鐵路民行檢察工作面臨的困境與解決對策

·陳琛/文

鐵路民行檢察工作面臨的困境與解決對策

·陳琛*/文

民事行政檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)的重要法律監(jiān)督職能。但是，對于鐵路民行檢察系統(tǒng)而言，存在著許多問題，諸如管轄范圍過小、申訴案源匱乏、法律規(guī)定不完備、人才隊伍建設(shè)以及考核機制不合理等方面都限制了鐵路民行檢察工作的開展。針對上述問題的存在，本文建議從加強立法、調(diào)整工作重心、提高民行檢察隊伍的整體業(yè)務(wù)水平、優(yōu)化考核機制等方面出發(fā)，改變鐵路民行檢察工作現(xiàn)狀，努力實現(xiàn)民行檢察跨越式發(fā)展。

鐵路民行檢察問題策略跨越發(fā)展

民行檢察工作是檢察機關(guān)履行檢察監(jiān)督職能的重要載體，對于強化檢察監(jiān)督，維護公平正義，保障司法權(quán)威意義重大，但從目前工作的實際來看，鐵路民行檢察工作也面臨著一些問題。

一、基層鐵路民行檢察工作的現(xiàn)狀

各地鐵路檢察機關(guān)都在對民事行政檢察業(yè)務(wù)進行一些探索和創(chuàng)新，但是從筆者所獲得的資料來看，情況不容樂觀，全國鐵路檢察機關(guān)工作現(xiàn)狀都比較相似，主要有以下三個方面。

一是基層鐵路民行部門幾乎沒有單獨成立科室，同控告檢察部門合署辦公較多，內(nèi)蒙古部分地區(qū)是控申、監(jiān)所、民行三科室合署辦公。由于一些歷史問題，鐵檢基層院并沒有民行科的編制，而民事行政檢察工作也要開展，故很多地方都是控告、申訴部門干警兼任，只有在市分院才有民行處的編制和人數(shù)。

二是基層鐵路民行部門人員隊伍不穩(wěn)定，流動性頻繁，一人科現(xiàn)象普遍。由于沒有編制，也就沒有相應(yīng)的崗位設(shè)置，人員配備上也十分隨意，干警崗位變動較快。需要辦案就向其他部門臨時借調(diào)，沒有一支穩(wěn)定的民行隊伍。

三是基層鐵路民行部門業(yè)務(wù)量極少，沒有實質(zhì)性開展工作。由于編制人員問題、法律規(guī)定以及監(jiān)督對象范圍所限，基層鐵路民行部門工作幾乎難以開展，相對于剛性監(jiān)督諸如抗訴、再審檢察建議，大部分地區(qū)開展的都是柔性監(jiān)督工作，例如督促起訴、督促履行職責(zé)等，而對鐵路法院訴訟監(jiān)督等業(yè)務(wù)考核重點則幾乎沒有開展。

二、基層鐵路民行檢察工作存在的問題及成因

（一）民行檢察部門重視程度不足

從全國范圍來講，同職務(wù)犯罪偵查部門、公訴部門相比，民行部門的人員配置相對較弱，刑強民弱的格局尤為明顯。但是作為法律監(jiān)督部門，法院具有民事、行政、刑事三類審判權(quán)，如果僅僅針對刑事審判權(quán)進行法律監(jiān)督，而疏于對民事、行政審判進行監(jiān)督，就會造成一定的監(jiān)督缺位。由于我國社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，民商事立法方面同步更新也很快，新增法規(guī)較多，新類型案件不斷出現(xiàn)。與之相對應(yīng)，民行檢察工作涉及的范圍更廣，專業(yè)性更強，難度更大。而熟悉民行檢察業(yè)務(wù)、具有實踐創(chuàng)新精神、辦案經(jīng)驗豐富的骨干力量缺乏，案件調(diào)查能力較弱，法律文書制作功底差、說理性不強的問題普遍存在，嚴(yán)重影響民行工作的開展。而且民行隊伍也不穩(wěn)定，有些干警是工作需要調(diào)整到本崗位，一直從事民行工作的干警也寥寥無幾，民行工作需要一個穩(wěn)定的工作團隊來開展工作，需要經(jīng)驗和知識的積累，頻繁調(diào)動會影響工作的開展。

（二）考核評價機制不合理，不符合鐵檢工作實際

在對民行業(yè)務(wù)進行業(yè)務(wù)考評時，抗訴和再審檢察建議占據(jù)了幾乎一半的分值，而對于督促行政機關(guān)履行職責(zé)、對執(zhí)行活動促進和解、督促起訴、支持起訴等一些考核項分值卻很少。基層院特別是鐵檢系統(tǒng)抗訴和再審檢察建議工作幾乎都很難開展。抗訴權(quán)在地市級檢察院，而基層院只能提請抗訴。再審檢察建議工作因涉及錯案追究等問題需要法檢兩院進行深入的溝通，致使工作無法順利開展。鐵檢基層院只能在督促起訴、督促行政機關(guān)履行職責(zé)、促進執(zhí)行和解等方面進行一些探索。

（三）鐵路檢察系統(tǒng)的管轄范圍過窄，無法充分發(fā)揮民行檢察職能

作為法律監(jiān)督部門，民事行政檢察部門是對同級人民法院民事、行政訴訟以及行政執(zhí)法活動進行法律監(jiān)督的部門。由于管轄權(quán)問題，鐵路運輸法院的案件量很少，案件類型主要集中在鐵路民商事合同糾紛領(lǐng)域以及鐵路土地產(chǎn)權(quán)糾紛等，一年也就30-40起案件，其他諸如人身權(quán)糾紛、財產(chǎn)權(quán)糾紛、普通民商事糾紛以及一些通過特別程序?qū)徖淼陌讣疾粚儆阼F路運輸法院管轄。從2015年開始，河南省鐵路法院開始受理一些地方行政訴訟案件，使得案件量有了小幅度上升，總計達到200余起，同地方法院的每年近4000件民事、行政案件數(shù)量相比差距過大，客觀上造成了鐵路民行檢察部門無米下鍋的現(xiàn)狀。由于中央大部制改革，鐵路部門事實上已經(jīng)成為國有企業(yè)，鐵路系統(tǒng)存在的行政機關(guān)已經(jīng)很少，同地方檢察系統(tǒng)相比，對行政機關(guān)的監(jiān)督工作開展就比較困難。

（四）調(diào)解撤訴率提高，民行監(jiān)督難度加大

在建設(shè)社會主義和諧社會的大背景下，人民法院積極和人民調(diào)解委員會進行調(diào)法對接，在立案前對一些具有調(diào)解可能的案件進行訴前調(diào)解，使得一些案件在訴前已經(jīng)解決，即使一些案件在訴前未解決，在案件審理過程中也盡量進行調(diào)解，使得調(diào)解率、撤訴率大為提高。在行政案件方面，法院也積極舉行諸如圓桌會議等形式，使行政訴訟原告與被訴行政機關(guān)積極達成和解意向，使雙方能夠良性互動，最終案結(jié)事了。由于調(diào)解工作的本質(zhì)是要化解矛盾，促成雙方當(dāng)事人和解，在自愿的基礎(chǔ)上恢復(fù)被破壞的社會經(jīng)濟秩序，客觀上減少了申訴的案源，也進一步減少了監(jiān)督的可能，使得民行監(jiān)督難度進一步加大。隨著員額制及錯案追究制的實施以及法官總體辦案能力、責(zé)任心的提高，使民事、行政案件在裁判結(jié)果上有了質(zhì)的飛躍。且審判業(yè)務(wù)系統(tǒng)對法官都有嚴(yán)格的程序約束，從立案、排期、開庭以及審理時限都有預(yù)警功能，阻卻審判程序違法行為的出現(xiàn)，客觀上降低了民行檢察監(jiān)督的可能。

（五）相關(guān)法律法規(guī)限制了民行工作的開展

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法律依據(jù)不充分。雖然《憲法》和《人民檢察院組織法》明確規(guī)定了人民檢察院是國家專門法律監(jiān)督機關(guān)，承擔(dān)著對法律實施的各個領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督，包括對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。這些都是從宏觀層面上的監(jiān)督，但是具體到微觀操作以及程序?qū)用?，卻沒有相關(guān)的規(guī)定。諸如《治安管理處罰法》規(guī)定，公安機關(guān)及人民警察辦理治安案件時不嚴(yán)格執(zhí)法或存在違法違紀(jì)行為的，任何單位和個人都有權(quán)向檢察機關(guān)檢舉，而檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時處理。但是具體如何處理卻沒有相關(guān)明確的規(guī)定，在實踐中，檢察機關(guān)實施行政執(zhí)法監(jiān)督就會遇到很多的問題和阻力。

三、應(yīng)對基層院鐵路民行檢察工作問題的解決對策

最高人民檢察院將2016年確定為“基層民事行政檢察工作推進年”，要力爭達到四個目標(biāo)：一是健全完善案件來源機制，推動基層檢察院訴訟監(jiān)督規(guī)模穩(wěn)步增長；二是明確職責(zé)，分工協(xié)作，健全完善上下級檢察機關(guān)一體化工作機制；三是健全完善案件質(zhì)量保障機制，進一步提高基層辦案規(guī)范化水平；四是基層民行檢察機構(gòu)和隊伍進一步加強，監(jiān)督能力進一步提高。針對最高人民檢察院的民行檢察工作目標(biāo)以及鐵路民行檢察部門存在的問題，鐵路檢察部門應(yīng)當(dāng)有清醒的認(rèn)識，要轉(zhuǎn)變思想觀念，集思廣益開拓案源，加強人才隊伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)水平，綜合協(xié)調(diào)有關(guān)部門，共同為鐵路民行工作的開展提供有利的條件，具體有以下幾個方面。

（一）改變民行工作重心

根據(jù)修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，最高人民檢察院曾在民行檢察工作要點中提出“基層院要摒棄單一抗訴的模式，實現(xiàn)工作轉(zhuǎn)型，將工作重心調(diào)整到同級監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、違法行為監(jiān)督、加強和創(chuàng)新社會管理、維護司法權(quán)威和社會穩(wěn)定上來，探索符合基層院工作重心和特點的發(fā)展模式”。由于《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》、《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》以及《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的實施，基層檢察院抗訴案件大為減少，使得民行抗訴案件呈現(xiàn)倒三角形的結(jié)構(gòu)，大量案件集中在省院、市分院，而基層院卻幾乎無案件可辦。基層檢察院要改變以抗訴為主的工作模式，對從同級法院進入二審的案件進行重點關(guān)注，加強與上一級檢察機關(guān)的聯(lián)系與配合，充分利用在本地區(qū)的協(xié)調(diào)優(yōu)勢，進行釋法說理及息訴罷訪工作，在辦理上一級檢察機關(guān)抗訴的民行案件時，實施一體化工作模式，兩級院干警集體辦案，基層院干警參與辦理抗訴案件，緩解人員緊張問題。對于調(diào)解案件可適當(dāng)關(guān)注，對于違反自愿原則的調(diào)解案件可以實施監(jiān)督，以便豐富基層院民行部門的訴訟監(jiān)督內(nèi)容。在其他監(jiān)督類型方面，鐵路檢察機關(guān)可與鐵路法院、鐵路國有企業(yè)以及鐵路行政機關(guān)及事業(yè)單位諸如鐵路公安、鐵路土地以及林業(yè)主管部門、鐵路防疫站等進行溝通，會簽協(xié)作文件，使民行監(jiān)督工作能夠順利開展，在法律服務(wù)與監(jiān)督等方面開展合作。在鐵路范圍內(nèi)開展督促起訴、督促行政機關(guān)履行職責(zé)、法院審判活動及執(zhí)行監(jiān)督等方面進行一些探索與創(chuàng)新，但是要嚴(yán)格限定在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)。

（二）完善對行政執(zhí)法監(jiān)督的法律依據(jù)

目前民行工作的重心在于對法院訴訟的監(jiān)督，且這方面的規(guī)定較為具體。然而對于行政執(zhí)法的監(jiān)督目前還處于探索階段，一些地方也開展了行政執(zhí)法專項檢察監(jiān)督等活動，糾正了許多行政違法行為，對督促行政機關(guān)依法、及時履行職責(zé)起到了很好的作用，社會效果顯著。但是由于沒有具體的法律依據(jù)和監(jiān)督細(xì)則，鐵路民行檢察部門并沒有積極開展這項工作。因此，在行政執(zhí)法監(jiān)督方面，立法部門可以就行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方面進行相關(guān)立法或者由最高司法機關(guān)出臺相關(guān)司法解釋，在監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式以及監(jiān)督反饋等方面進行細(xì)致的規(guī)定，對于適用條件、對象、步驟以及配套措施等進行明確，使檢察機關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法活動能夠有法可依，以便能夠更好地開展監(jiān)督工作。

（三）加強與法院的溝通與交流

美國法學(xué)家霍姆斯認(rèn)為，“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗”。由于辦案數(shù)量的差異，法院的民事行政業(yè)務(wù)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強于檢察院民行部門，因此民行部門就要多和法院交流，可以定期派民行干警到法院學(xué)習(xí)，向有經(jīng)驗的法官學(xué)習(xí)，因為在民事及行政審判過程中，不僅運用法律、司法解釋、行政法規(guī)、規(guī)章，還要適用法院內(nèi)部的規(guī)定，這些民行檢察部門可能接觸不到。通過到法院實地學(xué)習(xí)，能夠縮小自身同法院業(yè)務(wù)能力的差距。

（四）加大民行人才的培養(yǎng)力度

徒法不足以自行。民行法律監(jiān)督工作的開展需要一支高素質(zhì)的民行干警隊伍。首先，在人才選拔上，可以從社會進行遴選，由于民行案件同刑事案件有巨大的差異，人才培養(yǎng)及選拔模式也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。可以從有豐富辦案經(jīng)歷的法官以及律師中遴選民行檢察官，這樣可以迅速的提高民行隊伍的辦案水平。其次，著力進行長期的人才培養(yǎng)機制，多同其他地區(qū)的民行部門進行溝通和交流，也可以進行集中到檢察官學(xué)院輪訓(xùn)，互相學(xué)習(xí)，共同進步。再次，穩(wěn)定民行檢察工作隊伍，在職級待遇方面進行適當(dāng)?shù)膬A斜，留住優(yōu)秀人才長期從事民行工作。

（五）優(yōu)化基層院的業(yè)務(wù)考核指標(biāo)

切實圍繞基層院的實際工作來設(shè)定考核項目，并設(shè)計一套不同于市分院考核內(nèi)容的考核指標(biāo)。目前抗訴以及再審檢察建議這兩項工作所占比重過大，相關(guān)法律規(guī)定將抗訴權(quán)提到市分院，且再審工作開展難度極大，導(dǎo)致基層院考核時分值普遍較低。在鐵路檢察系統(tǒng)，比較有特色的督促國有企業(yè)起訴挽回國有資產(chǎn)損失，這項工作卻無法成為考核項，許多現(xiàn)有的考核項都不符合基層檢察機關(guān)特別是鐵路檢察機關(guān)的工作實際。因此，可以優(yōu)化考核項目，例如降低抗訴及再審檢察建議的比重，提高民事、行政調(diào)解案件的監(jiān)督、審判活動及執(zhí)行監(jiān)督、督促起訴、督促行政機關(guān)履行職責(zé)以及執(zhí)行監(jiān)督的考核比重，增設(shè)督促國有企業(yè)起訴、息訴罷訪的考核等，以便能夠反映基層鐵路民行檢察的工作實際。

注釋：

［1］參見高峰、戴生東：《基層民行檢察工作存在的問題、原因及對策——以某市基層檢察院為例》，載《法制與社會》2012年第5期。

*洛陽鐵路運輸檢察院［471000］