PPP項目中政府或有負(fù)債分析

沈鋆

摘要：公共基礎(chǔ)建設(shè)往往需要大量的資金以及較長的時間周期，這也使得政府部門在開展相關(guān)項目時往往要承擔(dān)高額的財政風(fēng)險，這其中就隱含著政府需要承擔(dān)的或有負(fù)債。本文著重對PPP項目中政府部門的或有負(fù)債進(jìn)行研究，以H跨海大橋為例，分析了政府或有負(fù)債的主要來源，并對政府界定或有負(fù)債提出了一些意見建議，以期對我國政府或有負(fù)債的研究提供理論和實踐支持。

關(guān)鍵詞：PPP項目 政府或有負(fù)債

一、研究背景

公私合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式最早起源于英國，旨在加強公共部門與私營部門之間的合作，加強公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，PPP在我國被定義為鼓勵政府部門與社會資本（民營企業(yè)與私營資本）參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項目運營方式。雖然PPP項目也受國家政策的支持與推廣，但是許多相關(guān)的制度仍然處于相對落后的水平，政府往往從財政學(xué)角度對負(fù)債進(jìn)行確認(rèn)，這與會計上確認(rèn)負(fù)債存在一定差異，而政府單單從財政學(xué)上對負(fù)債進(jìn)行確認(rèn)時存在許多問題。在開展PPP項目存在大量的負(fù)債風(fēng)險，但目前國內(nèi)對PPP研究中缺乏對政府所承擔(dān)的或有負(fù)債的研究，由于政企會計制度差異而導(dǎo)致的政府會計對或有負(fù)債界定不清晰，使得政府會計往往會忽略許多或有負(fù)債的存在，這使得PPP項目開展時，政府部門對項目的風(fēng)險控制增加了難度。

二、PPP項目中或有負(fù)債來源分析——以H跨海大橋為例

（一）政府部門做出的擔(dān)保承諾

政府部門為了吸引項目投資者，往往做出擔(dān)保承諾能吸引投資者投資并常駐在項目中。這些擔(dān)保承諾可以分為直接性的擔(dān)保承諾，比如政府在建設(shè)期承諾對社會資本提供一定數(shù)額的預(yù)付投資補貼，又比如政府承擔(dān)有利于項目的配套工程，例如在H跨海大橋兩岸設(shè)施的建設(shè)，此類直接性擔(dān)保承諾往往以預(yù)付的形式出現(xiàn)。而政府部門做出的具有不可預(yù)見性的擔(dān)保承諾是政府部門或有負(fù)債最主要的來源。往往政府部門為了保證項目運營以及降低融資成本，會對社會資本做出針對項目風(fēng)險的擔(dān)保，比如項目出現(xiàn)收益率低于預(yù)估值時進(jìn)行項目補償，保證項目的固定收益率。當(dāng)然也存在政府部門直接為項目公司進(jìn)行“信用擔(dān)?！?，若項目公司發(fā)生債務(wù)信用違約，政府將出面分擔(dān)項目公司的債務(wù)。除此之外，政府還可能對某些不可抗力進(jìn)行補償，比如由于自然災(zāi)害，戰(zhàn)爭造成的施工破壞和損失進(jìn)行補償，另外還有存在由于合同終止對社會資本的補償，亦或是收購項目資產(chǎn)。

（二）合同協(xié)議的不完善

由于項目開展時間跨度較大，各個期間都不乏存在各式各樣的合同協(xié)議，這些協(xié)議一旦發(fā)生違約，其所帶來的訴訟案件若判決時間較長的話，就有可能成為政府部門的未決訴訟。但是這些未決訴訟帶來敗訴的可能性，極大可能是來自于合同協(xié)議的漏洞或是不完善。而這些漏洞的存在可能成為政府日后背上或有負(fù)債的導(dǎo)火索。H跨海大橋建設(shè)前期階段，不少民營企業(yè)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)預(yù)計回報率不及政府公布的可行性工作報告預(yù)期的回報率，而紛紛毀約轉(zhuǎn)讓股權(quán)，撤離項目。然而在項目前期，政府部門仍然根據(jù)自身制定的可行性規(guī)劃的回報收益率來確定項目的收益率，并不是十分反對接盤這些股權(quán)，再到后來政府部門也逐漸意識到可行性報告中的預(yù)計收益率存在高估，使得政府部門或國有企業(yè)之后成了接盤過低收益率并接手虧損項目的最終方，就現(xiàn)有兩大股東寧波交投與上海實業(yè)，都是寧波市政府與上海市政府全資控制的公司。隨著項目收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及預(yù)期等問題，早年撤資的民營企業(yè)已經(jīng)逃離了這項收益率失敗的項目，另一部分未能撤資的民營企業(yè)也無法找到下家來接盤，政府部門在這幾年中確實從未轉(zhuǎn)移過股權(quán)，包括一些國資企業(yè)也是接過民營企業(yè)轉(zhuǎn)讓了一次又一次的股權(quán)。雖然對于政府部門而言，在項目運營到期后可以全盤擁有項目，但是在項目運營期的這三十年內(nèi)則存在著逐年增加的財政赤字風(fēng)險。那么政府部門在制定合同協(xié)議時就要考慮是否會出現(xiàn)協(xié)議上的遺漏，而這些漏洞完全有可能給政府部門帶來或有負(fù)債。

（三）建設(shè)經(jīng)營預(yù)期的不確定性

PPP項目時間跨度大，由此帶來的不確定性因素也更多。H跨海大橋在制定最初收益回報率時得出的數(shù)據(jù)為16.5%，稅后回收期限為14.2年。政府可行性報告的數(shù)據(jù)未必是錯誤的，其計算基礎(chǔ)是按每日44800量車次并按每年10%的增長速度增長，原因是其考慮到未來私家車數(shù)目不斷上漲。然而這就是最大的不確定性。其次，H跨海大橋建設(shè)時也遇到過多個沼氣聚集地，雖然跨海橋身段建造時提出的118億資金中已經(jīng)包括了5%的不可預(yù)期性，但是在建造橋身時，一旦遇到自然環(huán)境所造成的問題，建造方又要追加投資，這使得建造中對于具體投資數(shù)目存在極大不確定性。H跨海大橋的建設(shè)期長達(dá)4年，運營期更是長達(dá)30年，這還不包括在此之前調(diào)查研究規(guī)劃的時間，政策的變更性對H跨海大橋?qū)嶋H運營影響頗大，即在測算交通流量以及交通費用的時候不能單一地以過去的歷史數(shù)據(jù)以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢作為參考，可能需要推算未來年份的行業(yè)發(fā)展情況、利率變動因素來進(jìn)行推算考慮。而這種預(yù)期的不確定性則是在或有負(fù)債中對于潛在義務(wù)發(fā)生性的不確定性。

三、對政府或有負(fù)債界定的啟示

政府會計一般從財政預(yù)算的考慮，使得我國政府部門對或有負(fù)債的界定更多停留在財政層面。政府部門應(yīng)當(dāng)從對過去事項的“義務(wù)性”來界定或有負(fù)債。“現(xiàn)時義務(wù)”指的是在現(xiàn)行條件下主體需要承擔(dān)的義務(wù)，其相對于“潛在義務(wù)”而言，是因為在當(dāng)下對于政府需要承擔(dān)“義務(wù)”的事項已經(jīng)發(fā)生，也就是說，在潛在義務(wù)出現(xiàn)相應(yīng)的承擔(dān)“義務(wù)”事項發(fā)生時，潛在義務(wù)就轉(zhuǎn)變成了“現(xiàn)時義務(wù)”。

（一）現(xiàn)時義務(wù)下引起的或有負(fù)債

此類或有負(fù)債的特點是政府在現(xiàn)行條件下所需要承擔(dān)的義務(wù)，但是由于承擔(dān)此項義務(wù)時的經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能流出主體的可能性很小，又或是流出的金額不能靠計量，才被界定為或有負(fù)債。那么在考慮此類或有負(fù)債時，需要考慮其經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能的流出可能性以及金額是否能可靠計量。

1.經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能的流出可能性endprint

在確定義務(wù)為現(xiàn)時義務(wù)后，經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能流出的可能性需要進(jìn)行辨別與判估，例如H跨海大橋中的未決訴訟，在訴訟開始后政府方面便要承擔(dān)此項訴訟帶來的責(zé)任，而其經(jīng)濟(jì)利益的流出或是服務(wù)潛能的流出則是政府在敗訴情況下支付的政府資產(chǎn)或是政府提供一定的服務(wù)。因此，這種“流出”的可能性換言之就是“敗訴”的可能性。因此，在考慮此類流出可能性時，政府會計部門可以參考律師意見來做評估。另外政府為項目方做出對第三方的擔(dān)保，在做出擔(dān)保時同樣也會形成政府的一項現(xiàn)時義務(wù)，但其經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能的流出的可能性需要通過項目方的資質(zhì)來加以判定。

2.經(jīng)濟(jì)利益與服務(wù)潛能金額能否可靠計量

當(dāng)事項導(dǎo)致的“流出情況”很有可能發(fā)生時，政府會計則要考慮這一點。例如，H跨海大橋中瀝青船只撞擊橋墩事件中，賠償?shù)慕痤~一直存在不確定性，因而這項金額無法可靠計量。政府會計部門可以對經(jīng)濟(jì)利益的流出做大致的金額預(yù)估，在表外對該或有負(fù)債進(jìn)行披露。除此，政府部門還要考慮政府服務(wù)潛能的相關(guān)計量，然而服務(wù)潛能流出的相關(guān)計量更加難以確定，那么政府應(yīng)當(dāng)在表外披露可能將要付出的服務(wù)的具體情況，比如提供服務(wù)的年限，大約所需的人力等相關(guān)內(nèi)容。

（二）潛在義務(wù)引起的或有負(fù)債

相對現(xiàn)時義務(wù)在現(xiàn)行條件被政府部門承擔(dān)而言，潛在義務(wù)的存在性取決于一項或者多個事項的發(fā)生來予以證實，換個角度說，潛在義務(wù)一旦確立了其存在性則就轉(zhuǎn)變成了現(xiàn)時義務(wù)。而對潛在義務(wù)的界定上，政府部門可以從“法定性”與“推定性”上分別進(jìn)行界定。法定潛在義務(wù)即是處于法律、合同等其他司法解釋產(chǎn)生的潛在義務(wù)；推定潛在義務(wù)則是處于政府對公眾道德、道義層面存在的潛在義務(wù)。

1.法定潛在義務(wù)下的或有負(fù)債

法定潛在義務(wù)，筆者認(rèn)為往往存在于政府對項目方做出的承諾保證。對于政府部門而言，這項承諾就是政府部門法定的潛在義務(wù)，因為政府部門具體履行該義務(wù)的責(zé)任還要由是否出現(xiàn)競爭性項目等事項來證實。而競爭性項目一旦出現(xiàn)，此項潛在義務(wù)就轉(zhuǎn)變成了政府的現(xiàn)時義務(wù)，此時政府部門就需要考慮上述所說的現(xiàn)時義務(wù)下違背了承諾而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)利益或是服務(wù)潛能的流出的可能性以及流出金額能否可靠的計量。流出金額的計算也需要進(jìn)行衡量，判斷是否能可靠計量。法定的潛在義務(wù)是政府開展PPP項目時或有負(fù)債形成的重要原因。

2.推定潛在義務(wù)下的或有負(fù)債

推定義務(wù)相對法定義務(wù)，指的是處于道德、道義或是公眾期望下的義務(wù)，這也與政府部門是為公眾提供基建與服務(wù)的性質(zhì)相關(guān)。此類潛在義務(wù)的界定需要通過社會環(huán)境、社會輿論、社會期望來確認(rèn)。在H跨海大橋中的政策變化出現(xiàn)競爭項目，以及市場需求低于預(yù)期，在運行上也存在政府對項目方的潛在義務(wù)，但此類事項發(fā)生經(jīng)濟(jì)利益流出的可能性極低，處于會計核算成本效益，也就將其完全忽略了。endprint