監(jiān)管，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)貨幣政策和財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等，增強監(jiān)管協(xié)調(diào)的權(quán)威性和有效性。具體來看，金穩(wěn)會的主要職能包括：堅持協(xié)同防范，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全風險監(jiān)測預(yù)警和早期干預(yù)機制，補齊監(jiān)管短板，健全監(jiān)管制度，改進監(jiān)管方法，進行監(jiān)管問責，深化金融業(yè)改革開放，穩(wěn)妥解決體制性、機制性問題。

大部分專家和行業(yè)資深人士都認同金穩(wěn)會為國家治理框架的重要組成部門而非部際協(xié)調(diào)機制的簡單升級品。未來，其將在深化金融改革和促進金融行業(yè)健康發(fā)展等重要領(lǐng)域發(fā)揮關(guān)鍵作用。

二、金穩(wěn)會設(shè)立的背景

（一）防風險的要求

從第五次全國金融工作會議召開的背景視角分析，這次金融工作會議最核心的內(nèi)容和最緊迫的任務(wù)是防控金融風險，特別是防控系統(tǒng)性金融風險。2013年以來，中國銀行間市場、外匯市場、股票市場、債券市場以及互金市場等市場風險事件此起彼伏，尤其是匯率貶值、資本外流和資本市場動蕩之間的聯(lián)動帶來了系統(tǒng)性風險苗頭，引發(fā)金融市場風險程度持續(xù)上升。去年底中央經(jīng)濟工作會議明確指出要警惕并注重防控八個方面的風險。而今年以來相關(guān)市場的風險事件依然時有發(fā)生。因此，未來一個時期防控金融風險必然是金融工作的首要而緊迫的任務(wù)，這也是金穩(wěn)會誕生的主要背景。

（二）完善金融監(jiān)管的要求

近年來，中國金融市場風險事件發(fā)生頻率上升、沖擊力度加大和聯(lián)動效應(yīng)趨強，絕非偶然。世界經(jīng)濟增長緩慢和國際貨幣政策轉(zhuǎn)變、中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整時期增長持續(xù)存在下行壓力、長期以來中國宏觀政策問題的積累等都是金融風險壓力加大的原因。但中國金融監(jiān)管體制存在缺陷與不足，應(yīng)該是最重要的原因之一。

當下中國金融監(jiān)管體制存在五方面的問題。一是在分業(yè)監(jiān)管體制下，監(jiān)管部門通常奉行“誰家孩子誰抱走”的原則，監(jiān)管“割據(jù)”狀態(tài)持續(xù)有所強化，監(jiān)管盲區(qū)階段性呈現(xiàn)。近年來互聯(lián)網(wǎng)金融風險即是明顯的案例。二是在資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)快速發(fā)展和日益融合的背景下，分割狀態(tài)較為明顯的多頭監(jiān)管容易引發(fā)監(jiān)管套利，導(dǎo)致風險隱匿、轉(zhuǎn)移和放大。三是分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管部門通常具有較為明顯的“地盤意識”，實施監(jiān)管時往往容易各自為政，導(dǎo)致跨部門協(xié)調(diào)困難重重。四是監(jiān)管部門集監(jiān)管與行業(yè)發(fā)展職能于一身，客觀上形成了監(jiān)管不足的土壤，導(dǎo)致“剛性兌付”和“小也不能倒”的現(xiàn)象持續(xù)存在。五是負責宏觀審慎政策和貨幣政策的貨幣當局游離于金融監(jiān)管之外，不利于系統(tǒng)性金融風險的防范。

但“一行三會”分業(yè)監(jiān)管的格局在短期內(nèi)不容易改變。每個機構(gòu)的工作都是有一部正式的法律作為依據(jù)的，法律不改的話，即便把現(xiàn)有的機構(gòu)打散重組，不見得能夠真正地改善監(jiān)管效果。

那么，如何在保持現(xiàn)有監(jiān)管格局下克服一行三會分業(yè)體制存在的監(jiān)管盲區(qū)問題、不足問題和協(xié)調(diào)困難問題呢？不同的學者和專家提出了許多方案，比如有的官員推崇“超級央行制”，貨幣政策、金融穩(wěn)定、行為監(jiān)管都在央行的統(tǒng)領(lǐng)之下；也有人支持所謂的審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相對獨立的“雙峰模式”；當然也有人建議在“一行三會”的基礎(chǔ)上加強各監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。但是這些方案在可行性、權(quán)威性等方面都不如金穩(wěn)會。成立金穩(wěn)會——這種方案行政成本較小而實施卻較為便捷，目前來看是解決問題的相對有效的舉措。

三、金穩(wěn)會如何運行

金穩(wěn)會是國務(wù)院層面的高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)，而并非是類似于發(fā)改委等國務(wù)院所屬的部門，不會有相應(yīng)的實體機構(gòu)。其辦事機構(gòu)就是辦公室，已明確設(shè)在央行。

作為國務(wù)院層面的機構(gòu)，金穩(wěn)會的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是由國務(wù)院的主要領(lǐng)導(dǎo)或分管金融的領(lǐng)導(dǎo)來擔任，唯有如此才能切實保證金穩(wěn)會的權(quán)威性。金穩(wěn)會的成員應(yīng)該包括一行三會、財政部、發(fā)改委、統(tǒng)計局等相關(guān)的專業(yè)管理機構(gòu)。建議其成員還可以包括具有行業(yè)代表性的商業(yè)機構(gòu)代表、行業(yè)協(xié)會代表和專家學者代表。合理的人員構(gòu)成有助于直接傳遞市場信息，深入系統(tǒng)地開展問題研討，提出貼近實際的專業(yè)建議及解決方案，及時做出正確的決策。由于金穩(wěn)會屬于國務(wù)院層面，高于一行三會，又有國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔任負責人，所以金穩(wěn)會所做出的協(xié)調(diào)和決策會相對比較容易得到貫徹。

設(shè)立金穩(wěn)會將使中國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元和立體的特點。頂層有金穩(wěn)會，負責項層設(shè)計、重大決策和總體協(xié)調(diào)統(tǒng)籌；高層有貨幣當局加上三個監(jiān)管委員會，各司其職，負責條線監(jiān)管政策和制度，實施協(xié)調(diào)；下層包括三十幾個地方政府金融管理部門，負責執(zhí)行金穩(wěn)會和一行三會的方針、政策和制度，與一行三會的地方機構(gòu)一起確保一方平安。這種立體和多元的新監(jiān)管體制對于金融監(jiān)管完善和效率提升很有好處，有助于金融監(jiān)管統(tǒng)一性和規(guī)范性的提升。從這個意義上看，金穩(wěn)會的設(shè)立和運行實質(zhì)上將起到綱舉目張的作用。

金穩(wěn)會的職能應(yīng)當包含統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展兩大方面。金穩(wěn)會既承擔金融發(fā)展的職能又承擔監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。金穩(wěn)會是國務(wù)院層面的宏觀管理機構(gòu)，只是從總體上進行規(guī)劃和風險管理、監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)籌并提出要求，并不負責具體的監(jiān)管執(zhí)行。金穩(wěn)會的主要職能應(yīng)該至少包括但又不限于統(tǒng)籌金融改革發(fā)展和監(jiān)管，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)貨幣政策和財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等；健全監(jiān)管制度，改進監(jiān)管方法，開展監(jiān)管問責；深化金融業(yè)改革開放，穩(wěn)妥解決體制性和機制性問題等。

新的金融監(jiān)管體制將會突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。過去的監(jiān)管主要是機構(gòu)監(jiān)管，將來出臺相關(guān)的政策要從金融業(yè)務(wù)的功能性質(zhì)來區(qū)分監(jiān)管主體。功能監(jiān)管，是對相同功能、相同法律關(guān)系的機構(gòu)產(chǎn)品按照統(tǒng)一的規(guī)則和監(jiān)管機構(gòu)來進行監(jiān)管。行為監(jiān)管則是指從事金融的個人和機構(gòu)都要申請牌照，牌照規(guī)定了行為范圍，然后從行為角度去進行監(jiān)管。鑒于功能監(jiān)管和行為監(jiān)管往往需要跨行業(yè)開展，一個時期以來因為分業(yè)監(jiān)管體制下存在畫地為牢、協(xié)調(diào)困難的現(xiàn)象，功能監(jiān)管和行為監(jiān)管難以有效實施。在金穩(wěn)會居高臨下的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，跨行業(yè)的功能監(jiān)管和行為監(jiān)管將會較好地推進。endprint

四、金穩(wěn)會設(shè)立的深遠意義

中國證監(jiān)會于1992年成立。第一次全國金融工作會議后不久的1998年，保監(jiān)會成立，開啟了“一行三會”監(jiān)管體制的初期階段。第二次全國金融工作會議后不久的2003年，銀監(jiān)會又從央行分離出來，此時可以說“一行三會”體制基本確立。第三次和第四次金融工作會議時“一行三會”體制沒有發(fā)生變化，分業(yè)監(jiān)管制度不斷強化，運行慣性不斷得到增強。從第一次會議到第四次會議約20年間，監(jiān)管體制走過了由統(tǒng)到分的過程；分業(yè)監(jiān)管體制從無到有，不斷加強。在跨市場金融業(yè)務(wù)日益發(fā)展、金融系統(tǒng)性風險持續(xù)上升和分業(yè)監(jiān)管體制缺陷不斷顯現(xiàn)的背景下，統(tǒng)合必將成為未來監(jiān)管體制的大方向。

金穩(wěn)會的成立是監(jiān)管體制由分到合過程的重要標志，也是高層在金融監(jiān)管體制問題上的一項重大決策。金穩(wěn)會的設(shè)立和運轉(zhuǎn)將有助于中國金融監(jiān)管體制出現(xiàn)以下四方面的提升和改善。

一是整體覆蓋。以監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為直接目的的金穩(wěn)會成立后，必將會有助于提升監(jiān)管全覆蓋水平。一旦新生事物問世，金穩(wěn)會可以迅速進行決策，不留監(jiān)管死角和盲區(qū)。

二是有效協(xié)調(diào)。與一行三會都是平級機構(gòu)、不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系不同，金穩(wěn)會處在國務(wù)院層面，居高臨下，協(xié)調(diào)效力自然不是問題；同時嚴格的問責機制將促進協(xié)調(diào)落到實處。

三是決策提速。金穩(wěn)會的權(quán)威性和嚴格的問責機制，有助于減少行政部門常見的推諉扯皮，促進流程簡化，提高決策速度。在監(jiān)管機構(gòu)之上多出一個權(quán)威和專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，其督促作用是不言而喻的。

四是標準統(tǒng)一。在金融業(yè)務(wù)日益融合的背景下，金穩(wěn)會將有效地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一行三會，抑制政出多門的現(xiàn)象，修正不規(guī)范不合理的規(guī)定和流程，促進監(jiān)管標準走向統(tǒng)一。

五、金穩(wěn)會面臨的挑戰(zhàn)

（一）厘清監(jiān)管邊界是首要挑戰(zhàn)

有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)，必然是基于對監(jiān)管邊界的清晰界定。唯有如此，才能分清職責，才有協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，才能避免監(jiān)管真空與監(jiān)管缺位。

其實，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的提法由來已久。然而，無論是部際聯(lián)席會議還是金融事務(wù)局，其既定的監(jiān)管協(xié)調(diào)功能發(fā)揮顯然并不盡如人意。除了協(xié)調(diào)者本身層級不夠、權(quán)威性不夠外，監(jiān)管邊界的模糊是根本所在。

這種模糊性主要存在以下兩個方面。

一是傳統(tǒng)金融領(lǐng)域?，F(xiàn)實存在的混業(yè)經(jīng)營模式導(dǎo)致傳統(tǒng)金融監(jiān)管的交叉領(lǐng)域出現(xiàn)并逐漸擴大。層出不窮的金融創(chuàng)新在推動金融業(yè)快速發(fā)展的同時，也帶來了的監(jiān)管的“煩惱”。隨著銀證、銀保、銀基等通道業(yè)務(wù)的風生水起，影子銀行、傘形信托、各類地方性資產(chǎn)交易平臺等交叉性金融產(chǎn)品目不暇接，金融產(chǎn)品的跨界性、貫穿性使得單一的分業(yè)監(jiān)管模式日顯艱難。監(jiān)管部門要實施穿透式監(jiān)管，強化金融監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性、穿透性，所有金融業(yè)務(wù)都要納入監(jiān)管。除了有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)外，還需清晰界定對相關(guān)業(yè)務(wù)與產(chǎn)品的監(jiān)管邊界。

二是新興金融業(yè)態(tài)。在機構(gòu)監(jiān)管的框架外，越來越多的類金融機構(gòu)、類金融行為不斷“出生”，眾籌、第三方支付、P2P網(wǎng)絡(luò)貸款平臺等新興金融業(yè)態(tài)野蠻生長。由于相關(guān)監(jiān)管規(guī)制滯后，這類機構(gòu)往往成了監(jiān)管的“孤兒”，又往往貫通著資金市場與資本市場，成為系統(tǒng)性金融風險的隱患。盡管《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》對相關(guān)監(jiān)管職責有了初步分工，但在固有的機構(gòu)監(jiān)管模式下，這方面的監(jiān)管仍處于相對空白狀態(tài)。

（二）厘清與地方金融監(jiān)管部門的關(guān)系是又一挑戰(zhàn)

一是此前的國辦金融事務(wù)局所包含的聯(lián)系地方金融監(jiān)管部門的機制如何延續(xù)。金穩(wěn)會的協(xié)調(diào)職能顯然不限于協(xié)調(diào)“一行三會”，還應(yīng)包括對地方金融監(jiān)管部門、網(wǎng)信辦等部門的監(jiān)管與協(xié)調(diào)。從強化地方金融監(jiān)管責任的角度出發(fā)，客觀上也應(yīng)建立中央金融監(jiān)管部門與地方金融監(jiān)管部門的經(jīng)常聯(lián)系與協(xié)調(diào)機制。因此，新成立的金穩(wěn)會勢必要定位好與地方金融監(jiān)管部門的關(guān)系。

二是厘清中央與地方的監(jiān)管事權(quán)。此次全國金融工作會議明確要求地方政府在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任。如何理解“金融管理主要是中央事權(quán)”？權(quán)威的解釋是，地方金融管理部門承擔不吸收公眾資金、限定業(yè)務(wù)范圍、風險外溢性較小的金融活動的監(jiān)管職責，中央金融管理部門制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則并指導(dǎo)實施，地方在監(jiān)管職責范圍內(nèi)制定具體實施細則和操作辦法。但是否因此將包括小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構(gòu)、民間融資登記服務(wù)機構(gòu)等新型金融組織，權(quán)益類、大宗商品類（中遠期）等具有金融屬性的交易場所，以及融資租賃、典當、拍賣、股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險等金融業(yè)務(wù)均交由地方金融監(jiān)管部門負責具體監(jiān)管，從公開的會議資料看尚未明確。若果如此，則現(xiàn)有的地方金融監(jiān)管力量（金融辦）必將面臨嚴峻考驗。而且，地方金融監(jiān)管部門與中央金融監(jiān)管部門的派出機構(gòu)如何協(xié)調(diào)依然是個問題。

三是盡快解決地方金融監(jiān)管的法律地位。目前地方金融監(jiān)管權(quán)的上位法缺位，這與本次金融工作會議提出的“壓實地方監(jiān)管責任，加強金融監(jiān)管問責”的要求顯然不相適應(yīng)。因此，應(yīng)從國家層面，制定出臺地方金融監(jiān)督管理條例，明確規(guī)定地方金融監(jiān)管的組織體系、監(jiān)管對象、監(jiān)管職責、法律責任等相關(guān)內(nèi)容。這既有利于提高地方金融監(jiān)管部門加強金融監(jiān)管的主動性和有效性，也是規(guī)范地方金融監(jiān)管行為的應(yīng)有之舉。

（三）從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)

現(xiàn)在的金融產(chǎn)品與過程變得越來越復(fù)雜，所以需要實行穿透式管理。影子銀行也好，互聯(lián)網(wǎng)金融也好，不但一直沒有被金融監(jiān)管全覆蓋，而且它們的產(chǎn)品的不透明度很低，風險很容易被掩蓋，美國的次債就是前車之鑒。要防范系統(tǒng)性金融風險，關(guān)鍵要做到三條：第一，功能監(jiān)管，不遺漏監(jiān)管空白地帶；第二，穿透式管理，搞清楚風險是什么、在哪里；第三，宏觀審慎監(jiān)管，微觀審慎并不能保證宏觀穩(wěn)定。

（四）平衡創(chuàng)新與風險的挑戰(zhàn)

如何在金融穩(wěn)定和金融創(chuàng)新之間取得權(quán)衡，是監(jiān)管部門面對的一個永恒的難題。從歷史來看，創(chuàng)新和金融穩(wěn)定總是不平衡的，金融創(chuàng)新在推動金融經(jīng)濟發(fā)展的同時，往往會給金融穩(wěn)定帶來威脅。如美國的次貸危機中，資產(chǎn)證券化這樣的金融創(chuàng)新促進了金融的發(fā)展，與此同時，放任的監(jiān)管環(huán)境促使金融創(chuàng)新失去了理智的約束，最后釀成了悲劇。但是把金融創(chuàng)新全部扼殺，也不合理，尤其是現(xiàn)在我國金融體系對實體經(jīng)濟的支持相對比較有限的情況下，還是應(yīng)當鼓勵創(chuàng)新。關(guān)鍵是要在金融創(chuàng)新和金融風險之間取得平衡，既要鼓勵金融創(chuàng)新，又要評估其可能的風險，并將風險控制在可承受范圍之內(nèi)。endprint