中西方包稅制演變與當(dāng)代稅收征管改革

(中央財經(jīng)大學(xué) 財稅學(xué)院， 北京 100081)

縱觀中西方財稅史，很多國家都存在過“包稅制”這種稅收征管方式，即政府將一些稅收的征收權(quán)交由私人承包，私人在交付租金后，征收的稅收可以歸己。在西方，包稅制早期產(chǎn)生并推行于古埃及、羅馬共和國及羅馬帝國時代，14世紀(jì)時興盛于英格蘭和歐洲大陸，并逐漸成為歐洲各封建國家的主要課稅模式，但于十七八世紀(jì)被政府直接征稅的方式取代。在中國，包稅制出現(xiàn)于五代時期，在宋代進一步發(fā)展，在元代大為興盛，在明清時期開始衰亡。在中國和西方封建國家財稅發(fā)展歷程中，包稅制不約而同地留下了濃重的一筆。存在即合理，我們應(yīng)該探究東西方包稅制產(chǎn)生、發(fā)展、消亡的共同的財政規(guī)律，并研究其對當(dāng)代中國稅收征管的啟示意義。

一、文獻(xiàn)綜述

西方學(xué)者很早就對包稅制有所研究。18世紀(jì)的亞當(dāng)·斯密曾在其《國富論》中論述“最殘酷的稅法，常見于公家收入大部分采用包稅制的國家；最溫和的稅法，則常見于君主直接監(jiān)督征收的國家”。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為法國政府要想擺脫財政困境就必須廢除包稅制，所有的稅收“全部歸由政府直接監(jiān)督指導(dǎo)的稅務(wù)機關(guān)征收，這樣一來，包稅者的過度利潤就加入國家收入里”。[1]64919世紀(jì)末英國的道維爾(Dowell S)在《英國稅收史》一書中，對英國13世紀(jì)至19世紀(jì)的稅收制度進行了全面的介紹，其中就有包稅制的描述。西方近代也有一些學(xué)者研究包稅制問題。David Harris Sacks(2008)認(rèn)為早期英國君主的稅收只是非正常收入，14世紀(jì)以后稅收變?yōu)槌Ｒ?guī)化繳納，并出現(xiàn)了包稅這樣的征收方式。[2]32Philip T.Hoffman(2008)研究了法國近代財稅制度，其中有關(guān)于包稅制產(chǎn)生、發(fā)展、消亡過程的研究。[2]248Noel D.Johnson和Mark koyama(2014)建立了一個博弈論的數(shù)理模型，探討英法包稅制與國家財政能力的關(guān)系。[3]1-20中國學(xué)者對中西方的包稅制也有諸多研究。劉永禎、齊海鵬(1994)回顧了包稅制在中國宋元時期發(fā)展的情況，并將其與當(dāng)時的承包國有企業(yè)所得稅制度聯(lián)系在一起進行比較研究。[4]14-19馬駿(2003)通過借鑒交易費用理論和歷史社會學(xué)的研究成果，探討了包稅制在中國近現(xiàn)代史上興起和衰落的原因。[5]72-95施誠(2010)援引大量史料詳細(xì)介紹了中世紀(jì)英國財政史的情況，其中包括對包稅制的介紹。[6]黃艷紅(2011)[7]163-169和于民(2012)[8]分別研究了中世紀(jì)法國和英國包稅制的制度設(shè)計狀況。張榮蘇(2014)在研究英國財政革命與英國政治發(fā)展問題時，認(rèn)為包稅制轉(zhuǎn)化為政府直接征稅推動了近代英國財政轉(zhuǎn)型與國家發(fā)展。[9]目前學(xué)者對東西方包稅制的研究或者是從歷史學(xué)的角度挖掘史料充實史實，或者是從法學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)的角度論述憲政、法治、契約、交易費用等問題，尚缺乏運用財政學(xué)理論框架和研究范式分析包稅制問題。本文旨在運用財政學(xué)的成本—效益分析、財政收入和支出理論、稅收管理理論研究東西方包稅制的問題，試圖探究東西方包稅制產(chǎn)生、發(fā)展、消亡過程中所凸顯的共同的一般性的財政規(guī)律，以及對當(dāng)代稅收征管的啟示。

二、中西方包稅制演變過程概述

中西方國家包稅制都有幾百年的歷史，都經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展、鼎盛、消亡的過程。包稅制在中西方國家的封建時期都曾經(jīng)起到支撐財政收入的作用，但是也都在國家的社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化發(fā)展進程中走向衰亡。

(一)英法包稅制的演變過程

歐洲中世紀(jì)時期，英國和法國很長時間都是歐洲大陸上的主要強國，其包稅制的實施狀況具有典型性和代表性。

1.英國包稅制的演變過程

英國1066年被諾曼征服之后，英國國王確立了封君和君王雙重身份，英王的收入有“正常收入”和“特別收入”兩類。正常收入指國王來自王領(lǐng)的收入，特殊收入就是稅收。從進入封建時期開始到1642年內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，英國在關(guān)稅、消費稅這樣的間接稅征收上采取“包稅制”的形式。關(guān)稅主要包括對羊毛施加的大海關(guān)稅、對服裝絲綢和其他商品貨物征收的小海關(guān)稅以及噸稅和磅稅。關(guān)稅的包稅是由商人支付一定的租金，換取關(guān)稅中某些稅的征收權(quán)，國王和商人會在包稅期結(jié)束后重新談判租金的數(shù)額。英國斯圖亞特王朝復(fù)辟后，對國家消費稅實行包稅制，開始由地方鄉(xiāng)紳或官員采用包稅的形式征收，后來消費稅的課征權(quán)逐漸集中，由倫敦的包稅人負(fù)責(zé)征收整個國家的消費稅。隨著包稅租金的逐步增加，消費稅的征收權(quán)力最終落入大商人和金融家手中。但是包稅制的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來，英國內(nèi)戰(zhàn)之后包稅制開始走向衰敗和崩潰。英國光榮革命后，隨著國家公共財政體系的產(chǎn)生和發(fā)展，國王和政府逐漸放棄分散的包稅制，而改由中央的專門機構(gòu)集中進行征稅。1713年英國議會將包稅制徹底廢除，英國開始由政府專職機構(gòu)負(fù)責(zé)稅收征收。[10]

2.法國包稅制的演變過程

法國的包稅制是由重商主義者柯爾培爾推行的，為了解決財政危機，他在1668年的國內(nèi)消費稅的改革中引進了包稅制。法國的包稅制主要也是在間接稅中實行，如營業(yè)稅、酒稅、鹽稅、關(guān)稅等，通過包稅而獲取的財政收入在法國皇室收入中占了很大的份額。法國的總包稅所是法國包稅制度的縮影，總包稅所于1681年由路易十四建立，雖然是私人性質(zhì)的商業(yè)公司，但它同時也兼具公共權(quán)力機構(gòu)的部分職能?？偘愃⒅螅鰪娏税惼跫s的穩(wěn)固性，強化了稅收征收管理，促進了封建國家財政收入的獲取。但是法國大革命前夕，作為斂財機構(gòu)的總包稅所備受詬病，成為眾矢之的。托克維爾曾說：“間接稅可恨，沒有哪一家包稅員沒有來搜查過；沒有任何東西在他的手下和眼中是不可侵犯的?！盵11]2201789年革命群眾攻占了總包稅所在巴黎的辦事處，摧毀了關(guān)稅辦事處和鹽倉，革命議會下令總包稅所封賬，法國的間接稅一度停征。1791年3月，議會法律最終裁決取消總包稅所，標(biāo)志著法國舊制度下的包稅制的終結(jié)。

(二)中國包稅制的演變過程

中國早在公元五世紀(jì)末的南北朝時期就出現(xiàn)“包稅”的做法?！赌淆R書》中記載：南齊永明四年(496),護軍將軍兼司徒蕭子良上奏，請皇帝裁決那些競相抬高包稅額以獲取包稅權(quán)的做法。永明六年(488)，西陵戍杜元懿包征西陵牛埭稅，一年稅額可達(dá)126萬錢，除去其他開支，可從中獲利百萬錢。他又奏請包征浦陽、南北津和柳浦等處的牛埭稅，年稅額達(dá)到400萬錢。隨后的梁朝也有包稅的行為?！读簳な挿f達(dá)傳》記載，梁武帝時期，征虜將軍蕭穎達(dá)包征魚稅，年稅額50萬錢，但因遭到朝廷大臣反對而作罷。唐代包稅制不甚流行，但到五代及宋、金時期，包稅制逐漸興盛起來。宋代的“買撲”是一種承包制，除了允許私人承包礦產(chǎn)、鹽、茶等一些特殊物資的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理之外，也會包稅。宋代包稅開始于酒稅，后來推廣到陂塘、醋稅、礦冶、墟市、渡口等稅課?！段墨I(xiàn)通考》中記載宋太祖開寶三年(970)即有關(guān)于包稅的規(guī)定，“令買撲場務(wù)者收抵當(dāng)”，就是說包稅者要先交納保證金，然后再征稅。此法可令“買戶相承，皆有定額，毋得增價”。宋太宗淳化時期(990—994)還實行了“買撲酬獎”的辦法來規(guī)范“大戶、役人、州縣”這些包稅者的行為，協(xié)調(diào)他們之間的利益關(guān)系。北宋屢有包稅的記載，如《文獻(xiàn)通考》中記載宋神宗熙寧四年(1071)正月“詔三司應(yīng)買撲酒曲諸坊場錢每千納稅錢五十，仍別封樁以祿吏”。《續(xù)資治通鑒長編》中記載宋哲宗元祐七年(1092)七月“今比較元祐六年一路官監(jiān)所收稅額已增三萬余貫，竊慮余路亦可依此施行，詔諸路應(yīng)有人戶買撲土產(chǎn)稅場，并依江南西路指揮?！蹦纤螘r期包稅制仍然盛行，《文獻(xiàn)通考》載宋高宗建炎三年(1129)，“成都潼川府資普州廣安軍創(chuàng)清酒務(wù)，許人戶買撲，分認(rèn)歲課，為錢四萬八千余緡”。與此同時，金國也推行過包稅制，《金史》中記載：金章宗五年(1172)“八月戊辰初令民買撲隨處金銀銅冶”。元代統(tǒng)治者善于打天下不善于治天下，財政管理方式粗獷，所以包稅制達(dá)到極盛。當(dāng)時的差發(fā)、鹽課、酒課、河泊橋梁渡津稅課、朱砂水銀之課，甚至一些地區(qū)的田賦都采用包稅制。據(jù)《元史》記載，元太宗十一年(1239)十二月“商人溫都爾哈瑪爾買撲中原銀課二萬二千錠，以四萬四千錠為額，從之”。原征稅額為二萬二千錠，撲買時卻以四萬四千錠為額，稅額增加了一倍，可見包稅的苛征。明清以后包稅制日趨衰落。明代曾對金銀之課實行包稅，清初曾對偏僻地區(qū)的鹽課實行包稅，清末曾對厘金實行包稅，民國政府曾對某些地方的牙稅、屠宰稅實行包稅，但這些數(shù)量都比較少。[12]

三、包稅制演變過程的財政規(guī)律探究

包稅制在中西方國家的歷史中都存在過很長一段時間。應(yīng)該肯定的是，在特定的歷史時期內(nèi)，包稅制的確因地制宜地起到一些積極作用。但是包稅制流弊重重，隨著財政體制的轉(zhuǎn)型、稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整、政府機構(gòu)的改革和稅收管理的規(guī)范，包稅制必然要在歷史的長河中逐漸被淘汰。

(一)包稅制存在的財政學(xué)解釋

1.基本符合“組織財政收入”的稅收原則

德國新歷史學(xué)派代表人物、經(jīng)濟學(xué)家阿道夫·瓦格納曾提出“四項九端”的稅收原則，其中一項就是稅收的“財政收入原則”，即國家征稅的主要目的是組織財政收入，滿足國家財政支出的需要。中國古代歷次重大財稅改革也從實踐上證實了統(tǒng)治者和改革者對稅收寄予的期望，每一次的財稅改革都在試圖增加國家財力、強國富民。包稅制可以保證政府穩(wěn)定地享受足額的稅收，的確符合稅收的“財政收入原則”。有數(shù)據(jù)顯示，直到1640年英國內(nèi)戰(zhàn)以前，關(guān)稅是英國王室的主要稅種，其收入占英國王室總收入的50%以上，而關(guān)稅就是靠包稅的方法足額入庫。[13]314-361在1668—1671年間，威廉·巴克納爾(William Bucknall)以及其財團是英國消費稅的主要包稅商,并且承擔(dān)了1671年關(guān)稅的包稅任務(wù)，于是他們控制了英國近三分之二的財政收入。[9]7法國的總包稅所由四十個人組成，總包稅所上繳的稅款在國家財政收入中的比重一直占據(jù)四成以上，因此這四十名總包稅人被稱作“國家的四十根支柱”。[14]24-36《元史》記載，元太宗初期每歲征課銀一萬錠(合50萬兩)，后有“富人劉呼圖克瑪勒錫喇卜丹劉廷玉等以銀一百四十萬兩撲買天下課稅”，這一做法遭到耶律楚材的極力反對。至戊戌年(1238)官府直接征收課銀“增至一百一十萬兩”，仍不及劉廷玉等人承諾包稅的數(shù)額，而隨后“溫都爾哈瑪爾買撲課稅又增至二百二十萬”，巨大的經(jīng)濟利益使元太宗難以抗拒，無論耶律楚材如何“聲色俱厲言與涕俱”，元太宗還是“姑令試行之”，最終采用了包稅的形式。因為包稅制可以迅速而充分地為君主提供稅收，為封建國家獲取財富，不管其長久的危害如何，那些只重視短期經(jīng)濟行為的君主還是會采取這樣的方式，所以包稅制被認(rèn)可和發(fā)展。

2.能夠達(dá)到“成本—效益分析”的基本要求

“成本—效益分析”是通過評估和比較項目的成本和效益來評價項目價值的一種經(jīng)濟決策方法，這種方法可以運用于政府部門的公共事務(wù)決策中，以達(dá)到以最小成本獲得最大收益的目的。從中西方國家包稅制的實踐中可以看到，包稅制主要在間接稅中實行。一方面，間接稅的稅基流動性強，偷逃稅較為容易，征收方式繁瑣復(fù)雜，稅款不易征繳入庫，所以間接稅需要由一種高效率的征收手段來進行管理；另一方面，間接稅多來自于商業(yè)貿(mào)易，而與政府官員相比，商人更熟悉商業(yè)活動的規(guī)律和細(xì)節(jié)，更具有稽查商鋪的經(jīng)驗，所以由商人、金融家主導(dǎo)的包稅制可以減少征管成本、增加稅款入庫，提高稅收征管的效率。在社會管理技術(shù)手段較為落后的背景下，包稅制的確有利于實現(xiàn)成本最小而收益最大，達(dá)到“成本—效益分析”的要求。

3.一定程度上有利于實現(xiàn)財政“穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟”的職能

“現(xiàn)代財政學(xué)之父”馬斯格雷夫提出財政的三大職能，其中一個是“穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟”的職能，即財政行為要有利于經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)，促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，減緩經(jīng)濟的波動。審視包稅制興盛的歷史時期，包稅制的發(fā)展和當(dāng)時手工業(yè)進步以及商品貿(mào)易的繁榮有密切的聯(lián)系，包稅制在一定程度上有利于促進經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。例如中世紀(jì)的英國是歐洲最重要的羊毛產(chǎn)地，當(dāng)時意大利大部分毛紡織業(yè)和法國北部佛蘭德爾地區(qū)所有的毛紡織業(yè)都依賴英國的羊毛。13世紀(jì)到14世紀(jì)中期是英國羊毛出口貿(mào)易和呢絨業(yè)擴張的鼎盛時期，這個時期英國的關(guān)稅就是采取包稅的形式。由熟悉當(dāng)?shù)厍闆r和本行業(yè)特點的包稅人自主征稅，有利于適應(yīng)信息傳達(dá)滯后、交通運輸遲緩的社會狀態(tài)，有利于避免國家吏役的粗暴征斂，為早期工商業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了寬松的環(huán)境。再如，中國宋代集市貿(mào)易相當(dāng)活躍，遍及城市各處的“墟市”“草市”是國家商稅的重要來源，但是這些集市較為分散，征管困難，所以主要采取包稅的形式。包稅商充足的資本和靈活的征收方式，有利于促使實物租稅向貨幣租稅轉(zhuǎn)變，有利于促進大規(guī)模商業(yè)貿(mào)易的產(chǎn)生。中西方國家的包稅制不約而同地解決了當(dāng)時的征管難題，迅速適應(yīng)了商品經(jīng)濟發(fā)展的形勢，為國家提供了穩(wěn)固的財政收入，一定程度上實現(xiàn)了促進封建國家穩(wěn)定和發(fā)展的職能。

(二)包稅制消亡的必然性

1.財政轉(zhuǎn)型的必然要求

財政是國家治理的基礎(chǔ)，是國家政治、經(jīng)濟、社會、軍事、文化各項事業(yè)發(fā)展的紐帶。國家在轉(zhuǎn)型，財政就要隨之轉(zhuǎn)型。在英國資產(chǎn)階級革命勝利后，英國開始步入現(xiàn)代化進程。隨著英國資產(chǎn)階級力量的強大、憲政思想的深入、納稅人公民意識的覺醒和對外擴張步伐的加劇，議會要突出其對國家政治和財政的控制。在這樣的社會形勢的大變革下，財政體制也需要變革。隨著英國議會逐漸控制國家的收入和支出，要求政府對財政收支作出合理的規(guī)劃，于是科學(xué)的預(yù)算體系開始建立。1688年以后，英國政府借債開始由以前國王的“私債”轉(zhuǎn)向國家的“公債”，并形成比較完善的銀行和信貸制度，于是科學(xué)的公債制度開始確立。此時，英國的財政開始由“領(lǐng)地國家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸愂諊摇?，并開始向“財政國家”邁進。[15]在中國，清朝末年開始了現(xiàn)代化財政的轉(zhuǎn)型，財政控制權(quán)由專制君權(quán)向民權(quán)轉(zhuǎn)移，財政的收支結(jié)構(gòu)、預(yù)算科目設(shè)置和預(yù)算管理機構(gòu)職能都有重大變化，北洋政府時期編制了較為完整的預(yù)算，國民政府時期開始推行所得稅的改革，預(yù)算有了更加法制的程序和全面的監(jiān)督，并且出現(xiàn)了復(fù)式預(yù)算的端倪。[16]在中西方社會轉(zhuǎn)型的背景下，包稅制簡單粗暴、目光短淺的征稅方式已經(jīng)完全不能適應(yīng)現(xiàn)代財政體制的發(fā)展要求。國家政治經(jīng)濟的改革要求財政體制的轉(zhuǎn)型，財政體制的發(fā)展和轉(zhuǎn)型要求稅收征管方式的變革，這必然導(dǎo)致包稅制的消亡。

2.稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然要求

稅收制度是國家宏觀調(diào)控的重要手段。一個國家的社會矛盾狀況、生產(chǎn)力發(fā)展階段、社會和諧程度等因素發(fā)生變化，稅制結(jié)構(gòu)就會相應(yīng)調(diào)整，這種調(diào)整又會導(dǎo)致稅收征收方式的改變。例如英國資產(chǎn)階級革命后，議會意識到傳統(tǒng)的稅收制度不能滿足國家新形勢的需要，所以調(diào)整了稅制結(jié)構(gòu)，除了強化一些既有稅種的功能，也設(shè)置了新的稅種。如以土地本身和上面的附著物為征稅對象的“土地稅”從戰(zhàn)時的臨時征收變成一種常規(guī)稅收，土地稅的收入在1689年約為200萬英鎊，1696年達(dá)480多萬英鎊，威廉統(tǒng)治期間(1689—1702)土地稅共征收了1 900萬英鎊左右。[17]英國革命時期還引入了一種新稅——“月課”，即以“每年地租、年金和官吏俸祿的真實價值”為基礎(chǔ)的稅收，它成為英國18世紀(jì)的土地稅和19世紀(jì)的個人所得稅的濫觴。除此之外，英國革命后還開征了爐灶稅、窗戶稅和印花稅。由英國革命后稅制改革的實踐可以看出，直接稅的重要性開始凸顯。中國也有相同的情形，宋元時期商品經(jīng)濟發(fā)達(dá)，宋代是中國歷史上少有的商稅超過土地稅數(shù)額的朝代，商稅在國家財政收入中占比過半，所以間接稅的地位很高。明清時期普遍采取禁止對外貿(mào)易的政策，國家的財政收入仍是以土地稅為主。到了近代，清朝末年籌議開征所得稅，北洋政府時期試辦所得稅，并開征印花稅，國民政府時期正式推行所得稅和遺產(chǎn)稅，所以直接稅越來越成為稅制設(shè)計中的重要內(nèi)容。[18]稅制結(jié)構(gòu)的變化會影響征稅方式的設(shè)置，包稅制適宜在間接稅中征收，但是直接稅稅源固定、征繳方式單一、征收成本低而收益大，所以政府就會采取直接征收的方式而放棄包稅制。此外，包稅制在國家與承包人之間簽訂了契約，包稅人只要如期上繳承包的稅款，國家就不再干預(yù)，這會隱匿稅收的杠桿作用，削弱稅收的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能，也是違背現(xiàn)代稅收發(fā)展要求的，所以包稅制是現(xiàn)代稅制改革必然要消除的東西。

3.協(xié)調(diào)征納關(guān)系的必然要求

征稅者和納稅人之間是對立統(tǒng)一的關(guān)系：對立，表現(xiàn)為征稅方的國家不斷強化征稅主體的強制性、無償性和固定性；統(tǒng)一，表現(xiàn)為國家尊重和維護納稅人的合法權(quán)益，達(dá)到共贏共治的稅收管理目標(biāo)。任何國家都要在改革中不斷緩解稅收征納矛盾，減輕納稅人負(fù)擔(dān)，促進稅收可持續(xù)增長。而東西方包稅制的推行中卻經(jīng)常出現(xiàn)橫征暴斂、肆意勒索、民怨沸騰的情況，法國的孟德斯鳩在《論法的精神》中感嘆：“包稅人用無數(shù)的手段，使國家貧困……”魁奈在其《賦稅論》中主張廢除包稅制，認(rèn)為“一個繁榮的國家永遠(yuǎn)不要乞助于這個危險的來源”。《元史》中記載，耶律楚材認(rèn)為包稅大大加重了百姓的負(fù)擔(dān)，會使“貪利之徒，罔上虐下，為害甚大”。耶律楚材曾經(jīng)苦勸元太宗廢除包稅制，但最終沒有成功，他慨嘆道：“撲買之利既興，必有躡跡而篡其后者，民之窮困，將自此始矣！”稅收征納雙方達(dá)到水火不容、矛盾激化的狀態(tài)，國家就會產(chǎn)生動蕩不安的隱患，最終導(dǎo)致政權(quán)的傾覆和社會的混亂。從協(xié)調(diào)征納關(guān)系的意義上看，包稅制也不應(yīng)該存在。

四、從中西方包稅制的演變看當(dāng)代中國的稅收征管改革

包稅制的興衰反映了這種征管方式在指導(dǎo)思想、制度設(shè)計、操作方法等方面的經(jīng)驗與教訓(xùn)。當(dāng)代稅收征管工作要避免包稅制曾經(jīng)顯現(xiàn)出的弊端，以體現(xiàn)中國特色社會主義稅收的新時代特點。

(一)當(dāng)代的稅收征管要提高財稅法律的遵從度

歷史上的包稅人為了在承包的稅款之外有額外收益，常常隨意確定稅收的數(shù)量，殺雞取卵，竭澤而漁，毫無法律依據(jù)和可持續(xù)性可言。當(dāng)代中國的稅收征管也會采取下達(dá)稅收任務(wù)的做法，即中央與地方預(yù)先協(xié)商未來一年的稅收數(shù)，地方政府再根據(jù)本地稅源的情況將稅收任務(wù)下發(fā)到基層稅務(wù)機關(guān)執(zhí)行。在這種任務(wù)管理的方式下，當(dāng)代的稅收征管工作更要體現(xiàn)依法治國和依法治稅的基本要求。

1.要具有現(xiàn)代的法治思維

稅收征管要嚴(yán)格遵循《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國稅收征收管理法》的法律框架，稅收的全過程都要遵循“依法征收、依法管理、應(yīng)收盡收”的理念，崇尚法治，尊重法律，始終用法律的準(zhǔn)繩推進稅收征管工作的開展。

2.要服從基本的法律形式

稅收任務(wù)更多地體現(xiàn)出指導(dǎo)性和預(yù)測性，而不是指令性與強制性。稅收任務(wù)在執(zhí)行中應(yīng)盡量避免行政命令的硬性干預(yù)，盡量避免隨意性的頻繁更改，更要避免對GDP考核目標(biāo)的一味迎合，所有的調(diào)整應(yīng)該在法律的框架下適度進行。[19]30-43

(二)當(dāng)代的稅收征管要服從財稅改革的整體思路

歷史上包稅人往往是私人身份的商人、鄉(xiāng)紳地主、金融家，包稅征收時只考慮實現(xiàn)私人的利益。對于政府而言，包稅人就是便捷地幫助其攫取社會財富的工具，在包稅人繳足了承包費后政府就聽之任之，任憑其肆意豪取，不但喪失了稅收的調(diào)控功能，也造成了百姓的沉重負(fù)擔(dān)。當(dāng)代的稅務(wù)機關(guān)是管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的國家機關(guān)，聚財為國，執(zhí)法為民。當(dāng)代的稅收征管也是新時代財稅改革的一部分。

1.稅負(fù)公平

目前深化稅制改革的目標(biāo)之一就是要稅負(fù)公平，并且要降低企業(yè)和個人的稅負(fù)，所以在今后的稅收征管工作中，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)全面地統(tǒng)計納稅人數(shù)量、科學(xué)估量納稅人繳稅能力、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤治鰠^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，并通過實地調(diào)研和訪談，真正了解當(dāng)?shù)囟愒礌顩r和稅收潛力，科學(xué)合理地制定稅收任務(wù)，確保納稅人稅負(fù)合理。[20]3-9

2.協(xié)調(diào)中央和地方政府的財政關(guān)系

目前稅務(wù)部門的國稅、地稅合并工作已經(jīng)順利展開，全國稅收的統(tǒng)一征收管理是大勢所趨。相應(yīng)的稅收征管體制改革應(yīng)進一步協(xié)調(diào)和推進以分稅制財政管理體制為基礎(chǔ)的中央和地方政府的財政關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方政府的積極性。

3.和諧稅收征納關(guān)系

在當(dāng)代，和諧的稅收征納關(guān)系是稅務(wù)部門聚財為國、執(zhí)法為民的要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的要求。稅收征管應(yīng)該體現(xiàn)新時代尊重、平等、包容、文明的價值理念，努力實現(xiàn)和諧的稅收征納關(guān)系。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)該通過提高納稅服務(wù)的質(zhì)量，緩解征納矛盾，即一方面通過加強稅收宣傳力度，提高納稅人自覺納稅的意識和能力，另一方面通過嚴(yán)厲打擊和遏制稅收違法行為，保護納稅人合法權(quán)益，從而形成全社會誠信納稅的良好秩序。毋庸置疑，協(xié)調(diào)征納關(guān)系有助于稅收任務(wù)的圓滿完成。

(三)當(dāng)代的稅收征管要遵循基本的財政規(guī)律

稅收征管作為稅務(wù)管理的重要內(nèi)容，同樣發(fā)揮著稅收對宏觀調(diào)控的工具性作用，也應(yīng)遵循稅收的基本運行規(guī)則。歷史上的包稅制在保證財政收入、提高財政汲取能力、提高稅收征管效率、推進經(jīng)濟發(fā)展等方面曾經(jīng)起到過積極的作用。當(dāng)代的稅收征管也要積極發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。

1.稅收征管的基本目標(biāo)就是保證財政收入

當(dāng)代稅收任務(wù)的管理方式可以使各級稅務(wù)機關(guān)有目標(biāo)有計劃地“集中力量辦大事”，保證稅款及時足額入庫，符合“財政收入”原則。稅務(wù)機關(guān)在稅收任務(wù)目標(biāo)的引領(lǐng)下，應(yīng)積極組織稅收收入，改善稅收管理方式，減少稅收流失。所以，合理的稅收任務(wù)的管理方式仍需繼續(xù)堅持和貫徹。

2.努力提高稅收征管的效率

提高稅收征管的效率就是降低稅收成本、優(yōu)化稅收收入。我們一方面要推行稅收征管的績效改革，制定中長期規(guī)劃，分解考評指標(biāo)，形成“戰(zhàn)略—目標(biāo)—執(zhí)行—考評—改進”的科學(xué)循環(huán)體系，從“量”“質(zhì)”“效”等方面實現(xiàn)稅收征管工作全方位的績效管理。另一方面要探索科學(xué)先進的稅收征管手段，保證稅款及時足額入庫。在今后稅收征管工作中可以進一步探索大數(shù)據(jù)測度方式，加強稅源管理，挖掘本區(qū)域的稅收潛力；進一步對納稅人分類分級，進行信用管理，做好稅收風(fēng)險預(yù)測工作；進一步加強稅收征管工作人員的專業(yè)知識培訓(xùn)和思想政治教育，提升稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)。

3.稅收征管要配合推進社會經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，促進社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展

稅收征管對調(diào)整居民收入分配格局、規(guī)范企業(yè)稅收行為有著重要的意義，而居民個人和企業(yè)又是社會經(jīng)濟生活的基本元素。所以，稅收征管可以從監(jiān)管居民和企業(yè)稅源、改進納稅服務(wù)質(zhì)量、提高納稅人稅法遵從度、減少稅收流失等方面強化管理，發(fā)揮稅收對穩(wěn)定社會經(jīng)濟的作用。