高職院?！柏?fù)面清單”管理模式改革探究

石宏武

（福建農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州 350119）

“負(fù)面清單”是與“正面清單”相對(duì)的一種管理模式。伴隨著中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（2013年）的出爐，“負(fù)面清單”在我國(guó)逐漸為公眾所熟知和關(guān)注。作為深化市場(chǎng)準(zhǔn)入制度改革的一項(xiàng)重大舉措和一種新的法治模式，“負(fù)面清單”管理模式具有深刻的法治意蘊(yùn)，是法治限權(quán)與賦權(quán)精神的體現(xiàn)。近年來(lái)，“負(fù)責(zé)清單”模式的應(yīng)用已經(jīng)從市場(chǎng)投資域拓展延伸到了行政、金融、教育、文化管理等多個(gè)方面。

一、高職院校管理現(xiàn)狀與改革方向

理念現(xiàn)代化、決策法治化、體制科學(xué)化、運(yùn)行規(guī)范化、手段信息化是高等學(xué)校管理現(xiàn)代化的主要標(biāo)志，是高職院校管理亟待改革和提升的方向，卻恰恰也是高職院校管理的薄弱點(diǎn)所在。當(dāng)前，高職院校內(nèi)部治理還普遍存在“法人地位落實(shí)不到位、行政化嚴(yán)重、依法治校意識(shí)薄弱、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、流程不規(guī)范、民主監(jiān)督執(zhí)行不力等問(wèn)題。這些問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)中就是：高職院校的管理不如政府部門規(guī)范、有序，不如本科院校完善、有力，不如企業(yè)精細(xì)、高效。這成為了高職院校“運(yùn)行效率低、發(fā)展速度慢、內(nèi)生動(dòng)力弱的主要原因。

為了解決高職院校在管理方面存在的問(wèn)題，一方面，教育主管行政部門統(tǒng)籌全局、科學(xué)謀劃，明確了一系列改革創(chuàng)新措施?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出：“要探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式……完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度……完善治理結(jié)構(gòu)”。《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》（教政法〔2015〕25號(hào)）提出要“推行清單管理方式，建立教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度；在有條件的地方和學(xué)校開展負(fù)面清單管理試點(diǎn)。另一方面，很多高職院校在推進(jìn)完善治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新管理模式的過(guò)程中也進(jìn)行了廣泛探索。其中，“負(fù)面清單”管理模式的實(shí)踐價(jià)值受到了高職院校的普遍關(guān)注，成為了高職院校深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、去行政化、管辦評(píng)分離、落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)改革的重要抓手，更成為了推進(jìn)依法治校、完善治理結(jié)構(gòu)、提升管理效率、深化管理改革的實(shí)施路徑。

二、“負(fù)面清單”模式在高職院校管理中的價(jià)值

對(duì)于高職院校來(lái)講，探索引入“負(fù)面清單”模式，推動(dòng)新舊管理模式的融合，對(duì)于完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)管理模式轉(zhuǎn)變、提升依法治校能力可以起到事半功倍的效果。

（一）弘揚(yáng)法治，規(guī)范權(quán)力——淡化學(xué)校管理行政化傾向

高校是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，在內(nèi)部管理上應(yīng)該遵循教育和學(xué)術(shù)規(guī)律，實(shí)行與行政科層制完全不同的專家治校、教授治學(xué)。然而，長(zhǎng)期存在的教育行政化與舊有的“正面清單”的管理模式，使得行政權(quán)在高職院校內(nèi)部一家獨(dú)大、一枝獨(dú)秀。顯然這種管理模式的自由裁量權(quán)過(guò)大、模糊區(qū)域太廣，給管理者留下了“闖黃燈”“打擦邊球”的巨大空間，導(dǎo)致決策不按程序、行政權(quán)主導(dǎo)學(xué)術(shù)權(quán)等問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生。

引入“負(fù)面清單”模式，本質(zhì)是將“法治限權(quán)”和“賦權(quán)思維”引入到了高職院校管理之中，最終實(shí)現(xiàn)從“兩個(gè)維度”對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。一是“法有禁止不可為”，可以明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)不能做什么；二是“法無(wú)授權(quán)不可為”，可以明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)在什么情況下可以做什么。對(duì)于權(quán)力運(yùn)行來(lái)說(shuō)，這一模式較大程度上厘清了權(quán)力邊界和運(yùn)行范疇，有效限制了自由裁量權(quán)；對(duì)于權(quán)力監(jiān)督來(lái)說(shuō)，這一模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)管理者行使權(quán)力的“對(duì)標(biāo)監(jiān)督”，大大壓縮了公權(quán)亂用的空間。

（二）轉(zhuǎn)變職能，服務(wù)歸位——優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行效率

常規(guī)管理模式下，管理者的工作重心是“審核準(zhǔn)入、把好入口、規(guī)定方向、設(shè)置路徑”。管理者的個(gè)人意愿、職業(yè)習(xí)慣、工作模式以及管理事務(wù)的利益指向都會(huì)對(duì)事務(wù)運(yùn)行產(chǎn)生巨大影響。由此，通過(guò)設(shè)定條條框框來(lái)“把控方向”自然成為了一種管理“常態(tài)”。

引入“負(fù)面清單”模式，明確列出管理者不能參與、不能插手、不能干涉的事項(xiàng)和范圍，可以有效規(guī)范管理者的職能權(quán)限，改變管理者的“官本位”思想，推動(dòng)管理者將工作重點(diǎn)放在“設(shè)定權(quán)力運(yùn)行的邊界與紅線，營(yíng)造良好的辦學(xué)環(huán)境與氛圍，構(gòu)建良好的辦學(xué)基礎(chǔ)與平臺(tái)，提供良好的辦學(xué)服務(wù)與保障”等方面。這種轉(zhuǎn)變可以整體帶動(dòng)高職院校配套制度體系、風(fēng)險(xiǎn)防御體系、服務(wù)保障體系的同步完善，推動(dòng)高職院校管理從傳統(tǒng)“管制型”向現(xiàn)代“保障型”轉(zhuǎn)變。

（三）鼓勵(lì)創(chuàng)新，防范風(fēng)險(xiǎn)——保障學(xué)校健康快速成長(zhǎng)

創(chuàng)新是以新思維、新發(fā)明、新描述為特征，對(duì)常規(guī)事務(wù)進(jìn)行改進(jìn)或創(chuàng)造的過(guò)程。作為“五大發(fā)展理念”之一，“創(chuàng)新”在驅(qū)動(dòng)發(fā)展、引領(lǐng)全局方面的核心價(jià)值得到了世人一致認(rèn)同。高職院校的“管理創(chuàng)新”同樣面臨著原有模式的牽絆，最突出的是用“正面清單”模式和常規(guī)制度來(lái)規(guī)定創(chuàng)新者要怎么做、要做什么，這顯然不科學(xué)。因?yàn)椤皠?chuàng)新”本身就是探索從無(wú)到有、從舊到新的過(guò)程，管理者不可能比實(shí)踐者懂得更多、明白得更早。

“負(fù)面清單”在這方面的優(yōu)勢(shì)不言而喻。只要用“負(fù)面清單”給“創(chuàng)新者”劃定一個(gè)不可觸碰的“底線”（法律規(guī)定、道德約束、行業(yè)范疇等），其余的廣闊天空完全可以讓他們自由翱翔、盡情探索，這大大拓寬了創(chuàng)新入口，最大程度上激發(fā)了創(chuàng)新活力。與此同步，學(xué)?？梢越璐送苿?dòng)管理模式由事前把關(guān)向過(guò)程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，管理注意力向創(chuàng)新過(guò)程和改革成果聚焦，可以從很大程度上提高管理效率，激發(fā)創(chuàng)新活力。

三、“負(fù)面清單”模式面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策建議

目前，“負(fù)面清單”對(duì)高職院校來(lái)說(shuō)還是新生事物，在實(shí)踐中還面臨諸多挑戰(zhàn)。突破瓶頸、催生價(jià)值的關(guān)鍵點(diǎn)集中在新舊模式銜接、利益資源重組、管理隊(duì)伍升級(jí)等方面。

（一）清單本身的挑戰(zhàn)與對(duì)策

“負(fù)面清單”的法理要義是法無(wú)禁止即自由。那么，“負(fù)面清單”所“禁”事項(xiàng)的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性、時(shí)效性就成為了其能否真正發(fā)揮價(jià)值的關(guān)鍵。一份科學(xué)合理、質(zhì)量?jī)?yōu)良、切實(shí)可行的“負(fù)面清單”，是實(shí)行“負(fù)面清單”管理的基礎(chǔ)和前提，同時(shí)也是關(guān)鍵所在。

因此，制定“負(fù)面清單”時(shí)要注重把握三個(gè)原則：一是“簡(jiǎn)”，杜絕“紛繁冗長(zhǎng)、面面俱到”的清單的出現(xiàn)；要盡量壓縮清單條目，放寬準(zhǔn)入門檻，以精簡(jiǎn)的“負(fù)面清單”為學(xué)校讓出更多“空間”；例如教育部辦公廳、中央文明辦秘書局印發(fā)的《全國(guó)高校文明校園測(cè)評(píng)細(xì)則》，“正面清單”很豐富，而“負(fù)面清單”僅有7條。二是“精”，要從“含金量高”的管理事權(quán)做起，堅(jiān)決避免“放虛不放實(shí)、放小不放大”的現(xiàn)象，保證清單事項(xiàng)權(quán)力邊界明晰，易于掌握和操作。例如在強(qiáng)化高校一把手管理方面，湖北省委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》，對(duì)高校黨委書記、校長(zhǎng)任職期間的工作提出了“五不”清單（不參加學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)、不申報(bào)教學(xué)科研項(xiàng)目、不參加教學(xué)科研評(píng)獎(jiǎng)、不參與專業(yè)技術(shù)崗位競(jìng)聘、不申報(bào)各類人才工程項(xiàng)目）。三是“新”，要對(duì)“清單”進(jìn)行定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)調(diào)整、及時(shí)完善，確保“負(fù)面清單”內(nèi)容的科學(xué)性和時(shí)效性，確?！扒鍐巍蹦軌蜻m應(yīng)學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律和改革進(jìn)程。例如在高校專業(yè)設(shè)置管理方面，教育行政部門會(huì)實(shí)時(shí)根據(jù)行業(yè)產(chǎn)業(yè)變革和人才需求變化完善“專業(yè)負(fù)面清單”，對(duì)高校專業(yè)的設(shè)置和動(dòng)態(tài)管理起到引導(dǎo)作用。

（二）管理模式的挑戰(zhàn)與對(duì)策

高職院校管理過(guò)程中，不管選用哪種管理模式，程序規(guī)范、流程明晰都是最重要的。以往“正面清單”模式對(duì)管理事務(wù)的流程規(guī)定很嚴(yán)格也很全面，在“規(guī)范管理”方面可以說(shuō)具有一定的優(yōu)勢(shì)；“負(fù)面清單”管理模式引入后，“負(fù)面清單”強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大自主權(quán)的本質(zhì)與原有的“精細(xì)管制型”管理模式之間存在著一種天然的不相協(xié)調(diào)的關(guān)系。

因此，“負(fù)面清單”模式在最大限度地降低門檻限制、壓縮干預(yù)條目、釋放管理空間的基礎(chǔ)上，必須解決“科學(xué)、有效填補(bǔ)管理空白空間”的問(wèn)題。而關(guān)鍵突破口就是從三個(gè)層面做好“監(jiān)督”：一是從單一監(jiān)督向多方監(jiān)督轉(zhuǎn)變，將信息公開設(shè)置為涉及運(yùn)用“負(fù)責(zé)清單”的重大決策部署、重要事項(xiàng)的“前置條件”，讓權(quán)力運(yùn)行透明化，將單一的“上級(jí)監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織者、參與者和廣大師生的多方監(jiān)督，共同維護(hù)“負(fù)面清單”運(yùn)用秩序。二是從全程監(jiān)督向例外監(jiān)督轉(zhuǎn)變，改變事事關(guān)心和面面俱到的老做法，將管理精力轉(zhuǎn)移到“糾偏、校正”少數(shù)“例外、特別”事項(xiàng)上來(lái)，既營(yíng)造了寬松的管理空間，也實(shí)現(xiàn)了管理資源的集中。三是從事前監(jiān)管向事中和事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步強(qiáng)化綜合考評(píng)機(jī)制，建立規(guī)范化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化的“風(fēng)險(xiǎn)防控”制度體系，對(duì)運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果科學(xué)評(píng)估，對(duì)違規(guī)行為及時(shí)進(jìn)行糾偏整治，促進(jìn)相關(guān)條件與標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)完善。

（三）管理隊(duì)伍的挑戰(zhàn)與對(duì)策

高職院校常規(guī)的管理模式，重心在入口審批和程序把控，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累已經(jīng)形成了相對(duì)成熟的事項(xiàng)清單和管理模式。對(duì)于工作人員來(lái)說(shuō)，管理難度較小，適應(yīng)性較強(qiáng)。相對(duì)而言，“負(fù)面清單”強(qiáng)調(diào)“放開入口，把好過(guò)程”，這帶來(lái)了責(zé)權(quán)利的轉(zhuǎn)化，對(duì)已有管理模式帶來(lái)了巨大沖擊，而管理隊(duì)伍更是首當(dāng)其沖。只有多管齊下，才能有效改變管理人員不適應(yīng)、不規(guī)范，甚至不合法的行為。

因此，引入“負(fù)面清單”模式后，必須從三個(gè)方面加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)。一是加快轉(zhuǎn)變觀念。要促進(jìn)管理人員充分認(rèn)清“負(fù)面清單”模式“法無(wú)禁止即可為”的法治理念，堅(jiān)決摒棄“官本位”思想，充分尊重事項(xiàng)主體的自由和空間，嚴(yán)格控制自由裁量權(quán)。二是革新考核辦法。要在考核評(píng)價(jià)體系中減輕對(duì)事先審批、監(jiān)督事項(xiàng)的考核比例，突出對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督和把控的考核，鼓勵(lì)工作人員積極適應(yīng)自由新領(lǐng)域中出現(xiàn)的復(fù)雜和多變情況。三是加強(qiáng)自我建設(shè)。要對(duì)應(yīng)新的管理模式和重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為管理人員列出行為“負(fù)面清單”，給管理者自己戴上“緊箍”。

從“負(fù)面清單”實(shí)踐應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)成果和其法理要義來(lái)看，高職院校引入“負(fù)面清單”管理模式，可以針對(duì)性地解決管理中存在的行政化嚴(yán)重，管本位泛濫，管理模式僵化，一管就死、一放就亂等難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)于深化高職院校管理體制改革具有重要意義。

當(dāng)然，高職院校的管理是一個(gè)綜合工程，不能因?yàn)橐搿柏?fù)面清單”模式而全盤否定原有模式的價(jià)值；最理想的狀態(tài)是高職院校參照政府綜合改革中“三個(gè)清單”（權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單）的模式，全面貫徹落實(shí)《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（教政法〔2017〕7號(hào)）精神，推動(dòng)模式融合、加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)補(bǔ)充，為深化高職院校管理體制改革帶來(lái)新選擇。另外，高職院校要加大對(duì)“負(fù)面清單”這一新事物的研究和探索力度，可以選擇在學(xué)生管理、科研項(xiàng)目管理、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等領(lǐng)域先行先試，努力爭(zhēng)取“負(fù)面清單”模式正面價(jià)值和積極效應(yīng)的最大化，為高職院校實(shí)現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范、創(chuàng)新管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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