社會(huì)管理視域下縣級(jí)政府職能的歷史軌跡與演化

梁 瑜

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

縣級(jí)政府是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)行政區(qū)域，在我國(guó)基層政權(quán)中占據(jù)重要地位?？v觀歷史，自先秦至今兩千多年，縣級(jí)行政單位在政府體系中地位一直十分穩(wěn)定。古人認(rèn)為，郡縣治則天下安，縣級(jí)政府是支撐和穩(wěn)定國(guó)家政權(quán)的重要基礎(chǔ)。歷代沒有裁撤縣一級(jí)行政單位也正是由于中央對(duì)基層地方管控的需要?？h級(jí)政府通過掌握政治、經(jīng)濟(jì)、文化等重要方面來達(dá)到管控基層社會(huì)的效果，并積極承擔(dān)社會(huì)組織管理的職責(zé)。對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行管理，并保證地方百姓的基本生活，目的是實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的安定和諧。在我國(guó)的政治體制下，縣級(jí)政府一直處于社會(huì)管理的第一線，是地方社會(huì)公共服務(wù)和管理的主體。它的職能基本上覆蓋了百姓對(duì)政府的需要與在公共事務(wù)方面的訴求。但是從兩千多年來的歷史軌跡來看，縣級(jí)政府所發(fā)揮的社會(huì)管理職能并不如我們所想，其因歷史階段不同，呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，在社會(huì)管理中所扮演的角色及發(fā)揮的作用也存在顯著差異。

一、古代：借鄉(xiāng)紳代理維持社會(huì)穩(wěn)定

“縣”的提法由來已久，它最早出現(xiàn)在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，秦始皇統(tǒng)一六國(guó)之后，在全國(guó)推行郡縣制，“縣”作為一級(jí)行政單位被確定下來。自秦以后的兩千多年，行政區(qū)劃幾經(jīng)變換，但是縣級(jí)政府一直存在，從未廢除。在古代，歷代君王大多將縣級(jí)政府作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的末端，縣以下雖然也設(shè)置國(guó)家工作人員，但只是作為縣級(jí)政府的補(bǔ)充，很少會(huì)有正式一級(jí)的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)。中央試圖利用縣級(jí)政府為地方百姓提供基礎(chǔ)性服務(wù)來達(dá)到穩(wěn)定社會(huì)、維護(hù)政權(quán)的目的。但依史料記載，縣一級(jí)行政機(jī)構(gòu)在社會(huì)管理中發(fā)揮的作用是相當(dāng)微弱的。它的主要職責(zé)往往只是賦稅和刑獄。那么，古代的社會(huì)秩序是如何維護(hù)，社會(huì)管理又是如何實(shí)現(xiàn)的呢？

在古代，除了縣級(jí)政府、地方衙門，我們不能忽視另一個(gè)重要群體——鄉(xiāng)紳。我國(guó)是一個(gè)宗族社會(huì)，尤其重視血緣、親緣關(guān)系。在地方，人們常常自愿或被動(dòng)地選擇依托宗族勢(shì)力生存發(fā)展?！皣?guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。”[1]秦暉的這段話，難免有些絕對(duì)，但是也不能一概否定。地方鄉(xiāng)紳往往出身權(quán)貴階層，受過良好教育，具備豐富的學(xué)識(shí)。但是單憑財(cái)富和學(xué)識(shí)并不足以在一方享有太大的號(hào)召力，社會(huì)地位是他們得以掌握地方自治權(quán)力的另一必要條件。他們的家族多為地方名望，世代受到百姓們的敬重和信服。借助家族勢(shì)力的同時(shí)，更重要的是要介入地方公事。介入地方公事也就是我們現(xiàn)在說的對(duì)社會(huì)具體事務(wù)的管理。鄉(xiāng)紳會(huì)致力于地方的教育事業(yè)，如興辦學(xué)務(wù)、修建學(xué)堂、編纂地方志；管理地方財(cái)務(wù)和地方公務(wù)，依靠自己的財(cái)力興辦大型作坊，為當(dāng)?shù)匕傩仗峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)，積累地方財(cái)產(chǎn)；主持修建水利、橋梁等工程[2]。這些活動(dòng)方便了地方百姓，造福了一方，同時(shí)也增強(qiáng)了自己在該范圍內(nèi)的威望。負(fù)責(zé)這些地方公事不是他們個(gè)人的職責(zé)，國(guó)家也并未給過直接授權(quán)，這些公益行為為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)紳贏得了百姓們的擁護(hù)，他們也自然而然地承擔(dān)起了對(duì)一片區(qū)域的社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)任。

地方鄉(xiāng)紳代替了縣級(jí)政府管理基層社會(huì)，縣級(jí)政府在這個(gè)過程中采取的是默認(rèn)的態(tài)度。他們?cè)试S地方鄉(xiāng)紳的存在，并對(duì)鄉(xiāng)紳所提供的社會(huì)服務(wù)給予權(quán)力上的支持。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，事實(shí)上并非只有一個(gè)自上而下的管制系統(tǒng)，而是兩個(gè)秩序中心同時(shí)并存的狀態(tài)。其中一條明線是我們所熟知的國(guó)家權(quán)威。在這個(gè)系統(tǒng)中，縣級(jí)政府確實(shí)是最接近基層的。但是對(duì)于地方社會(huì)而言，它的管理意義卻多是象征性的。在古代，中央對(duì)地方的實(shí)際行政約束力不強(qiáng)，而在和平時(shí)期，對(duì)于地方的社會(huì)管理更是十分薄弱。費(fèi)孝通先生就曾提出：“鄉(xiāng)土社會(huì)里的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在人民實(shí)際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，也是無(wú)為的?！盵3]而與此相對(duì)的，另一個(gè)秩序中心則更有實(shí)質(zhì)性，它承擔(dān)著實(shí)際的管理能力。主要是由地方鄉(xiāng)紳、族長(zhǎng)控制著地方的社會(huì)事務(wù)，他們是獨(dú)立于中央權(quán)威的，未經(jīng)官方授權(quán)，自然也沒有官方身份，甚至極少會(huì)與中央權(quán)威發(fā)生關(guān)系。但是他們卻負(fù)責(zé)了地方的大部分社會(huì)事務(wù)，維護(hù)地方秩序，管理基層生活。

兩個(gè)不同的秩序中心互不干擾?？h級(jí)政府巧妙地借助鄉(xiāng)紳的力量實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的管理，達(dá)到穩(wěn)定社會(huì)的目的。其掌管著稅賦和刑獄，通過財(cái)政稅收來控制地方經(jīng)濟(jì)，借助刑獄來保證政治權(quán)威，把握兩大命脈來維持統(tǒng)治?？h級(jí)政府和地方鄉(xiāng)紳維持著一種微妙的關(guān)系，通過鄉(xiāng)紳對(duì)社會(huì)的管理，既滿足了中央政府對(duì)地方信息掌控和基層穩(wěn)定的需要，同時(shí)也保證了基層社會(huì)管理的實(shí)現(xiàn)。

二、近代：社會(huì)管理職能逐漸收歸

1911年，辛亥革命勝利后，建立了中華民國(guó)。該時(shí)期大體沿襲了清朝的行政設(shè)置，保留了縣級(jí)政府。民國(guó)時(shí)期局勢(shì)相對(duì)動(dòng)蕩，中央更加注重對(duì)地方的管控來維持社會(huì)的穩(wěn)定，于是中央政權(quán)寄希望于縣級(jí)政府能夠發(fā)揮更多的作用，但實(shí)際效果并不明顯。

根據(jù)1914年5月頒布的《縣官制》，在北洋政府時(shí)期，縣行政長(zhǎng)官為縣知事，通常要經(jīng)過考試合格并得到保薦方能取得任官資格。縣知事的主要職權(quán)是管理本地區(qū)的行政事務(wù)，并對(duì)財(cái)政和司法進(jìn)行掌控[4]。此期間，縣知事公署詳細(xì)分設(shè)若干科，分管文秘、財(cái)政、民政、教育、實(shí)業(yè)等各類事務(wù)?？梢娍h級(jí)政府已經(jīng)在將社會(huì)管理的職能收歸到自己的手中，積極參與基層的民政、教育、實(shí)業(yè)等活動(dòng)。但是，縣級(jí)政府的長(zhǎng)官任命是由保薦產(chǎn)生，這些行政長(zhǎng)官大多數(shù)是由大家族的當(dāng)權(quán)者推薦，在宗族中有地位的人往往自己兼任官方確認(rèn)的行政長(zhǎng)官。也就是說：并不是國(guó)家加強(qiáng)了地方權(quán)威管理社會(huì)的力度，而是原本居于地方整合中心的人物通過保薦的方式取得了國(guó)家行政權(quán)力的認(rèn)可。他們真正的權(quán)力來源仍舊不是由中央授予，而是地方內(nèi)部利益關(guān)系的產(chǎn)物。當(dāng)然，不論通過何種渠道，縣級(jí)政府的社會(huì)管理職能確實(shí)有所加強(qiáng)，鄉(xiāng)紳也借此獲得了國(guó)家的認(rèn)可，成為基層行政長(zhǎng)官，能夠發(fā)揮優(yōu)勢(shì)繼續(xù)為百姓提供服務(wù)。

其實(shí)，國(guó)家所采取的方式是借助機(jī)構(gòu)設(shè)置和委任，將地方權(quán)威變?yōu)閲?guó)家在基層的政權(quán)分支，使地方權(quán)威能夠服務(wù)于國(guó)家目標(biāo)，并將其納入國(guó)家官制的控制范圍內(nèi)。正是由于地方權(quán)威進(jìn)入了國(guó)家政權(quán)，地方的社會(huì)管理工作也就成了政府必須要執(zhí)行的職責(zé)。鄉(xiāng)紳作為社會(huì)管理的重要主體被吸納到縣級(jí)政府擔(dān)任行政官員，是將社會(huì)管理收歸到縣級(jí)政府的一個(gè)重要舉措。但是后來無(wú)論是共產(chǎn)黨還是國(guó)民黨都很排斥鄉(xiāng)紳，原因在于當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)紳在學(xué)識(shí)和德行上都大不如前。傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)紳大多離開了鄉(xiāng)村，或參加革命或留洋海外。部分留守地方的鄉(xiāng)紳則與官、匪勾結(jié)，欺壓百姓。鄉(xiāng)紳這一階層已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，在社會(huì)中的作用也必將會(huì)被取代。

民國(guó)時(shí)期作為一個(gè)過渡階段，鄉(xiāng)紳逐漸退出歷史舞臺(tái)，縣級(jí)政府開始接手社會(huì)管理的工作。

三、當(dāng)代：職能多樣化及管理的部分缺位

新中國(guó)成立之后，縣級(jí)政府依然是我國(guó)重要的行政區(qū)劃。在1954年憲法中規(guī)定：縣以下新設(shè)鄉(xiāng)一級(jí)，以協(xié)助縣級(jí)政府管理基層事務(wù)。到了2000年，中央政府根據(jù)政府管理的范圍來劃分，把各級(jí)政府包括縣市政府的職能統(tǒng)一界定為四個(gè)方面，即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”。其中，地方政府主要承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)三大職能，縣市政府更偏重于社會(huì)管理和公共服務(wù)職能[5]。自此，縣級(jí)政府主要負(fù)責(zé)就業(yè)、居住、生活、福利、教育等與百姓密切相關(guān)的事務(wù)，完成社會(huì)管理職能，保障居民生活，維護(hù)社會(huì)安定秩序。社會(huì)管理的根本目的是滿足群眾訴求、化解社會(huì)矛盾、保證社會(huì)和諧，以期通過對(duì)社會(huì)的調(diào)控達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定的效果。

當(dāng)前縣級(jí)政府也確實(shí)掌控了社會(huì)管理的權(quán)力，履行社會(huì)服務(wù)的職責(zé)。但從近些年的發(fā)展?fàn)顩r來看，縣級(jí)政府在社會(huì)中所發(fā)揮的作用并不盡如人意，違背了社會(huì)管理的初衷?？梢哉f，近幾年，我們國(guó)家發(fā)生了突飛猛進(jìn)的變化，社會(huì)呈現(xiàn)良好態(tài)勢(shì)，但不容否認(rèn)，在部分地區(qū)依然存在著很多問題，尤其是地方政府的管理問題凸顯。社會(huì)管理作為一個(gè)軟指標(biāo)，地方政府對(duì)其投入的財(cái)力和物力仍然有限。地方政府的公共服務(wù)并未能完全滿足群眾的需要，需求與供給的不平衡，必然要導(dǎo)致各種矛盾的出現(xiàn)。政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量還偏低，一定程度上影響了人民群眾對(duì)政府的信任感。上學(xué)難、看病難、就業(yè)難、買房難、養(yǎng)老難等社會(huì)問題并沒有從根本上消除。部分地區(qū)居民收入差距較大、已經(jīng)形成較嚴(yán)重的兩極分化、階層固化現(xiàn)象，這些都是造成社會(huì)不穩(wěn)定的原因。

面對(duì)這些問題，地方政府雖采取了很多措施，但由于問題還沒有從根本上得到解決，有可能引發(fā)民眾對(duì)社會(huì)不公平現(xiàn)象的心理承受危機(jī)以及對(duì)地方政府的不信任危機(jī)，因此，應(yīng)該引起高度重視。由于部分地區(qū)地方行政長(zhǎng)官由上級(jí)委派或外地調(diào)入，對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和當(dāng)?shù)孛癖姷男枨蟛涣私猓阒回?fù)責(zé)應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)問題和完成上級(jí)交辦的任務(wù)，對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的提供有些無(wú)暇顧及或沒能完全滿足民眾的需求。地方政府和社會(huì)民眾之間的信任建立不起來，其社會(huì)管理過程必然會(huì)遇到各種困難。另外，社會(huì)缺少能夠協(xié)助地方政府的中介組織，社會(huì)管理的職能全部壓在政府身上，單靠政府的力量來進(jìn)行社會(huì)管理，其面對(duì)的困難是顯而易見的。以上眾多原因造成了縣級(jí)政府在社會(huì)管理中的缺位。

四、未來：走上社會(huì)管理的正軌

中央設(shè)置縣級(jí)政府，目的是為了更好地服務(wù)地方，維護(hù)基層的安定團(tuán)結(jié)。但是從縣級(jí)政府的發(fā)展?fàn)顩r來看，其在社會(huì)供給和服務(wù)方面的作用仍有待加強(qiáng)。

為了更好地完成社會(huì)管理工作，縣級(jí)政府可從以下四個(gè)方面來提升社會(huì)管理能力。第一，在縣級(jí)行政單位聘用工作人員、選任干部時(shí)，重點(diǎn)考慮本地任職。本地任職的優(yōu)勢(shì)在于更了解當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民俗，可因地制宜，提供貼合群眾需求的服務(wù)。避免外調(diào)官員“瞎指揮”“不作為”等現(xiàn)象的發(fā)生。第二，縣級(jí)政府提高公信力。要保持與群眾的密切聯(lián)系，深入群眾，了解他們最迫切的需求，對(duì)百姓的承諾要及時(shí)兌現(xiàn)，解決群眾最關(guān)心的民生問題。第三，政府官員及其工作人員應(yīng)擺正位置，不擺“官老爺”的作態(tài)，樹立公仆意識(shí)；要保持清正廉潔，不利用公權(quán)謀取私利，切實(shí)踐行為人民服務(wù)的宗旨。第四，可以借助中介組織的力量。適當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體組織協(xié)助縣級(jí)政府完成社會(huì)管理的部分項(xiàng)目。只有地方政府很好地提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理，官員與群眾之間的信任橋梁才能得以維持，整個(gè)社會(huì)才能夠安定團(tuán)結(jié)。

無(wú)論是在古代縣級(jí)政府借助鄉(xiāng)紳代理來達(dá)到維護(hù)基層穩(wěn)定，還是近現(xiàn)代逐漸將社會(huì)管理職能收歸并寫入憲法，整個(gè)歷史軌跡無(wú)不體現(xiàn)了縣級(jí)政府在地方事務(wù)管理和公共服務(wù)過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。尤其是在習(xí)近平總書記執(zhí)政以來，黨和中央更加關(guān)注基層、重視公共服務(wù)?？h級(jí)政府也在不斷改進(jìn)工作、優(yōu)化作風(fēng)建設(shè)，打造為百姓辦實(shí)事、讓百姓信服的好政府。基層社會(huì)治理取得的成效讓我們有理由相信地方政府能夠逐漸走向促進(jìn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定的正軌，為早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)營(yíng)造良好的基層環(huán)境。