“兩山”理念背景下我國綠色稅制體系的構(gòu)建

章君

重慶財經(jīng)職業(yè)學(xué)院，重慶402160

2005年8月，習(xí)近平首次提出“綠水青山就是金山銀山”這一富有前瞻性和戰(zhàn)略性的科學(xué)論斷。自黨的十八大以來，習(xí)近平總書記曾多次強調(diào)兩山理念，2017年10月，黨的十九大進一步強調(diào)建設(shè)美麗中國，樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。經(jīng)過10多年的探索和實踐，兩山理念早已深入人心。保護綠水青山、做大金山銀山，在實踐中要求將兩山理念作為建設(shè)美麗中國的行動指南。稅收是調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿，綠色稅收作為連接經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”總布局的重要橋梁，同時也是貫通創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”的重要紐帶，建設(shè)生態(tài)文明的綠色稅制，是保護綠水青山的重要保障。

一、深刻認識綠色稅制改革對保護綠水青山的保障性作用

稅收制度在建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會進程中發(fā)揮重要作用。在國家綠色稅制改革方面，自2016年7月開始全面推行資源稅改革，對大部分礦產(chǎn)品由從量計征調(diào)整為從價征收，在河北省開展水資源稅的改革試點；2016年12月，全國人大常委會第二十五次會議通過 《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，規(guī)定自2018年1月1日開始征收環(huán)境保護稅，自此我國稅制綠化進程有了新的突破。環(huán)境保護稅法作為我國首部專門針對綠色稅制、推動生態(tài)文明體制建設(shè)的法律，是我國積極貫徹落實保護環(huán)境、節(jié)能減排基本國策的重要舉措，是保護綠水青山的重要保障，具有重要的里程碑意義。

稅收是國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟的重要杠桿，在促進節(jié)能減排方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前我國新一輪的財稅體制改革已經(jīng)拉開帷幕，加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國迫切需要綠色稅制改革發(fā)揮其保障性作用，構(gòu)建與兩山理念相適應(yīng)的現(xiàn)代化綠色稅制體系是當(dāng)務(wù)之急。

二、當(dāng)前我國綠色稅制改革的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）當(dāng)前我國綠色稅制改革的現(xiàn)狀

為保護社會生態(tài)環(huán)境，貫徹落實可持續(xù)發(fā)展之路，近年來國家相繼出臺了一系列與生態(tài)環(huán)境保護有關(guān)的稅收政策，初步形成了綠色稅制體系，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是環(huán)境保護稅的開征和資源稅的改革完善，另一方面是對消費稅、增值稅、企業(yè)所得稅、車船稅等單個稅種實施了一些有利于環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠措施，使我國稅制從整體上呈現(xiàn)出“綠色化”發(fā)展的要求。

1.開征環(huán)境保護稅。從《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》的出臺到《中華人民共和國環(huán)境保護稅法實施條例》的執(zhí)行，標(biāo)志著執(zhí)行40年的排污收費制度退出歷史舞臺，邁出了完善“綠色稅制”的重要步伐。環(huán)保稅的開征，將倒逼企業(yè)強化治污減排意識，加快產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級改進。

2.改革資源稅。首先在新疆推行石油、天然氣資源稅從價征收試點改革；其次進一步擴大資源稅的征收范圍；最后在全國范圍內(nèi)推廣，同時開征水資源稅改革試點。

3.推行消費稅的綠色化改革。自1994年開征以來，歷經(jīng)多次調(diào)整，其環(huán)境保護、資源綜合利用的綠色化特征日益彰顯。首先是逐步擴大了消費稅的征收范圍，將具有污染性和資源性的產(chǎn)品進行征稅；其次是逐步提高污染性或限制過度消費產(chǎn)品的消費稅稅率；最后是對低污染產(chǎn)品和綜合利用資源產(chǎn)品實施減免稅和降低稅率的政策。

4.完善增值稅和企業(yè)所得稅的綠色化改革。作為流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體稅制結(jié)構(gòu)的兩大主體稅種，也在不同程度上呈現(xiàn)出“綠色化”的跡象。增值稅主要體現(xiàn)在合同能源管理項目免征增值稅，新型墻體材料、水力發(fā)電、資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅即征即退，污水處理、供熱企業(yè)、滴灌帶和滴灌管產(chǎn)品、病蟲害防治、植物保護及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)免征增值稅等等。企業(yè)所得稅主要包括對從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的企業(yè)減免征收所得稅，對購置用于環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額允許按照一定比例進行稅額抵免，綜合利用資源生產(chǎn)產(chǎn)品取得的收入在計算應(yīng)納稅所得額時減計收入，此外還包括清潔發(fā)展機制項目的所得稅優(yōu)惠、符合鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄要求的優(yōu)惠等等。

5.其他稅種的綠色化改革措施。為促進綠色發(fā)展，其他許多稅種也都實施了綠色化的改革措施。如對節(jié)約使用能源及使用新能源的車船允許減征或免征車船稅；對小排量的乘用車采用優(yōu)惠稅率征收車輛購置稅；對環(huán)保單位自用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；對開山填海整治及改造廢棄土地在一定期限內(nèi)免繳城鎮(zhèn)土地使用稅；對天然林保護工程（二期）實施企業(yè)和單位專用或閑置房產(chǎn)和土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，承受荒山、荒灘等土地使用權(quán)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)免征契稅；個人對環(huán)境保護基金會的公益捐贈支出允許稅前全額扣除，個人取得省部級等有關(guān)部門頒發(fā)的環(huán)境保護方面的獎金收入免征個人所得稅等。

（二）當(dāng)前我國綠色稅制改革存在的問題

長期以來，我國缺乏專門針對生態(tài)環(huán)境污染和破壞等行為或產(chǎn)品課征的稅種。環(huán)境保護稅的開征，標(biāo)志著我國綠色稅收制度邁出了重要一步，彌補了綠色稅制體系主體稅種缺失的不足，以環(huán)境保護稅為首的綠色稅收體系已初步形成。但是現(xiàn)行稅收政策的總體目標(biāo)仍是以發(fā)展經(jīng)濟作為主要目標(biāo)，而缺乏經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的考慮，以能源和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的稅收政策表現(xiàn)最為突出；征稅范圍偏窄、稅率偏低，征收方式及征稅環(huán)節(jié)不合理，綠色化效果不明顯；部分環(huán)境稅收優(yōu)惠措施的內(nèi)容設(shè)計不夠合理，政策復(fù)雜，難于管理；一些稅收優(yōu)惠政策不斷延期，臨時性明顯，不利于企業(yè)長期決策等。

1.環(huán)境保護稅仍需進一步完善。與我國稅制整體綠化要求相比，當(dāng)前開征的環(huán)保稅仍存在差距和不足之處。首先，現(xiàn)行的環(huán)境保護稅征稅范圍偏窄。環(huán)境保護稅開征的總體原則是對排污收費政策的平移，實現(xiàn)收費與征稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換，按照排污費的項目設(shè)置稅目，應(yīng)稅污染物包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類，未將碳排放、硫排放污染納入征收范圍。而國際上環(huán)境稅主要包括碳稅、硫稅、水污染稅、噪音稅、固體廢物稅，范圍廣泛。其次，稅率偏低。環(huán)保稅的稅額征收標(biāo)準(zhǔn)與原排污費的收費標(biāo)準(zhǔn)基本一致，稅率的設(shè)置低于污染治理的邊際成本，無法充分起到調(diào)節(jié)作用，難以對排污行為產(chǎn)生有效約束。再次，治污達標(biāo)仍然征稅不合理。環(huán)保稅立法的初衷是保護和改善生態(tài)環(huán)境，減少污染物排放，推進生態(tài)文明建設(shè)，而不是為了籌集財政收入，環(huán)保意義遠遠大于經(jīng)濟意義，因而對治污達標(biāo)的企業(yè)仍然征稅顯失公平。通過設(shè)立嚴格標(biāo)準(zhǔn)將排污水平降低到對環(huán)境影響較小的程度，做到“少排放不征稅”，才能真正踐行綠色發(fā)展理念。

2.資源稅綠化改革存在的問題。我國對資源稅的改革歷程體現(xiàn)了漸進式的改革意圖，逐步擴大征收范圍，實現(xiàn)了征收方法由從量征收到從價計征的轉(zhuǎn)變，但資源稅的總體稅負水平依然偏低，根本原因在于制度和功能定位。長期以來一直將調(diào)節(jié)資源的極差收入作為資源稅的功能定位，雖起到一定作用，但仍存在諸多問題。一是資源稅費關(guān)系不清，征收管理缺乏規(guī)范。在資源稅費并存的局面下，各地征管不一致，導(dǎo)致稅費負擔(dān)高低不同，影響資源企業(yè)市場公平競爭。二是資源稅費標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以起到促進資源合理利用的作用。三是未將森林、草場、灘涂等資源納入征收范圍，無法實現(xiàn)對社會資源的全面保護。四是資源稅制設(shè)計中未能充分重視資源利用和環(huán)境保護方面的問題。

3.消費稅綠化改革存在的問題。消費稅作為流轉(zhuǎn)稅的主體稅種，但其收入僅占稅收收入比重的7%左右，比重偏低，這表明作為重要的綠色稅種，消費稅在綠色化改革中依然存在一些問題。一是部分綠色化稅目的稅率過低，如木制一次性筷子、電池、涂料等，對于調(diào)節(jié)消費的功能微弱；卷煙消費稅率屢次上調(diào)，但實際稅負與國際相比依然偏低。二是征收范圍的綠色化覆蓋面不足，盡管多次擴圍，但仍有許多對生態(tài)環(huán)境造成破壞的產(chǎn)品和行為未覆蓋。三是產(chǎn)制環(huán)節(jié)征稅弱化綠色功能，多數(shù)應(yīng)稅消費品都是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)、委托加工環(huán)節(jié)和進口環(huán)節(jié)征收，但生產(chǎn)廠商往往通過轉(zhuǎn)讓定價造成稅款流失。四是價內(nèi)征收難以培育綠色意識。消費者作為消費稅的負稅人，價內(nèi)征稅導(dǎo)致消費者并不清楚所承擔(dān)的稅負，綠色意識難以形成，引導(dǎo)合理消費的功能大大減弱。

三、綠水青山就是金山銀山理念背景下綠色稅制體系構(gòu)建思路

（一）以綠水青山就是金山銀山理念為指引，加強頂層設(shè)計

兩山理念的提出一方面表明了我國對于生態(tài)環(huán)境保護的重視程度，另一方面也折射出我國當(dāng)前環(huán)境破壞、資源浪費的嚴峻形勢。而環(huán)境破壞和資源浪費問題的實質(zhì)在經(jīng)濟學(xué)上是一種“負外部效應(yīng)”。兩山理念要求解決環(huán)境污染和資源浪費的負外部效應(yīng)，將外部成本內(nèi)部化，建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境。良好的生態(tài)環(huán)境作為最公平的公共物品，具有非排他性和非競爭性，兩山理念要求提供良好生態(tài)環(huán)境這一公共物品。我國稅收的本質(zhì)是取之于民用之于民，其經(jīng)濟學(xué)含義就是納稅人向政府購買公共物品的價格。所以，政府通過稅收形式籌集財政資金，向社會公眾提供良好生態(tài)環(huán)境這一公共物品，正是兩山綠色發(fā)展理念的邏輯選擇。

綠色稅制體系的構(gòu)建，應(yīng)以兩山理念為指引，加強頂層設(shè)計。用綠色稅收解決環(huán)境問題，一方面要采取約束性的稅收政策，對污染環(huán)境和浪費資源的行為進行課稅，糾正負外部效應(yīng)；另一方面要采取激勵性的稅收政策，對綜合利用資源和保護環(huán)境的行為進行稅收優(yōu)惠或補貼，鼓勵正外部效應(yīng)。

（二）以環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅為綠色稅制主體，強化功能定位

兩山理念背景下我國綠色稅制體系的構(gòu)建，要求改變以破壞環(huán)境為代價的粗放型經(jīng)濟增長方式，進一步發(fā)揮稅收的環(huán)境保護職能，促進企業(yè)和居民綠色生產(chǎn)、綠色消費，以環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅為綠色稅制體系的主體稅種，強化功能定位，發(fā)揮三者及相關(guān)稅費之間的協(xié)同創(chuàng)新作用，為綠色稅制改革方案的綜合設(shè)計和相關(guān)配套措施的完善提供準(zhǔn)確可靠的依據(jù)。環(huán)境保護稅的功能應(yīng)定位為保護生態(tài)環(huán)境、減少污染，充分發(fā)揮環(huán)境保護稅的規(guī)制和導(dǎo)向作用，解決負外部性問題；資源稅的功能定位應(yīng)當(dāng)是節(jié)約和保護資源，充分補償代際之間的負外部性；消費稅的功能定位為調(diào)節(jié)收入分配、促進節(jié)能減排、引導(dǎo)健康消費。在環(huán)境保護稅方面，應(yīng)進一步完善稅制設(shè)計，拓寬征稅范圍，合理設(shè)置稅率，增強調(diào)節(jié)能力，將二氧化碳排放量作為環(huán)境保護稅的一個征收新稅目，有效管控碳排放污染，充分發(fā)揮稅收引導(dǎo)低碳經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)保作用；資源稅方面，應(yīng)重新定位制度目標(biāo)，擴大征收范圍和調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，進一步深化現(xiàn)有資源稅費改革制度；消費稅方面，進一步擴大過度消耗自然資源、嚴重污染環(huán)境產(chǎn)品的征稅范圍，例如將塑料制品、電子產(chǎn)品、私人飛機、非環(huán)境友好型消費行為等納入征稅范圍，根據(jù)對環(huán)境資源的污染和損耗程度、奢侈品的奢侈程度合理確定稅率。

（三）以多渠道激勵性綠色稅制為補充，形成合力

為了實現(xiàn)我國整體稅制體系的 “綠色化”改革進程，在其它與資源環(huán)境相關(guān)的稅收政策改革中應(yīng)當(dāng)充分考慮環(huán)境保護、節(jié)能減排、節(jié)約資源等因素，增強各個稅種之間的協(xié)調(diào)配合作用，以多渠道激勵性綠色稅制為補充，形成多方合力。一是在增值稅綠色化改革中，設(shè)置合理的優(yōu)惠政策，簡化優(yōu)惠政策的復(fù)雜性，降低征管難度，在鼓勵科技發(fā)展方面的優(yōu)惠措施中，突出對環(huán)境友好型技術(shù)的重點支持；二是在企業(yè)所得稅方面合并規(guī)范各種產(chǎn)業(yè)目錄，從整體上考慮環(huán)境保護因素，適當(dāng)提高優(yōu)惠力度；三是改革與機動車有關(guān)的車輛購置稅、車船稅、消費稅，推動機動車稅收的綠色化調(diào)整，建議將所有類型的機動工具納入消費稅征收范圍，根據(jù)排氣量大小合理設(shè)置稅率，為避免重復(fù)征稅，考慮適時將車輛購置稅合并到機動車消費稅，在零售環(huán)節(jié)征收，在機動車保有和使用環(huán)節(jié)的車船稅考慮環(huán)保因素，合理設(shè)置稅收優(yōu)惠政策。

（四）以“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”為重要抓手培養(yǎng)綠色意識，提升征管水平

在兩山理念背景下，應(yīng)以促進綠色發(fā)展和節(jié)能減排為目標(biāo)，以培養(yǎng)納稅人的綠色意識為基礎(chǔ)，以“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”提升稅收征管水平為保障，深入“綠化”我國稅制結(jié)構(gòu)。稅收征管水平的高低制約了綠色稅收政策能否順利執(zhí)行到位。稅收征管水平的提升取決于兩個方面，一方面是培養(yǎng)納稅人的納稅意識，提高稅收遵從度；另一方面是要求稅務(wù)機關(guān)獲取更完善的信息和掌握更加有效的征管方法和手段?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+稅務(wù)”為上述兩方面問題的解決提供了重要抓手。在“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”模式下，納稅人能及時了解生態(tài)環(huán)境和綠色稅制有關(guān)的信息，更好地理解和運用各項稅收政策，不斷增強納稅意識，盡而主動參與稅收治理。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新服務(wù)模式，構(gòu)建稅務(wù)-環(huán)保-涉稅企業(yè)官方公眾號、官方APP等為納稅人提供在線咨詢、輔導(dǎo)及培訓(xùn)服務(wù)，為納稅人解答綠色稅收方面的問題，全面宣傳綠色稅收政策，最大限度便利納稅人，實現(xiàn)“一站式服務(wù)”，提高征管水平。