城市群視角：北京城市的新?lián)?dāng)

文魁

在全力落實有序疏解非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略中，一方面要集中研究提升優(yōu)化首都功能的路徑，另一方面也不可忽略對北京城市經(jīng)濟(jì)功能的關(guān)注?？茖W(xué)認(rèn)識和準(zhǔn)確把握城市的經(jīng)濟(jì)功能，決定著有序疏解和協(xié)同發(fā)展的實現(xiàn)路徑和目標(biāo)成效。特別是發(fā)現(xiàn)北京城市在京津冀城市群的區(qū)域功能定位，更可以找到北京城市經(jīng)濟(jì)功能在新形勢下的歷史新?lián)?dāng)。

一、北京城市功能的區(qū)域定位

談到北京的城市功能，必須有一個全面、系統(tǒng)、辯證的認(rèn)識和把握。作為一座承載著首都功能的城市，首先是首都功能，其次還有保障城市運轉(zhuǎn)的城市綜合功能和城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能（統(tǒng)稱為非首都功能）。一座城市只有具備優(yōu)質(zhì)的城市綜合功能才有可能作為定都的備選，以支撐首都功能；只有優(yōu)質(zhì)的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能為城市綜合功能提供財力保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。而一旦被定為國家首都，首都功能無疑就是這座城市第一位的核心功能。這時，城市的綜合功能是首都功能的基礎(chǔ)，與首都功能不可分割。首都功能與非首都功能是辯證統(tǒng)一的，沒有優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)性的城市綜合功能，首都功能就不可能更好的發(fā)揮；而一旦非首都功能過于臃腫、過于龐雜，超出城市承載力，必然影響到首都功能，就面臨著遷都的危險。北京的“大城市病”，就在于疊加了過多的非首都功能，使得資源環(huán)境難以承載，衰減了城市綜合功能，從而也影響到了首都功能。面對這些問題，北京只能是瘦身健體。首都功能的主體不可能疏解，疏解了就意味著遷都；能疏解的只有非首都功能。而非首都功能也不能全部疏解，保障城市運轉(zhuǎn)和公共服務(wù)、以及國家政務(wù)的保障功能只能加強(qiáng)不能削弱。同時，疏解也并不意味著解除，只是稀釋、寬松。我認(rèn)為，需要疏解的非首都功能最主要的就是城市的經(jīng)濟(jì)功能。

中央對北京的功能定位是：全國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，這顯然是面對全國的國家首都功能。北京必須始終把優(yōu)化提升這個核心功能放在第一位。要實現(xiàn)首都這一核心功能，還必須明確北京的城市功能。

北京城市發(fā)展一直糾結(jié)于是不是經(jīng)濟(jì)中心。一座城市不可能不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不可能沒有經(jīng)濟(jì)功能。但中央對北京的功能定位從來就沒有提過經(jīng)濟(jì)中心。首都經(jīng)濟(jì)概念的提出，歷史性地擺脫了這個糾結(jié)，使北京經(jīng)濟(jì)得以巨大的發(fā)展，支持了城市的綜合功能、保證了首都功能。但由于沒有注意城市承載力對經(jīng)濟(jì)規(guī)模的約束，雖然在理論上講首都經(jīng)濟(jì)是適合首都特點的經(jīng)濟(jì)，但在城市發(fā)展的實際進(jìn)程中，卻滋生出大量的不適于在京城發(fā)展的非首都功能。一些低端的耗能耗水有污染的產(chǎn)業(yè)、小商品批發(fā)市場、遍布城市的占道經(jīng)營等大量出現(xiàn)，雖然得到了一些經(jīng)濟(jì)效益，卻使得“城市病”日益嚴(yán)重，直到影響了首都功能的發(fā)揮。現(xiàn)在看來，北京還是沒有真正把握好首都經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，特別是沒有把握好首都功能對城市經(jīng)濟(jì)功能的要求和制約。在北京城市功能系統(tǒng)中，出現(xiàn)了一個怪圈：城市規(guī)模應(yīng)該受制于資源環(huán)境構(gòu)成的城市承載力。而北京一旦附加了首都功能，就使這座城市的城市綜合功能迅速提升優(yōu)化，形成高于其他非首都城市的獨特優(yōu)勢；這個優(yōu)勢隨之對周邊產(chǎn)生了資源的虹吸效應(yīng)，在政策放開的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，虹吸效應(yīng)使城市的經(jīng)濟(jì)功能不斷膨脹；膨脹了的城市經(jīng)濟(jì)功能，不但嚴(yán)重超出了城市資源環(huán)境的承載力，反過來也嚴(yán)重影響了首都功能。這種惡性循環(huán)，經(jīng)濟(jì)功能是要害。那么應(yīng)該如何認(rèn)識和把握北京城市的經(jīng)濟(jì)功能呢？

北京城市的經(jīng)濟(jì)功能雖然沒有也不可能與政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心一樣并列為北京城市發(fā)展戰(zhàn)略定位的首都功能，但我們?nèi)匀豢梢詮木┙蚣絽f(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略中，發(fā)現(xiàn)北京城市經(jīng)濟(jì)功能的區(qū)域定位?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》在談到京津冀區(qū)域整體定位時，明確指出：打造現(xiàn)代化新型首都圈，建設(shè)以首都為核心的世界級城市群。也就是說，北京是京津冀世界級城市群的核心城市。而這個城市群的核心城市，其主要功能恰恰就是北京城市的經(jīng)濟(jì)功能。京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略，給了首都經(jīng)濟(jì)更大的發(fā)展空間。北京雖然不是全國的經(jīng)濟(jì)中心，但其城市的經(jīng)濟(jì)功能，不僅作用于北京，而且也作用于京津冀整個區(qū)域，北京是京津冀區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心。作為城市群的群主，在把首都經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢擴(kuò)展為首都圈的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢中，有著不可推卸的歷史性新?lián)?dāng)。

北京作為城市群核心城市的區(qū)域功能定位，為北京破解難題、走出功能怪圈，提出了解決問題的鎖鑰，也為有序疏解和協(xié)同發(fā)展找到了實現(xiàn)路徑。北京要當(dāng)好群主，就必須對城市群有一個科學(xué)認(rèn)知，對城市群中核心城市的地位和功能有一個自覺把握，這樣才能主動作為，勇于擔(dān)當(dāng)。

二、城市群中的核心城市

中央城市工作會議明確指出，要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。我們必須對城市群這一主體形態(tài)高度關(guān)注，進(jìn)而對與城市群緊密聯(lián)系的城市功能有一個準(zhǔn)確的認(rèn)識和把握。

什么是城市群？城市群是一個客觀形態(tài)，是城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物。雖然學(xué)界有著不同的稱謂，如城市帶、城市圈、都市群或都市圈等，但一般都是指由若干相對獨立的城市組合而成的城市集合體。城市群依托一定的自然環(huán)境和交通條件，有著共同的生存發(fā)展的基礎(chǔ)；城市群中的城市雖然性質(zhì)、類型和等級規(guī)模各有不同，但彼此之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)，形成城市間的產(chǎn)業(yè)分工與合作；雖然各個城市獨立運轉(zhuǎn)，但交通與社會生活、城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相互影響、相互適應(yīng)。城市群之所以能形成群，其本質(zhì)在于城市間的緊密聯(lián)系和協(xié)同互動；而聯(lián)系和協(xié)同的形成，又取決于城市群中必然有一個或兩個特大城市甚至是超大城市發(fā)揮的核心作用。

城市群的凝聚力和競爭力取決于核心城市的作用。核心城市規(guī)模大、實力強(qiáng)，不但有著強(qiáng)大的要素聚集力，而且對周邊城市有著較強(qiáng)輻射力和帶動力。核心城市的輻射帶動功能可以促進(jìn)城市群內(nèi)的城市取長補(bǔ)短、功能互補(bǔ)、分工合作、優(yōu)化組合。核心城市不但可以在城市群更大的空間統(tǒng)籌資源配置，而且可以促進(jìn)“群內(nèi)”各個城市的自身發(fā)展。

城市群是工業(yè)化、城市化進(jìn)程中生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)要素逐步優(yōu)化組合的必然產(chǎn)物，是區(qū)域空間形態(tài)的高級現(xiàn)象，其形成既有不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，也離不開人們依據(jù)城市發(fā)展規(guī)律的科學(xué)設(shè)計和自覺作為。城市群單純靠無為而治是難以形成的，主動把握可以少走彎路。endprint

從京津冀城市群來看，有著很好的發(fā)展?jié)摿?。但也存在著潛力釋放的阻礙。北京在京津冀城市群中的地位和優(yōu)勢是明顯和確定的，也是不可替代的。但從現(xiàn)實的情況看，北京作為核心城市還不夠格。作為地區(qū)中心城市，北京對優(yōu)勢資源的虹吸效應(yīng)大于對周邊的輻射效應(yīng)；對周邊中小城市帶動的能力弱，城市之間各自獨立發(fā)展，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊密；與周邊城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上關(guān)聯(lián)度不高，與周邊產(chǎn)業(yè)空間布局也不夠協(xié)調(diào)。而作為城市群的核心城市，理應(yīng)承擔(dān)起主持合作、主導(dǎo)協(xié)同、統(tǒng)籌布局、協(xié)調(diào)關(guān)系的重任。傳統(tǒng)的單體城市能不能聚合成一個城市共同體，關(guān)鍵在于地區(qū)的中心城市，發(fā)揮核心作用，成為真正的核心城市。北京在這方面，承擔(dān)著重大的歷史責(zé)任。北京應(yīng)該立足于城市群的核心城市，著眼于首都經(jīng)濟(jì)圈，從城市群的全局在更大的空間謀劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)布局，發(fā)揮北京的特有優(yōu)勢，在城市群基礎(chǔ)設(shè)施的對接、公共服務(wù)的均衡、產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)聯(lián)、生態(tài)環(huán)境的共治等方面發(fā)揮更主動的作用，以促進(jìn)城市群的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。

三、有序疏解與協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵

明確了北京城市的經(jīng)濟(jì)功能，找到了城市經(jīng)濟(jì)功能在京津冀城市群中區(qū)域功能中的定位，就可以進(jìn)一步認(rèn)清城市經(jīng)濟(jì)功能在有序疏解和協(xié)同發(fā)展中的地位和作用，也可以進(jìn)一步把握有序疏解與協(xié)同發(fā)展的辯證關(guān)系。

疏解與協(xié)同，無論從行為主體、作用對象和工作方向的表象上看，都有不同。一個是北京的事兒，一個是京津冀三地的事兒；一個是非首都功能，一個是經(jīng)濟(jì)發(fā)展；一個是收縮，一個是擴(kuò)展。但我們只要深入分析，就會發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的高度一致性。疏解也好、提升也好、協(xié)同也好，其首要任務(wù)，都是解決北京的“大城市病”。疏解，不但要有北京的“舍得”，還必須有域外的承接的意愿，相關(guān)部門的配合。因此，疏解本身，就是一次協(xié)同，沒有疏解的合力，疏解單靠北京難以完成。同時，協(xié)同發(fā)展的第一個戰(zhàn)役就是疏解的協(xié)同，協(xié)同發(fā)展首先就是協(xié)同疏解。正如《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出的，有序疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重，對于推動京津冀發(fā)展具有重要先導(dǎo)作用。實現(xiàn)有序疏解與協(xié)同發(fā)展的辯證統(tǒng)一，其關(guān)鍵在于把握好北京城市經(jīng)濟(jì)功能的功能重組。

首先，是城市經(jīng)濟(jì)功能的內(nèi)部重組。也就是要對首都經(jīng)濟(jì)再認(rèn)識，重新定義首都經(jīng)濟(jì)，明確其確實與首都功能密切相關(guān)的基本內(nèi)涵和主要形式；弄清對首都功能起正向保證和促進(jìn)作用的經(jīng)濟(jì)功能究竟有哪些？哪些必須疏解，哪些必須保留提升，如何進(jìn)行空間再布局？

其次，是城市經(jīng)濟(jì)功能的向外拓展。也就是要深入研究首都經(jīng)濟(jì)圈的實現(xiàn)路徑。首都經(jīng)濟(jì)圈與京津冀城市群有著相同的內(nèi)涵。北京是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心，如何形成北京城市對周邊的輻射作用和帶動作用的新機(jī)制是北京面臨的新課題。

四、疏解：北京未來的常態(tài)

北京城市經(jīng)濟(jì)功能的內(nèi)部重組和外向拓展的提出，使我們有必要對疏解進(jìn)行再認(rèn)識，因為從疏解的功效看，體現(xiàn)的正是這兩項功能的合成。

疏解，無疑首先是針對北京“大城市病”的。那么“病”治好了，是不是疏解也就退出歷史舞臺了呢？我認(rèn)為不會是這樣的，北京疏解沒有完成時。我們只要算一筆賬就可以認(rèn)清這一點。城市發(fā)展是動態(tài)的，特別是在中國城市化快速發(fā)展的形勢下，大城市，特別是像北京這樣的超大城市，其要素集聚的趨勢和城市的吸引力是不可阻擋的，疏解任務(wù)完成后，各種優(yōu)質(zhì)資源要素還會不斷向中心城市集中。所以，要保持城市的適度規(guī)模和良好的生態(tài)，就必須有進(jìn)有出，進(jìn)出平衡。因此，疏解，還會持續(xù)下去，疏解會成為北京城市的一種常態(tài)。到那時，疏解也會超越治病之策，升華為北京城市對周邊輻射、帶動的新功能。

這一預(yù)見的提出似乎有些過早，但我們現(xiàn)在必須這樣提出問題和認(rèn)識問題。疏解，目前面臨的最大問題和挑戰(zhàn)，就是非首都功能轉(zhuǎn)得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展。而這些難題的破解，也就意味著北京作為京津冀城市群核心城市輻射、帶動功能機(jī)制的形成；意味著北京城市經(jīng)濟(jì)功能內(nèi)部重組、外向拓展的完成。只有把眼光放長遠(yuǎn)，才能變被動疏解為主動疏解，在疏解中，探索北京城市經(jīng)濟(jì)功能與首都功能的高度契合、與京津冀協(xié)同發(fā)展高度一致的制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新。

只有這樣認(rèn)識問題，我們才能在疏解對象和疏解方式上，超越“舍得”，把首都經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢擴(kuò)展為首都經(jīng)濟(jì)圈的優(yōu)勢；把北京城市對優(yōu)質(zhì)資源的吸引力變?yōu)榫┙蚣匠鞘腥旱奈?。這樣，北京才無愧于京津冀世界級城市群核心城市的地位，才能在京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略中作出更大的貢獻(xiàn)。endprint