鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理改革路徑探析
——以南通通州為例

薛金萍/南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于我國五級(jí)財(cái)政體系的末端，是整個(gè)財(cái)政體系運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是保障基層各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)力支撐。自財(cái)政體制改革以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理體系逐步規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總財(cái)力實(shí)現(xiàn)大幅度增長，財(cái)政保障能力得到大幅度提升，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。本文以江蘇省南通市通州區(qū)為例，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中存在的問題及對(duì)策建議。

現(xiàn) 狀

目前，南通市通州區(qū)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所15個(gè)。從財(cái)力狀況看，“十三五”以來通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長整體放緩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際可用財(cái)力不高；從管理體制看，通州鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所以區(qū)級(jí)財(cái)政部門管理為主，區(qū)級(jí)財(cái)政部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政干部的任免、錄用、調(diào)配等實(shí)行直接管理；從人員結(jié)構(gòu)看，通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在編在崗人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，綜合素質(zhì)偏低，126名在崗人員中，50歲以上46人，40～49歲56人，40歲以下24人；高級(jí)職稱只有4人，中級(jí)職稱41人，初級(jí)職稱81人。

問 題

收入增長整體放緩。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠僅有的幾家重點(diǎn)稅源企業(yè)維持，尚未形成新的稅收增長點(diǎn)。同時(shí)，城市轉(zhuǎn)型升級(jí)導(dǎo)致很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被拆，固定稅源減少，通過轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展起來的服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)要真正形成固定稅收規(guī)模，至少需要3～5年過渡期，這也會(huì)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入與支出之間存在不同程度的缺口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通州區(qū)15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)、園），有13個(gè)存在負(fù)債，所欠債務(wù)主要為銀行貸款，新增財(cái)力可能會(huì)被疊加的債務(wù)所抵消。

實(shí)際可用財(cái)力不高。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)權(quán)較小，事權(quán)較大，事權(quán)、財(cái)權(quán)不相匹配，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)壓力較大。近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，越來越多的農(nóng)民變成城市居民，為了實(shí)現(xiàn)同等待遇，區(qū)政府想方設(shè)法加大資金投入，資金缺口只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的增長跟不上支出增長的步伐，收入與支出之間每年都有缺口。

預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性。目前，通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的四大服務(wù)中心是由原來的“七站八所”合并而成，公用經(jīng)費(fèi)定額較低，現(xiàn)行的預(yù)算編制也不可能完全根據(jù)部門的工作任務(wù)和財(cái)力進(jìn)行計(jì)算；此外，服務(wù)中心缺少業(yè)務(wù)水平較高的專職會(huì)計(jì)，大多數(shù)仍以“基期+增長”的傳統(tǒng)方式進(jìn)行部門預(yù)算編制，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算難以編準(zhǔn)編實(shí)。

管理水平有待提高。目前，通州區(qū)13個(gè)財(cái)政所（不含封閉運(yùn)行的高新區(qū)和錫通園區(qū)）核定編制129人，實(shí)有編制105人，缺編24人，所均8人，表面上達(dá)到了全省7.57人的平均標(biāo)準(zhǔn)，但因有部分占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所編制的人員借調(diào)在區(qū)財(cái)政局工作，還有因病不能正常上班、年齡老化不能適應(yīng)現(xiàn)代化辦公要求的人員等，實(shí)際工作人員偏少。此外，通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所由區(qū)級(jí)財(cái)政部門管理為主，這種管理模式雖然在干部招錄、交流使用、業(yè)務(wù)管理等方面能夠享有較大的話語權(quán)，但也存在弊端，比如直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部上升通道狹窄。

建 議

規(guī)范地方融資行為，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)管理。

適度舉債搞建設(shè)，可以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但還應(yīng)充分考慮自身財(cái)力。面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中大量的資金需求，應(yīng)按照“多元融資、講求效益、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、防范風(fēng)險(xiǎn)”的思路，建立規(guī)范的地方舉債融資機(jī)制，努力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)走上良性循環(huán)、健康發(fā)展的軌道。要通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況和財(cái)力情況的評(píng)估，科學(xué)合理確定政府性債務(wù)規(guī)模，同時(shí)拓展政府融資渠道，不斷優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)，可以適當(dāng)引導(dǎo)和充分利用民間資本來解決建設(shè)資金匱乏的問題。要嚴(yán)格按照中央和省、市出臺(tái)的加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，區(qū)級(jí)財(cái)政部門要定期匯總鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況，建立科學(xué)、高效的債務(wù)預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)控新增債務(wù)，化解歷史舊債，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)規(guī)?？刂圃陬A(yù)警指標(biāo)允許的范圍內(nèi)，確保資金鏈安全順暢。

明確區(qū)鎮(zhèn)支出責(zé)任，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支壓力。

根據(jù)江蘇省財(cái)政廳《關(guān)于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障機(jī)制的指導(dǎo)意見》精神，鼓勵(lì)區(qū)級(jí)財(cái)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下傾，科學(xué)測(cè)算區(qū)級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力分成比例，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的要求，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政留成比例，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得與事權(quán)對(duì)等的可支配財(cái)力。建立完備的“正面”清單制度，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一的支出口徑和支付模式。在合理劃分區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，要嚴(yán)格按照有關(guān)政策足額安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障資金，并將保障范圍內(nèi)的財(cái)力全部下劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理使用，不得留有硬缺口，并通過調(diào)整財(cái)政管理體制的形式加以固定。建立縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制由上一級(jí)財(cái)政部門管理監(jiān)督制度，區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理體制需報(bào)上一級(jí)主管財(cái)政機(jī)關(guān)審定。

提高預(yù)算編制水平，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性約束。

建議在認(rèn)真收集統(tǒng)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位人員、資產(chǎn)等信息資料，準(zhǔn)確掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位預(yù)算狀況的基礎(chǔ)上，由區(qū)級(jí)政府統(tǒng)一代編（編制）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政預(yù)算，經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)后，不得隨意調(diào)整。進(jìn)一步強(qiáng)化單位預(yù)算執(zhí)行意識(shí)，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和有效性，加快建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的機(jī)制，做到各個(gè)環(huán)節(jié)相互銜接、相互制約。對(duì)預(yù)算單位支出情況進(jìn)行深入綜合分析，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析的針對(duì)性，預(yù)算支出的增減，要按照規(guī)定程序辦理。進(jìn)一步加快國庫集中支付制度改革，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金通過國庫單一賬戶體系運(yùn)行，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，建立以預(yù)算編制、國庫集中收付為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理綜合信息系統(tǒng)。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡制度改革，逐步用公務(wù)卡代替現(xiàn)金消費(fèi)。此外，加強(qiáng)與國地稅部門的溝通聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)稅收的實(shí)時(shí)監(jiān)控，維護(hù)財(cái)政收入的真實(shí)性。

加強(qiáng)基層財(cái)政建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。樹立全區(qū)財(cái)政一盤棋的思想，打通區(qū)級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員的流通通道，積極推行競爭上崗，讓能者上、平者讓、庸者下，采取有效措施從一定程度上消除區(qū)級(jí)財(cái)政干部不愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部卻想到區(qū)里來的現(xiàn)象。鼓勵(lì)年輕干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作，對(duì)表現(xiàn)突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所年輕干部要優(yōu)先提拔使用。進(jìn)一步理順、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作職能，根據(jù)工作職責(zé)，科學(xué)設(shè)置崗位，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部編制，分期分批招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部，開闊選人用人視野，采取多種途徑及時(shí)為基層補(bǔ)充新鮮血液，有效改善基層財(cái)政干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，逐步解決基層財(cái)政干部隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)老化和人手不足問題。要從根本上打通鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的上升通道，除了通過推薦外出任職、優(yōu)先提拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所所長等方式外，建議與有關(guān)部門溝通，對(duì)符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所實(shí)行副科級(jí)建制，進(jìn)一步打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的上升瓶頸。□