貧困山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作中存在的問題及對策
——以承德市為例

楊曉靜

（承德市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，河北 承德 067000）

承德市是典型的“八山一水一分田”的貧困山區(qū)，通過十二五以來項(xiàng)目建設(shè)，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面去了一定的成績，但是由于各部門實(shí)施項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)不一，項(xiàng)目建設(shè)措施不全，與《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T30600-2014）要求的“土地平整、集中連片、設(shè)施完善、農(nóng)電配套、土壤肥沃、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相適應(yīng)的旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)”的目標(biāo)還存在差距，有一些問題不容忽視，亟待解決。

1 推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要做法和成效

1.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，連片開發(fā)

科學(xué)制定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，認(rèn)真實(shí)施年度建設(shè)內(nèi)容，注重經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益相結(jié)合。堅(jiān)持水利措施、林業(yè)措施、農(nóng)業(yè)措施、科技措施和管理措施相結(jié)合。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)區(qū)域，集中力量，重點(diǎn)投入、集中連片，規(guī)模開發(fā)，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)一片、成效一片、帶動(dòng)一片、致富一方。

1.2 突出重點(diǎn)，多措并舉

一是突出基礎(chǔ)設(shè)施配套。針對丘陵山區(qū)水源相對不足的現(xiàn)狀，挖塘浚庫，節(jié)水灌溉，新建灌溉泵站，襯砌渠道和鋪設(shè)地下管道；針對田間道路不暢問題，新建田間道路，配套田間建筑物；二是突出土壤培肥改良。針對土壤板結(jié)，肥力不足現(xiàn)象，通過施用有機(jī)肥和農(nóng)家肥、秸稈還田等措施，對土壤進(jìn)行培肥改良，促進(jìn)土壤微生物活動(dòng)，提高土壤理化性能，增強(qiáng)地力；三是突出科技支撐。通過強(qiáng)化農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，建設(shè)新品種和新技術(shù)示范基地，推廣優(yōu)良品種和先進(jìn)適用技術(shù)，進(jìn)一步提高科學(xué)種田水平；四是突出合作組織建設(shè)。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶，領(lǐng)辦專業(yè)合作組織，增強(qiáng)對農(nóng)戶的輻射帶動(dòng)作用，提高農(nóng)民組織化程度。

1.3 整合資金，多元投入

將地方配套資金納入本級年度預(yù)算，年初預(yù)算預(yù)留配套資金，項(xiàng)目計(jì)劃批復(fù)后，配套資金立即落實(shí)，全額到位。實(shí)行專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ?。按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補(bǔ)、各記其功、形成合力”的原則，加大農(nóng)業(yè)開發(fā)和其他涉農(nóng)資金的整合力度，科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容，最大限度發(fā)揮農(nóng)業(yè)開發(fā)資金的使用效益。圍繞區(qū)域主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，大力開展農(nóng)業(yè)招商引資，吸引民間資本和社會(huì)資金參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，形成多元投入格局。

1.4 機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化監(jiān)管

嚴(yán)格執(zhí)行“六制”，即項(xiàng)目公示制、工程招投標(biāo)制，監(jiān)理制、竣工驗(yàn)收制、財(cái)政資金縣級報(bào)賬制、項(xiàng)目竣工決算審計(jì)制。堅(jiān)持全程管理、全面管理和重點(diǎn)管理相結(jié)合，把好立項(xiàng)管理、計(jì)劃管理、招投標(biāo)管理和單項(xiàng)工程驗(yàn)收報(bào)賬等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，保證管理工作規(guī)范、科學(xué)、精細(xì)。加強(qiáng)日常監(jiān)管，及時(shí)了解項(xiàng)目進(jìn)展和工程質(zhì)量情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改。將年終考核和日常監(jiān)督相結(jié)合，做到考核工作經(jīng)常化、制度化，考核結(jié)果作為下一年度安排項(xiàng)目資金的重要依據(jù)。

2 存在主要問題及原因分析

2.1 建設(shè)管理方面

存在問題：丘陵山區(qū)投資標(biāo)準(zhǔn)低，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)艱巨

原因分析：目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能滿足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求。承德市300多萬畝耕地中，地面坡度在15～25°的區(qū)域面積約占40%左右，土層較薄，土壤貧瘠，坡改梯和土壤改良工程量大，難度大。特別是在支持貧困村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，因大多貧困村身居偏遠(yuǎn)山溝，環(huán)境惡劣，地塊零散，水源、地力、電力等條件復(fù)雜，目前投資標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。另外，“兩區(qū)”劃定區(qū)域耕地治理難度大。主要因歷史原因，前一時(shí)期以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，為了便于土地調(diào)規(guī)，許多強(qiáng)鄉(xiāng)重鎮(zhèn)附近的集中連片的耕地都被劃分為一般耕地待征用，基本農(nóng)田和“兩區(qū)”面積多分布于在溝川狹區(qū)地段，施工難度大。特別是今年新頒布的《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，要求“把兩區(qū)耕地全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”，這無疑給高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)又增加了難度。

2.2 上圖入庫方面

存在問題：上圖入庫工作缺乏技術(shù)人員和設(shè)備

原因分析：機(jī)構(gòu)合并后，農(nóng)田建設(shè)上圖入庫工作主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)，但自然資源部門掌握著上圖和衛(wèi)星定位領(lǐng)域的關(guān)鍵平臺(tái)和技術(shù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門工作人員大多不具備執(zhí)行該任務(wù)的設(shè)備和技術(shù)能力，現(xiàn)階段還無法按時(shí)準(zhǔn)確做好上圖入庫工作，急需業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)，現(xiàn)階段應(yīng)聘請有資質(zhì)有技術(shù)能力的第三方機(jī)構(gòu)統(tǒng)一上圖入庫。

2.3 運(yùn)行管護(hù)方面

存在問題：工程管護(hù)資金難落實(shí)，管護(hù)不到位。

分析原因：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目竣工之后，需要管護(hù)資金和專門人員對其進(jìn)行維護(hù)和管理，才能夠發(fā)揮應(yīng)有效果。但是，從當(dāng)前后期管理維護(hù)工作的現(xiàn)狀來看，后期管護(hù)工作存在管護(hù)沒經(jīng)費(fèi)、管護(hù)不到位、管護(hù)責(zé)任不明確等問題，造成建成的設(shè)施項(xiàng)目被破壞及損壞。

2.4 后續(xù)利用方面

存在問題：結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位，主要糧食作物為玉米，經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低，后續(xù)利用效益不高。

原因分析：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建成后，利用管道灌溉雖然可大大提高水資源利用率，但投入與產(chǎn)出不成正比，結(jié)構(gòu)調(diào)整政策力度小。

2.5 耕地質(zhì)量方面

存在問題：土壤貧瘠，耕地質(zhì)量差。

原因分析：在當(dāng)前的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)建設(shè)之中，受畝投資限制，資金主要用于水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，對土壤質(zhì)量的改善資金有限，由于農(nóng)民農(nóng)藥、化肥等的使用，土壤受到較為嚴(yán)重的污染，影響到農(nóng)作物種植的質(zhì)量和產(chǎn)量。

3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)改進(jìn)措施

3.1 建設(shè)管理方面

建議增加山區(qū)縣畝投資標(biāo)準(zhǔn)，減少項(xiàng)目立項(xiàng)地理?xiàng)l件限制，秉承實(shí)事求是的原則，放寬對老項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行改造提升的時(shí)間限制，這樣可以使項(xiàng)目區(qū)群眾均勻受益，提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量，使其真正達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 上圖入庫方面

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要發(fā)揮農(nóng)田建設(shè)方面的牽頭作用，協(xié)調(diào)自然資源等相關(guān)部門加強(qiáng)溝通，省級應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和聘請第三方專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對“十二五”以來高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目做到精準(zhǔn)入庫。

3.3 運(yùn)行管護(hù)方面

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)完成后，要落實(shí)相應(yīng)的管護(hù)經(jīng)費(fèi)和管護(hù)激勵(lì)辦法。要建立政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體或合作組織、農(nóng)戶和專業(yè)管護(hù)組織共同維護(hù)的管護(hù)體系，明確管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任和管護(hù)義務(wù)。提高管護(hù)人員的積極性，對農(nóng)田工程經(jīng)常性檢查維護(hù)，確保工程長久發(fā)揮效益，切實(shí)改變重建設(shè)輕管理的局面。

3.4 后續(xù)利用方面

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)在堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則下，積極促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。同時(shí)，充分尊重項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾的意愿，讓項(xiàng)目建設(shè)得到廣大農(nóng)民群眾的參與和支持。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田應(yīng)依托資源和產(chǎn)品比較優(yōu)勢，以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，處理好糧食生產(chǎn)與發(fā)展優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展的關(guān)系，做到藏糧于田。走出一條立足承德區(qū)域優(yōu)勢和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新路子。把改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)科技含量，加強(qiáng)和改善生態(tài)環(huán)境，融入到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)之中。

3.5 耕地質(zhì)量方面

在對灌溉、交通設(shè)施等較為欠缺的農(nóng)田進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)，可以將建設(shè)的重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上面，完善農(nóng)田所在區(qū)域的溝渠和道路建設(shè)；在對灌溉和交通設(shè)施較好的農(nóng)田進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)，可以將建設(shè)的重點(diǎn)放在改良土壤質(zhì)量，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境上面。

4 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)未來發(fā)展建議

4.1 建立與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)的體制機(jī)制

機(jī)構(gòu)改革后，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)處于起步開局階段，應(yīng)該制定與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃相一致的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)制度管理體系和投資機(jī)制，建立與之相對應(yīng)的體制機(jī)制，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的基礎(chǔ)性引領(lǐng)示范作用，為實(shí)現(xiàn)糧食綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次、農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)、城鄉(xiāng)居民收入比等指標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。發(fā)揮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成為鄉(xiāng)村振興的助推器作用。

4.2 切實(shí)解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制約瓶頸問題

一是合理提高丘陵山區(qū)投資標(biāo)準(zhǔn)，通過提高畝投資水平，促進(jìn)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的提高，進(jìn)而吸引承包經(jīng)營土地，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高土地經(jīng)濟(jì)作物種植占比，增加土地收益，提高利用和管護(hù)工程的積極性；二是集中投入，綜合治理，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，因地制宜的針對山區(qū)農(nóng)田建設(shè)的特點(diǎn)，增加例如客土改良、梯田修筑、蓄水設(shè)施、田地防護(hù)工程的占比，關(guān)鍵是需要單位面積投入的集中性和綜合性要有所提高，促進(jìn)種植戶通過農(nóng)業(yè)種植提高收入水平的信心，同進(jìn)優(yōu)化山區(qū)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境；三是盤活土地資源，解決發(fā)展建設(shè)用地瓶頸，加大對鄉(xiāng)村向產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的傾斜力度，探索對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“點(diǎn)供”用地政策，開展縣域鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地、宅基地及“四荒地”等土地綜合整治和利用，盤活土地資源用于支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，激發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)活力，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。