關(guān)于棗莊市水功能區(qū)監(jiān)督管理的思考

陳秀真

棗莊市面積4550km2，地處魯中南低山丘陵南部地區(qū)，屬于黃淮沖擊平原的一部分。地勢北高南低，東高西低，呈東北向西南傾伏狀。境內(nèi)河流屬淮河流域運河水系，大小河流共有24條，京航運河棗莊段為大型河流，橫穿市南部，境內(nèi)全長39km。流域面積在100m2以上的河流8條，流域面積在30～100km2的河流12條。除京杭運河棗莊段為南四湖泄洪河道外，其他主要河流均發(fā)源于東北部山區(qū)，分別流入南四湖和運河。這些河流的特點是徑流量較小、季節(jié)性變化較大，有的甚至發(fā)生過常年斷流，具有典型的北方河流的特點。

一、水功能區(qū)監(jiān)督管理的主要做法

1.組織擬訂全市水功能區(qū)劃

擬訂水功能區(qū)劃是《水法》第三十二條賦予水行政主管部門的職責(zé)。2016年，棗莊市水利部門會同環(huán)境保護行政主管部門擬訂了《棗莊市水功能區(qū)劃》，并經(jīng)由棗莊市人民政府批準并報山東省水行政主管部門和環(huán)境保護行政主管部門備案?！稐椙f市水功能區(qū)劃》對全市流域面積超過100km2的河流進行了區(qū)劃，共劃分水功能一級區(qū)11個，總區(qū)劃河長340.38km，水功能二級區(qū)劃23個，總區(qū)劃河長432.51km。其中，飲用水源區(qū)7個，工業(yè)用水區(qū)3個，農(nóng)業(yè)用水區(qū)11個，景觀娛樂用水區(qū)1個，過渡區(qū)1個?！稐椙f市水功能區(qū)劃》成為棗莊市水利部門實施水功能區(qū)監(jiān)督管理的基礎(chǔ)，標志著水功能區(qū)監(jiān)督管理步入了嶄新的階段。

在擬定全市水功能區(qū)劃過程中，棗莊市做法有三個主要特點。一是充分考慮當?shù)厮牡刭|(zhì)特點劃定飲用水水源區(qū)。棗莊市城市生活用水主要取用當?shù)氐叵滤?，由于地下水源地巖溶裂隙發(fā)育，地下水與地表水聯(lián)系密切，即使這些河段中沒有一個城市生活用水取水口，也都將流經(jīng)城市生活飲用水地下水水源地的河段劃定為生活飲用水水源區(qū)。全市共設(shè)有7個生活飲用水水源區(qū)，占二級水功能區(qū)的31.4%。二是水功能區(qū)水質(zhì)目標的要求高。由于棗莊市主要河流流經(jīng)城市生活地下水水源地時候多處于中游，河流出境無一例外進入南水北調(diào)東線工程調(diào)水線路，因此棗莊市水功能區(qū)水質(zhì)目標被嚴格約束，所有水功能區(qū)水質(zhì)目標全部為地表水Ⅲ類水質(zhì)標準。三是不拘泥于納污能力計算嚴苛要求。水功能區(qū)劃中納污能力計算是一個復(fù)雜的過程，有著嚴格的要求。由于棗莊市所有水功能區(qū)水質(zhì)目標均為地表水Ⅲ類水質(zhì)，而且河流徑流量較小、季節(jié)性變化較大，有的甚至常年斷流，因此水功能區(qū)納污能力接近于零，開展納污能力計算沒有實質(zhì)意義。

2.嚴格實施水功能區(qū)監(jiān)督管理

一是實施水功能區(qū)監(jiān)測管理。每月監(jiān)測水功能區(qū)水質(zhì)，每月發(fā)布1期水功能區(qū)水質(zhì)通報，發(fā)現(xiàn)問題及時通報環(huán)境保護行政主管部門。二是將水功能區(qū)水質(zhì)達標率納入實施最嚴格水資源管理制度考核和經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核指標體系。水功能區(qū)達標問題得到了各級政府的空前重視，給水利部門實施水功能區(qū)監(jiān)督管理創(chuàng)造了良好的條件。三是對河道實施系統(tǒng)治理。2017年實施河長制以來，全市建立了“市、區(qū)、鎮(zhèn)、村”四級河長組織體系，設(shè)立了河長2352名。開展了“一河一策”方案編制，實施了“清河行動”。去年以來，全市累計排查河湖違法建筑及違法活動1550處，已全部完成整治。為進一步鞏固和保持“清河行動”成果，今年3月份，又啟動了“清河行動回頭看”，對河湖問題“八亂”現(xiàn)象進行再梳理、再排查、再整治，提升了“清河行動”工作開展以來取得的各項成果，形成了“清河行動”常態(tài)化工作機制。近年來，棗莊市水功能區(qū)水質(zhì)年度達標率穩(wěn)步提高，特別是去年9月以來，水功能區(qū)月度達標率基本穩(wěn)定在80%以上。

3.規(guī)范入河排污口監(jiān)管

2017年，按照山東省水利廳統(tǒng)一部署，開展了入河排污口綜合攻堅行動，排查入河排污口323處，針對排查結(jié)果進行分類整治。對于非法設(shè)置的入河排污口依法予以封停，對于具備納網(wǎng)改排條件的實施納網(wǎng)改排，對于應(yīng)當漁業(yè)保留的要依法實施科學(xué)論證，實施規(guī)范管理，現(xiàn)在已全部完成綜合整治。目前，全市優(yōu)化保留入河排污口37處，設(shè)立了37個入河排污口標志牌，每年2次定期監(jiān)測入河排污口水質(zhì)水量，每半年發(fā)布1期排污口水質(zhì)監(jiān)測通報。對發(fā)現(xiàn)超標排放的入河排污口，及時下達整改通知，拒不整改或整改不到位的要堅決依法處罰。建立定期巡查機制，將入河排污口監(jiān)督管理納入“河長制”巡查。

二、水功能區(qū)監(jiān)督管理中存在的困難和問題

水功能區(qū)水質(zhì)目標的嚴苛要求給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和水功能區(qū)監(jiān)督管理帶來了一些困難和困惑。主要表現(xiàn)在：一是入河排污口排水水質(zhì)標準高導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營工業(yè)企業(yè)運行成本顯著推高。棗莊市所有城鎮(zhèn)污水處理廠退水要達到地表水Ⅲ類水質(zhì)，這在國內(nèi)見所未見。一老牌造紙企業(yè)年產(chǎn)值8000萬元，其投入整治入河排污口的資金預(yù)計高達8000萬元，給企業(yè)的生存和發(fā)展帶來巨大的壓力。二是地方政府批準的水功能區(qū)劃與國家標準、行業(yè)標準和地方標準不能有效銜接。比如，《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）是國家標準，一級A標準要求COD、NH3-N分別為50mg/L、l5mg/L，《中華人民共和國污水綜合排放標準》（GB8978-1996）是國家標準，規(guī)定排放標準COD、NH3-N 分 別 為 60mg/L、l5mg/L，《 山東省南水北調(diào)沿線污染物綜合排放標準》（DB37/599-2006）是山東省地方標準，規(guī)定在南水北調(diào)重點保護區(qū)污染物排放標準COD、NH3-N分別為60mg/L、l0mg/L。棗莊市人民政府批準的《棗莊市水功能區(qū)劃》中規(guī)定，境內(nèi)所有水功能區(qū)的水質(zhì)目標均為地表水類水質(zhì)標準，因此COD、NH3-N入河標準為20mg/L、lmg/L。由此可見，水功能區(qū)劃的水質(zhì)目標與污染物排放的國家標準、地方標準甚至行業(yè)標準存在巨大的落差，以至于造成基層水利部門在水功能區(qū)監(jiān)督管理上的困難。三是排污主體不清。有個別入河排污口承接了多個排污主體的污廢水，一旦超標，將導(dǎo)致處罰對象難以落實，責(zé)任不清，造成扯皮。四是入河排污口監(jiān)測頻次低，不利于動態(tài)掌握排污情況。根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)測安排，每年監(jiān)測兩次，上半年1次，下半年1次。這種做法不利于掌握入河排污口動態(tài)變化，作為監(jiān)督管理依據(jù)不充分。五是入河排污口的設(shè)置還不夠科學(xué)合理。當前實施河長制清河行動，把一些規(guī)模較小的入河排污口一刀切地予以封停，有的區(qū)（縣）境內(nèi)僅設(shè)置2個排污口，與實際情況嚴重不符。比如，重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地及一些較大的村（居）作為人口集中居住區(qū)，一定會產(chǎn)生一定量的生活污水，隨著污水處理設(shè)施建設(shè)完善，這些地方還是要設(shè)置一定數(shù)量的排污口的。

三、幾點建議

1.盡快建立南水北調(diào)生態(tài)補償機制

《南水北調(diào)工程供用水管理條例》（國務(wù)院令第647號）第十九條規(guī)定，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對南水北調(diào)工程水源地實行水環(huán)境生態(tài)保護補償?！渡綎|省南水北調(diào)條例》（2015年4月1日山東省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過）第四十八條規(guī)定，南水北調(diào)工程沿線區(qū)域?qū)嵭猩鷳B(tài)保護補償機制，具體辦法由省人民政府制定?？梢妼嵤┠纤闭{(diào)生態(tài)補償機制于法有據(jù)，關(guān)鍵是盡快落實。棗莊市作為一個資源枯竭轉(zhuǎn)型城市，GDP由多年前全省第3到去年的全省第15，經(jīng)濟發(fā)展面臨嚴重瓶頸制約。因此，盡快建立南水北調(diào)生態(tài)補償機制，對于建立公平的工業(yè)企業(yè)運行環(huán)境意義重大，也必將促進棗莊市的城市轉(zhuǎn)型。

2.積極實施河長制，優(yōu)化入河排污口布局

要緊密結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，優(yōu)化布局人口聚居區(qū)生活污水入河排污口，而不是一堵了之。對于承接多個不同排污主體的入河排污口，要進一步細化管理，具備分設(shè)條件的要分別設(shè)立，不具備分設(shè)條件的要科學(xué)論證，理清責(zé)任，給入河排污口的監(jiān)督管理創(chuàng)造良好條件。

3.探索水功能區(qū)監(jiān)督管理的權(quán)威機制

2016年以來，地方設(shè)區(qū)的市相繼獲得了一定立法權(quán)限，各地可以就生態(tài)方面采取嚴于上位法的立法措施。因此，可以充分利用這個機遇，將水功能區(qū)劃納入立法的范疇，提升地方標準的地位，解決水功能區(qū)監(jiān)督管理過程中的權(quán)威性問題。

4.全面加強水功能區(qū)的監(jiān)督管理

要做到水功能區(qū)劃的全覆蓋，形成省、市、縣三級區(qū)劃體系。同時，水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測實行誰區(qū)劃誰監(jiān)測的原則，也要建立監(jiān)測三級體系。加強入河排污口水質(zhì)監(jiān)測，強化實時監(jiān)督，要提高入河排污口水質(zhì)監(jiān)測頻次，有條件的地方可以建立實時監(jiān)測。加大對入河排污口的執(zhí)法檢查力度，對超標排放的要嚴格依法處罰，并限期治理，治理不能達標排放的要堅決予以關(guān)閉，力爭到2020年全市水功能區(qū)達標率達到80%