國家審計與金融體系效能提升

，

(1.南京審計大學 經(jīng)濟學院； 2.南京南大三寶資本管理有限公司， 江蘇 南京 211815)

一、引言

黨的十九大報告提出，要“深化金融體制改革，增強金融服務實體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展。健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，深化利率和匯率市場化改革。健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。”[1]2017年中央經(jīng)濟工作會議進一步指出：“打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風險，要服務于供給側結構性改革這條主線，促進形成金融和實體經(jīng)濟、金融和房地產(chǎn)、金融體系內部的良性循環(huán)，做好重點領域風險防范和處置，堅決打擊違法違規(guī)金融活動，加強薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設。”[2]

由此可見，提升金融體系效能是新時代中國特色社會主義建設與發(fā)展的必然要求。當前中國的金融體系仍以間接融資為主，金融需求、金融供給、金融監(jiān)管與貨幣政策等因素及其相互作用都對金融體系效能具有深刻的影響。譬如國有企業(yè)、地方政府作為重要的金融需求主體所引發(fā)的金融機構規(guī)模偏向型信貸擴張，在很大程度上擠占了中小企業(yè)可以獲得的金融資源，并在普惠金融供給不足條件下，造成實體經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)分化；金融機構在內部治理不完善、外部監(jiān)管力度不足與協(xié)調失靈時容易滋生資金空轉和監(jiān)管套利行為。金融監(jiān)管部門對中央重大政策的落實力度不足、定向貨幣政策傳導機制不夠暢通，就會進一步削弱金融體系效能，降低金融服務實體經(jīng)濟的能力，甚至誘發(fā)金融風險。

從現(xiàn)有文獻來看，國家審計機關依法對國有金融機構的領導干部進行經(jīng)濟責任審計，對國有金融資產(chǎn)的經(jīng)營進行合規(guī)性、績效性審計，可以約束微觀金融資本的經(jīng)營行為；通過深化對金融監(jiān)管機構的再監(jiān)督，進一步提升金融監(jiān)管效能；通過全面地揭示金融業(yè)的運行狀況，并對后續(xù)的金融政策設計和監(jiān)管制度改革提供建設型服務。[3-5]本文從“金融需求—金融供給—金融監(jiān)管—貨幣政策”的綜合角度，在分析金融體系效能的內涵及其主要影響因素的基礎上，特別是將對金融需求主體審計納入，并提出國家審計與定向貨幣政策協(xié)同配合形成“政策相機續(xù)約機制”，從而可以更加全面地探討國家審計促進金融體系效能提升的機制與條件。

二、金融體系效能的內涵及其主要影響因素

金融體系效能可以界定為：在一定的市場與政策條件下，金融資本經(jīng)由金融機構配置過程和金融監(jiān)管機構管控過程所實現(xiàn)的價值創(chuàng)造與風險控制水平。其理論內涵主要包括：(1)微觀上金融機構的經(jīng)營需要具備穩(wěn)健性與盈利性，為產(chǎn)業(yè)資本價值創(chuàng)造提供資金支持。金融機構競爭形成合理化的產(chǎn)業(yè)組織結構，為市場上所有金融需求主體提供體系完備的金融服務。(2)金融監(jiān)管不留空白、協(xié)調有度，可以有效防范潛在系統(tǒng)性金融風險。(3)貨幣政策經(jīng)由金融體系傳導可以實現(xiàn)宏觀調控目標。從現(xiàn)實看，目前我國金融體系仍以間接融資為主導，影響金融體系效能的主要因素包括以下幾個方面：

(一)金融需求主體議價勢力

金融機構的盈利主要取決于滿足金融需求主體的風險資產(chǎn)規(guī)模與定價。金融需求主體的融資規(guī)模、市場定位、所有制屬性、對金融機構的干預能力共同決定了其與金融機構交易時的議價勢力。不同的議價勢力決定了金融機構的信貸規(guī)模配置結構及其盈利模式。金融需求主體的議價勢力越強，金融機構的盈利模式越依賴于低息差與規(guī)模經(jīng)濟，從而自愿或非自愿地向該類金融需求主體配置大量金融資源。在其他條件不變時，一定時期內的金融資源規(guī)?？梢砸暈榧榷ǎ虼?，議價勢力弱的金融需求主體就會面臨較少的金融資源，并承擔較高的融資成本，使其利潤空間受到擠壓。從實踐來看，大企業(yè)客戶尤其是國有企業(yè)資信等級、資產(chǎn)規(guī)模、利潤水平較高，在商業(yè)銀行間的轉換成本較低，融資規(guī)模較大，可以支付較低的融資價格，因而其在投資項目的決策方面面臨著較低的預期收益率約束，在順周期時更加容易產(chǎn)生投資沖動，造成較高的財務杠桿，并導致產(chǎn)能過剩。另外，地方發(fā)展型政府在晉升激勵和財政激勵下的公共支出擴張對金融資源產(chǎn)生了大量的需求，并且其可以利用行政權力對金融機構的資源配置決策施加影響，導致政府債務規(guī)模龐大，主要體現(xiàn)為地方融資平臺貸款。國有企業(yè)與地方政府融資平臺通過議價勢力獲取了大部分的金融資源，使得經(jīng)營規(guī)模較小、在各商業(yè)銀行間的轉換成本較高的中小企業(yè)面臨著更為嚴格的融資約束，表現(xiàn)為融資難與貴。上述分析表明，來自金融需求主體的議價勢力通過影響金融機構決策可能削弱金融服務實體經(jīng)濟尤其是中小企業(yè)的能力。

(二)金融供給機構風險經(jīng)營

作為市場經(jīng)濟的主體，首先，金融供給機構擁有的金融資本有著內在增值需求，一方面通過將分散在居民、企業(yè)和政府的閑置資金集聚并將其貸給需要資金的投資項目(動員儲蓄)，另一方面通過將有限的資金在行業(yè)或企業(yè)間優(yōu)化配置，從而獲得最大的資本回報(資本配置)。其次，不管金融供給機構處于壟斷地位還是競爭地位，其經(jīng)營風險資產(chǎn)的本質屬性決定了其必然產(chǎn)生風險承擔行為，只是風險承擔水平高低不同。理論和實證研究均表明，金融供給機構的產(chǎn)業(yè)組織結構、面臨的資本監(jiān)管強度、金融創(chuàng)新空間、內部治理結構等要素對其風險承擔水平具有深刻影響。[6]資本監(jiān)管越強，金融供給機構為了滿足監(jiān)管要求，一般會降低其風險承擔水平。但是如果存在規(guī)避資本監(jiān)管的金融創(chuàng)新空間，金融供給機構在內部治理結構不完善的條件下，就容易追求短期利益最大化，形成粗放式的經(jīng)營模式，背離其服務實體經(jīng)濟的本質職能。從實踐看，在經(jīng)濟增速放緩、行業(yè)競爭加劇、金融脫媒加速與資本監(jiān)管加強的大環(huán)境下，作為主要金融供給機構的商業(yè)銀行業(yè)務運行出現(xiàn)息差收窄、盈利增速下降，由此引發(fā)表外業(yè)務擴張與混業(yè)交叉經(jīng)營。此外，金融供給體系的不健全尤其是普惠金融供給總量、結構、產(chǎn)品、定價仍不能較好地滿足弱勢產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和農(nóng)戶的金融需求，從而進一步制約了金融體系效能。

(三)金融監(jiān)管體制與能力

金融機構經(jīng)營風險的職能屬性及其風險承擔行為決定了必須對其實施金融風險監(jiān)管。決定風險監(jiān)管效能的主要是金融監(jiān)管體制與能力。金融監(jiān)管體制決定了金融監(jiān)管活動的范圍、頻率、難度與約束力。金融監(jiān)管能力決定了金融監(jiān)管機構對金融風險的預判、監(jiān)測與處置水平?，F(xiàn)代金融活動愈發(fā)呈現(xiàn)跨市場跨國界的復雜性，由于金融風險的隱蔽性、關聯(lián)性、傳染性及其化解路徑的綜合性和專業(yè)性，因而相應決定了金融監(jiān)管任務的艱巨性。這對金融監(jiān)管體制與能力提出了更高的要求。例如，與一般性的金融風險不同，影子銀行體系潛在的系統(tǒng)性金融風險很大程度上來自于因分業(yè)監(jiān)管體制所導致的監(jiān)管協(xié)調失靈，以及分立的金融監(jiān)管機構對風險傳染的認識不夠及時全面。因此，金融機構的創(chuàng)新活動沿著監(jiān)管空白或協(xié)調失靈的空間展開，其風險卻極有可能由整個社會承擔。從中國當前的金融監(jiān)管體制看，“一行三會”既分工負責又協(xié)調配合。但是，監(jiān)管主體的多元化、監(jiān)督權責的不清晰，使得監(jiān)管重疊或者監(jiān)督盲區(qū)客觀存在，導致監(jiān)管主體在一些具體問題上協(xié)調成本較高；在金融混業(yè)經(jīng)營背景下，銀行、證券、基金、信托、期貨等行業(yè)之間相互融合、界限模糊，導致分業(yè)監(jiān)管協(xié)調成本不斷增加，監(jiān)督難度進一步加大。

(四)貨幣政策的設計與傳導

貨幣政策具有刺激投資和經(jīng)濟增長的作用。撇開不同的宏觀經(jīng)濟理論學派對貨幣政策產(chǎn)出效應的不同主張，世界上絕大部分的經(jīng)濟體在需要燙平經(jīng)濟周期波動時，均采用貨幣政策的調控方式。上述影響金融體系效能的金融需求主體議價勢力、金融供給機構風險經(jīng)營、金融監(jiān)管體制與能力相互作用，進而對貨幣政策的設計與傳導產(chǎn)生深刻影響，從而制約貨幣政策的產(chǎn)出效應。例如，金融供給機構的信貸配給特征以及監(jiān)管資本約束都會對貨幣政策傳導路徑與傳導效果產(chǎn)生顯著影響。[7]在宏觀經(jīng)濟下行階段，總量寬松的貨幣政策可以刺激投資。但如果金融資本利潤率持續(xù)高于產(chǎn)業(yè)資本，并且金融供給機構的資源配置決策受金融需求主體議價勢力的約束，加上其本身對金融業(yè)務的規(guī)模經(jīng)濟偏好，則會加劇“資金脫實向虛”與“融資約束”并存的結構性問題，進而導致貨幣政策不能通過信貸渠道有效支持實體經(jīng)濟的發(fā)展。此外，商業(yè)銀行的表外理財擴張需求與混業(yè)經(jīng)營的供給方式相互作用，形成了規(guī)模龐大的影子銀行體系，也對貨幣政策傳導產(chǎn)生了深刻影響。

三、國家審計促進金融體系效能提升的路徑

(一)通過國有企業(yè)和地方政府審計調節(jié)金融資源分配

國家審計機關對國有企業(yè)和地方政府的績效審計、政策跟蹤落實審計以及主要領導干部的經(jīng)濟責任審計，關鍵在于客觀揭示債務水平，約束投融資行為，推動國有企業(yè)混合所有制改革以及地方政府預算問責制的構建，從而調節(jié)宏觀總體的金融資源分配。具體措施包括：(1)推動國家重大政策措施尤其是供給側結構性改革的落實，辨明產(chǎn)能過剩行業(yè)中國有企業(yè)負債形成的金融機制，促進國有企業(yè)提質增效，發(fā)揮其在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中的“阻尼器”功能。(2)通過揭示和反映國有資本混合所有制改革面臨的問題，剖析問題背后的深層體制機制根源，推動國有資本與社會資本的共同發(fā)展，充分釋放改革紅利。(3)通過加強對國有資產(chǎn)運營責任審計，加強黨對國有企業(yè)的領導，健全權力運行制約和監(jiān)督，遏制消極腐敗行為。(4)通過對地方政府融資平臺審計，客觀揭示地方政府債務風險。(5)通過對PPP(公私合營)項目審計，為后續(xù)通過基礎資產(chǎn)證券化尤其是廣義REITs的金融創(chuàng)新提供制度保障。*全國PPP項目超過11 000個，大部分PPP項目要求政府提供補貼或購買服務，變成政府的間接負責和長期負債。這些PPP項目形成的基礎資產(chǎn)可以通過廣義REITs進行盤活。所謂REITs是指房地產(chǎn)信托基金，它把流動性較低的、非證券形態(tài)的房地產(chǎn)投資直接轉化為資本市場上的證券資產(chǎn)。(6)通過對地方政府預算執(zhí)行、公共支出績效、權力運行進行審計監(jiān)督，有助于“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。[1]預算制度的完善可以進一步規(guī)范地方政府的公共支出及其投融資行為。

(二)通過金融供給機構審計強化其服務實體經(jīng)濟的職能

金融供給機構審計主要是指國家審計機關對國有金融機構的經(jīng)營情況、內部控制、政策執(zhí)行以及領導干部經(jīng)濟責任等進行審計，關鍵在于揭示國有金融機構“脫實向虛”的程度及其背后的體制機制原因。對國有金融機構進行審計，一方面可以揭示國有金融機構在國家重大規(guī)劃所確定的重點行業(yè)和領域的金融資源配置情況，將其作為國有金融機構領導干部考核的重要參考；另一方面可以揭示國有金融機構的監(jiān)管套利行為，并為決策部門堵住金融政策漏洞提供指導性意見，從而促進金融機構回歸支持實體經(jīng)濟發(fā)展的本源和主業(yè)。具體措施包括：(1)對國有金融機構信貸投放情況進行全口徑分析，揭示差別化信貸政策的落實情況。(2)完善國有金融機構審計結果運用制度，將其與領導干部考核評價掛鉤，構建基于審計結果的金融機構干部激勵約束和容錯糾錯機制。(3)根據(jù)宏觀審慎監(jiān)管要求，摸清整體金融機構的資產(chǎn)負債損益情況，關注資本監(jiān)管的順周期問題，對影子銀行資金規(guī)模、交易結構及其最終投向進行穿透式審計。(4)采取連續(xù)審計的方法與模式對金融機構進行監(jiān)控，重點對系統(tǒng)重要性金融機構進行監(jiān)控，改善國有金融資產(chǎn)質量和提高其流動性。[8-9](5)關注金融機構服務實體經(jīng)濟的短板，特別是普惠金融體系建設存在的問題，并向決策部門提供建設性服務。(6)強化對國有金融機構開展的新興金融業(yè)務尤其是互聯(lián)網(wǎng)金融、供應鏈金融和結構性信托業(yè)務的審計，切斷系統(tǒng)性金融風險的擴散渠道。

(三)通過金融監(jiān)管部門審計提升金融風險防范能力

金融監(jiān)管部門審計主要是指國家審計機關對金融監(jiān)管部門的業(yè)務運行、監(jiān)管權運用、制度建設與中央重大政策的落實情況進行審計，關鍵在于揭示金融監(jiān)管部門的監(jiān)管效能，約束金融監(jiān)管部門的權力運用，彌補金融監(jiān)管部門獨立性和前瞻性的不足，促進金融監(jiān)管制度體系的完善，推動國家重大金融政策的有效落實。對金融監(jiān)管機構進行審計，一方面可以發(fā)揮審計的綜合性優(yōu)勢，及時發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管存在的漏洞及其背后的體制機制問題，為國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會提供建設性服務，促進監(jiān)管制度設計的科學性、執(zhí)行的有效性與調整的及時性；另一方面可以發(fā)揮審計的專業(yè)性優(yōu)勢，助力宏觀審慎政策的構建與完善，促進金融監(jiān)管機構提升風險管理的科學性和前瞻性。具體措施包括：(1)首先根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性目標與中國金融業(yè)發(fā)展實踐，在比較和借鑒國外先進的監(jiān)管模式基礎上，提出監(jiān)管制度合理性、科學性的標準。在確立標準之后，通過強化審計過程，識別實踐中監(jiān)管制度設計是否符合既定標準，并揭示產(chǎn)生偏差的主客觀原因，提出相應的審計建議。(2)適應金融監(jiān)管框架改革在不同階段的目標要求，確立相應的審計重點內容及其審計方式，為國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會提供審計報告，幫助其制定切實可行的監(jiān)管制度調整方案。(3)根據(jù)宏觀審慎評估體系的要求，強化金融監(jiān)管績效審計，全面揭示金融監(jiān)管機構的政策落實尤其是宏觀審慎政策執(zhí)行情況，并將其與金融監(jiān)管機構的干部考核評價掛鉤。

(四)強化審計結果運用增進定向貨幣政策的調控效果

國家審計與定向貨幣政策形成相機續(xù)約機制(contingent renewed)，可以對特定商業(yè)銀行形成有效的激勵約束，引導其信貸資源配置逐步投向國民經(jīng)濟發(fā)展中的薄弱行業(yè)、領域，從而提升定向貨幣政策支持實體經(jīng)濟的效能。具體措施包括：(1)針對商業(yè)銀行執(zhí)行定向貨幣政策的情況，設計關鍵指標體系，主要包括信貸客戶規(guī)模和行業(yè)的判定標準、信貸投向的客戶結構與行業(yè)結構等，并將持續(xù)審計的結果提交給中國人民銀行，為其針對特定商業(yè)銀行的年度考核提供信息基礎。(2)通過對人民銀行實施“定向降準”的商業(yè)銀行進行連續(xù)審計，比較政策實施前后商業(yè)銀行信貸配置結構的變化，深入揭示商業(yè)銀行粉飾信貸配置結構行為的動因及其對政策效果的影響，研究與識別影響商業(yè)銀行獲取“政策紅利”的關鍵因素。(3)在審計結果的基礎上，針對可以有效獲取“政策紅利”的商業(yè)銀行，建議加大定向降準的政策調控力度。

四、國家審計促進金融體系效能提升的條件構造

在識別金融體系效能的影響因素以及分析國家審計促進金融體系效能提升的路徑之后，更重要的是構造國家審計促進金融體系效能提升的現(xiàn)實條件，充分發(fā)揮國家審計在金融體系運行中的揭示、預防和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。

一是構造能力條件提升金融審計過程的專業(yè)性。金融安全是經(jīng)濟安全的核心，是國家總體安全的重要屏障。為了適應金融審計對象復雜性、多元性以及審計內容多樣化的需要，國家審計機關一方面需要在金融審計領域投入更多的人財物等資源，研究國家重大金融體制改革和金融政策，全面提升金融審計人員的專業(yè)勝任能力，從而全面認識金融機構的資產(chǎn)負債損益、內部控制缺陷、風險管理模型有效性，科學評估金融支持實體經(jīng)濟的效果，客觀揭示金融支持實體經(jīng)濟面臨的體制機制障礙；另一方面要通過完善和優(yōu)化金融審計人員的激勵機制，更加注重金融審計成果的制度改進效應，促進國家審計人員全面認識金融審計對象，及時準確識別和揭示潛在系統(tǒng)性金融風險，為宏觀調控部門、金融監(jiān)管機構進一步優(yōu)化貨幣政策設計、治理影子銀行風險、完善宏觀審慎評估體系提供切實可行的審計建議。

二是構造組織條件保障金融審計監(jiān)督的獨立性。現(xiàn)代金融機構的經(jīng)營幾乎都是跨地域、跨領域和跨市場，對其行使監(jiān)管權的主體主要包括中央金融監(jiān)管機構和地方金融監(jiān)管機構。金融審計獨立性可以避免金融領域的“監(jiān)管俘獲問題”。為了保障金融審計監(jiān)督的獨立性，國家審計機關需要在中央集中統(tǒng)一領導下，開展金融審計組織創(chuàng)新，強化金融審計活動所涉及的人、財、物等資源整合、分工協(xié)作和信息共享，提高金融審計效率，并“強化上級審計機關與下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理”[10]，通過垂直化管理切斷審計機關和地方政府之間的行政關系，保證地方金融審計工作不受地方政府的壓力和干擾。另一方面，在金融審計與金融監(jiān)管機構對金融風險的協(xié)同監(jiān)督中，建立健全業(yè)務銜接制度，明確不同主體的權責，不斷完善協(xié)同監(jiān)督的工作機制，確保金融審計監(jiān)督的獨立性。

三是構造制度條件擴大審計結果運用的有效性。審計結果運用的有效性主要取決于結果運用的范圍和約束力。黨的十九大報告提出，要“完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制”[1]。因此，需要構建金融機構審計結果、金融監(jiān)管機構審計結果與金融體系干部考核評價掛鉤的制度安排，助力完善金融體系干部激勵機制和容錯糾錯機制，從而強化金融體系干部的責任擔當和創(chuàng)新有為。金融審計結果還可以提供給國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，幫助其制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，建立市場準入和監(jiān)管的公平環(huán)境，消除監(jiān)管套利空間，全面防范金融運行風險，把握監(jiān)管與發(fā)展的適度平衡。在審計結果的約束力方面，需要按照《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》的要求，建立并健全長效化的審計整改跟蹤監(jiān)督機制，使金融審計對象能夠認真對待審計意見，加大整改落實的力度。

四是構造技術條件增強金融審計手段的先進性。先進的金融審計手段有助于提高審計過程效率，擴大審計成果。當前，大數(shù)據(jù)、人工智能已經(jīng)成為信息技術發(fā)展趨勢。在技術應用層面，可以利用依法獨立行使審計監(jiān)督權的優(yōu)勢，獲取地方政府、金融機構、金融監(jiān)管機構的全口徑數(shù)據(jù)，注重數(shù)據(jù)共享，建設大數(shù)據(jù)審計平臺進行比對、挖掘與實時監(jiān)控，從而為更好地開展金融審計提供條件。例如，運用大數(shù)據(jù)技術構建金融交易實時監(jiān)控平臺，并對相關金融數(shù)據(jù)進行前置審計，可以為金融監(jiān)管機構進行溯源式、穿透式監(jiān)管提供技術支持；基于審計大數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)，并運用數(shù)據(jù)挖掘技術，快速辨別和比較不同金融機構服務實體經(jīng)濟的程度、風險承擔水平，從而提升金融審計的經(jīng)濟性、效率性和效果性。

五、總結

國家審計通過對金融需求主體、金融供給主體、金融監(jiān)管機構的審計，有利于引導金融資本的優(yōu)化配置，約束金融機構風險經(jīng)營行為，理順貨幣政策的信貸傳導機制，推進金融監(jiān)管框架改革，增強金融體系在穩(wěn)增長和調結構中的作用，并進一步降低潛在系統(tǒng)性金融風險。因此，國家審計需要更加注重批判性與建設性相結合，構造金融審計能力條件、組織條件、制度條件和技術條件，提升金融審計過程的專業(yè)性，保障金融審計監(jiān)督的獨立性，擴大審計結果運用的有效性，增強金融審計手段的先進性，從而更好地發(fā)揮國家審計增進金融體系效能的作用，更好地服務于新時代中國特色社會主義偉大事業(yè)。