深化環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法體制改革
——以第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》為背景

任 洋

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

2018年3月17日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，指出將通過重新配置行政處罰職能、集中行政處罰權(quán)等措施推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革。在整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍方面，將環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行整合，由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一指導(dǎo)實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。

一、環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法體制改革背景回顧

在通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》之前，環(huán)保部門在履行監(jiān)管職責(zé)上面臨著法制缺位、能力不足、職權(quán)不清等問題。根據(jù)《計(jì)量法》的規(guī)定，計(jì)量部門只對(duì)實(shí)驗(yàn)室內(nèi)的檢驗(yàn)行為實(shí)施監(jiān)管，其職能只涉及監(jiān)管形成樣品(作為樣品)以后的實(shí)驗(yàn)室內(nèi)的行為與活動(dòng)，而有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)的來樣、采樣、傳輸?shù)鹊姆椒ê鸵髣t不屬于計(jì)量部門職權(quán)范圍，然而，各項(xiàng)法律法規(guī)亦無授權(quán)環(huán)保部門對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)的全過程享有監(jiān)管權(quán)。因此，環(huán)境監(jiān)測(cè)采樣、運(yùn)輸、保存等過程長(zhǎng)期處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。

為緊密結(jié)合環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)管，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，2015年7月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，提出必須加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的總體要求。為更有效地依法查處環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為，2015年12月原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為的判定及懲處進(jìn)行了規(guī)定。為加快解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性，2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。為解決排污單位自行監(jiān)測(cè)弄虛作假、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)地方干預(yù)等突出問題，2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，對(duì)全面建立環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量保障責(zé)任體系提出了新思路、新要求。

為優(yōu)化各部門的職能配置、轉(zhuǎn)變國(guó)家治理模式，2018年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)于整合部門職能、強(qiáng)化責(zé)任分工、深化體制改革無疑具有重要意義。在環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量保障方面，組建生態(tài)環(huán)境部，擬訂并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法工作；組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一管理計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可工作。

二、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不真實(shí)的問題梳理

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)是在政府主導(dǎo)下，政府所屬監(jiān)測(cè)單位與社會(huì)和企業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)共同參與進(jìn)行的。其中絕大部分監(jiān)測(cè)任務(wù)由政府監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。目前全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)設(shè)立了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、環(huán)境應(yīng)急和其他專項(xiàng)監(jiān)測(cè)等工作。除此之外，重點(diǎn)排污單位和部分企業(yè)也在自行或者委托一部分具備實(shí)力的高等院校、科研院所、行業(yè)監(jiān)測(cè)站和國(guó)內(nèi)外檢測(cè)機(jī)構(gòu)等監(jiān)測(cè)單位開展污染源監(jiān)測(cè)工作。當(dāng)前，與環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性相關(guān)的問題主要表現(xiàn)如下。

(一)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不真實(shí)的表現(xiàn)形式

1.環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不真實(shí)

在我國(guó)，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作依法由政府環(huán)保部門組織實(shí)施，一般是由環(huán)保部門以及其他部門所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)際執(zhí)行的。根據(jù)地方政府對(duì)所轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律規(guī)定，以及環(huán)境質(zhì)量狀況已經(jīng)成為中央對(duì)地方政府和官員工作績(jī)效進(jìn)行考核的重要指標(biāo)，社會(huì)各界對(duì)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注度越來越高，中央對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的規(guī)定中各項(xiàng)環(huán)保指標(biāo)所占權(quán)重和影響力越來越大。在此背景之下，一些地方政府和官員為應(yīng)對(duì)各類環(huán)?？己恕皽厝釄?zhí)法”[1]，利用其行政權(quán)力干預(yù)所屬環(huán)保部門和環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)修改或編造環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

例如，陜西西安市環(huán)保局長(zhǎng)安區(qū)環(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站站長(zhǎng)李某出于自身政績(jī)考量，鋌而走險(xiǎn)偷配監(jiān)測(cè)站鑰匙，用棉紗堵塞采樣器，通過給采樣器“戴口罩”的方式，致使空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)失真?！拔靼箔h(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假案”是一起環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假典型案例。

2.污染源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不真實(shí)

污染源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不真實(shí)既包括因未遵守監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)規(guī)范實(shí)施監(jiān)測(cè)活動(dòng)和檢驗(yàn)工作而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)結(jié)論不真實(shí)，也包括企業(yè)為逃避違法制裁自行造假或者企業(yè)委托的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)故意造假。

環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本和經(jīng)濟(jì)效益密切相關(guān)。一方面，為減少治污減排的成本支出，一些企業(yè)不惜以身試法，篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。當(dāng)前雖然很多企業(yè)按要求安裝運(yùn)行在線監(jiān)控，但設(shè)備的采購運(yùn)行費(fèi)用卻需自理，導(dǎo)致一些企業(yè)與在線設(shè)備運(yùn)營(yíng)方沆瀣一氣，共同造假。另一方面，環(huán)保部門監(jiān)督性監(jiān)測(cè)每季度一次，存在周期過長(zhǎng)和監(jiān)督真空，無疑讓企業(yè)造假有空子可鉆。從環(huán)保部門通報(bào)的一些案例看，造假獲益大而違法成本低，是環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假屢禁不止、層出不窮的一個(gè)重要原因。有數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)環(huán)境數(shù)據(jù)造假的成本僅80～100元，卻可以節(jié)省幾十萬元的環(huán)境處理成本[2]。違法成本低又缺乏監(jiān)管乃是企業(yè)自行造假的主要原因。

而第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)則出于經(jīng)濟(jì)利益的考量，以出具良好的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)報(bào)告為交換條件進(jìn)行變相交易，例如出售儀器設(shè)備的機(jī)構(gòu)為了出售更多的儀器設(shè)備而為企業(yè)出具不真實(shí)的數(shù)據(jù)報(bào)告，以此實(shí)現(xiàn)雙方的共同經(jīng)濟(jì)利益。

事實(shí)上，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假并非個(gè)案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在2015年全國(guó)共發(fā)現(xiàn)2 658家污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施存在不正常運(yùn)行、弄虛作假等問題，有17省區(qū)市立案78起[3]。

(二)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不真實(shí)的主要原因

經(jīng)過多年的發(fā)展建設(shè)，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)已經(jīng)形成一整套科學(xué)有效的質(zhì)量管理工作體系，有力地保障了監(jiān)測(cè)工作的科學(xué)性。但是，目前對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)的管理，主要只是從技術(shù)層面對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的程序進(jìn)行規(guī)范，依照《計(jì)量法》的規(guī)定實(shí)施監(jiān)督管理。實(shí)踐證明，這種方式只能保證監(jiān)測(cè)工作本身的科學(xué)規(guī)范，并不能完全排除環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)受到政府的行政干擾或者來自企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的不當(dāng)干預(yù)。

1.環(huán)保部門缺乏環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量檢定權(quán)

《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》雖然賦予了生態(tài)環(huán)境部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在環(huán)境監(jiān)測(cè)工作事項(xiàng)上的職權(quán)，但尚未明確環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量檢定權(quán)與建立計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具權(quán)的職能權(quán)屬。

環(huán)保部門雖然可以依法統(tǒng)一制定監(jiān)測(cè)規(guī)范、會(huì)同有關(guān)部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一規(guī)劃國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))的設(shè)置、建立監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制以及加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理，但是現(xiàn)行法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院“三定方案”并未授權(quán)環(huán)保部門對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的計(jì)量檢定權(quán)，雖然一些規(guī)章制度要求監(jiān)測(cè)單位對(duì)監(jiān)測(cè)方法、過程和結(jié)果的完整準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，但由于法律尚未賦權(quán)環(huán)保部門檢定環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量的權(quán)力，長(zhǎng)期以來環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督一直缺位，而這些活動(dòng)中的多數(shù)行為又不歸計(jì)量部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，導(dǎo)致一些地方政府及其主管部門、某些排污企業(yè)和提供服務(wù)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)為了各自的利益而采取各種手段干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)，致使監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能真實(shí)反映環(huán)境質(zhì)量情況和污染物排放的實(shí)際情況。

而依照《計(jì)量法》規(guī)定，雖然該法將環(huán)境監(jiān)測(cè)納入強(qiáng)制計(jì)量的范圍，但在新出現(xiàn)的在線監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)及其信息的傳輸?shù)确绞降谋O(jiān)管方面，法律法規(guī)以及國(guó)務(wù)院“三定方案”既未賦予環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量檢定權(quán)，也未賦予除水行政主管部門和氣象主管機(jī)構(gòu)以外的其他部門相關(guān)的監(jiān)管職權(quán)，計(jì)量部門則只能依據(jù)《計(jì)量法》對(duì)實(shí)驗(yàn)室內(nèi)的環(huán)境檢驗(yàn)活動(dòng)實(shí)行監(jiān)管，致使環(huán)保部門對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)的全過程監(jiān)管無法進(jìn)行。

依據(jù)《水文條例》(2017)和《氣象法》(2016)的授權(quán)，水行政主管部門和氣象主管機(jī)構(gòu)分別享有對(duì)檢定規(guī)程的制定權(quán)以及建立氣象計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具權(quán)?！端臈l例》(2017)第19條規(guī)定：“水文監(jiān)測(cè)所使用的專用技術(shù)裝備應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院水行政主管部門規(guī)定的技術(shù)要求。水文監(jiān)測(cè)所使用的計(jì)量器具應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)檢定合格。水文監(jiān)測(cè)所使用的計(jì)量器具的檢定規(guī)程，由國(guó)務(wù)院水行政主管部門制定，報(bào)國(guó)務(wù)院計(jì)量行政主管部門備案?！痹摋l款雖未直接賦予水行政主管部門對(duì)于計(jì)量器具的檢定權(quán)，但水行政主管部門擁有對(duì)檢定規(guī)程的制定權(quán)。依照《氣象法》第14條的規(guī)定：“氣象計(jì)量器具應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)氣象計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)檢定。未經(jīng)檢定、檢定不合格或者超過檢定有效期的氣象計(jì)量器具，不得使用。國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)和省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要建立氣象計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具，其各項(xiàng)最高計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具依照《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》的規(guī)定，經(jīng)考核合格后，方可使用?！痹摋l款賦予氣象計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)檢定權(quán)，同時(shí)賦予氣象主管機(jī)構(gòu)根據(jù)需要建立氣象計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具權(quán)。

綜上可以看出，在國(guó)務(wù)院各部門環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)行監(jiān)督管理的權(quán)限方面，水行政主管部門和氣象主管機(jī)構(gòu)與環(huán)保部門的最大不同在于，水行政主管部門擁有對(duì)檢定規(guī)程的制定權(quán)，氣象主管機(jī)構(gòu)可根據(jù)需要建立氣象計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具權(quán)。法律法規(guī)對(duì)這兩項(xiàng)權(quán)力的賦權(quán)，彌補(bǔ)了水質(zhì)和氣象監(jiān)測(cè)計(jì)量監(jiān)管中計(jì)量部門受專業(yè)限制而監(jiān)管不到位的空缺。這種做法值得環(huán)保部門和計(jì)量部門借鑒。

2.監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人員及儀器設(shè)備因素

首先，從事環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的專業(yè)素養(yǎng)水平較低?；鶎迎h(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)是一門融合物理、化學(xué)和生物等多種現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的多元學(xué)科。以山西為例，直到現(xiàn)在，大部分基層環(huán)境監(jiān)測(cè)站質(zhì)量管理人員具備的工作能力還只是簡(jiǎn)單地通過密碼標(biāo)樣測(cè)定值是否與其保證值一致，加標(biāo)回收、平行樣測(cè)定值是否在《環(huán)境水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量保證手冊(cè)》《空氣和廢氣監(jiān)測(cè)質(zhì)量保證手冊(cè)》中某分析項(xiàng)目給定的精密度和準(zhǔn)確度允許差范圍，來進(jìn)行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確與否的判定，而對(duì)于運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行異常數(shù)據(jù)的取舍等知識(shí)一無所知[4]。復(fù)合型中高級(jí)人才嚴(yán)重匱乏。

其次，環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)重但監(jiān)測(cè)的工作人員少。根據(jù)《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(環(huán)發(fā)[2007]56號(hào))的要求，縣級(jí)監(jiān)測(cè)站實(shí)驗(yàn)室面積不少于1 000平方米，東部地區(qū)人員編制不少于20人，中部地區(qū)不少于18人，西部地區(qū)不少于10人。但即使在發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，很多區(qū)縣監(jiān)測(cè)站也達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求[5]。大多數(shù)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)人員，需要攜帶大量的監(jiān)測(cè)儀器往返于各采樣地點(diǎn)，工作任務(wù)量很大[6]。

再次，監(jiān)測(cè)排放標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)要求與實(shí)際工作存在一定的差異，例如《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)中規(guī)定的采樣頻次及采樣時(shí)段問題、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978-1996)及其他行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中按生產(chǎn)周期確定監(jiān)測(cè)頻次的問題等，實(shí)踐當(dāng)中部分監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范無法有效指引監(jiān)測(cè)人員的工作，一定程度上增加了監(jiān)測(cè)人員的工作負(fù)荷。再比如，不同方法在檢出限、精密度、檢測(cè)范圍等方面存在差異，如剛剛制定的《水質(zhì) 苯胺類化合物的測(cè)定 氣相色譜-質(zhì)譜法》(HJ822-2017)與《水質(zhì) 苯胺類化合物的測(cè)定N-(1-萘基)乙二胺偶氮分光光度法》(GB11889-1989)在檢出限、精密度和適用范圍均有較大差別，測(cè)定結(jié)果差異較大。

最后，儀器設(shè)備落后等因素導(dǎo)致監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不真實(shí)。一是對(duì)常規(guī)和基礎(chǔ)設(shè)備的投入不平衡問題突出。雖然環(huán)保部門對(duì)于監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備的總體財(cái)力投入比重較大，但是投入不平衡的問題較為明顯，一方面是對(duì)所投入設(shè)備的選擇方面，側(cè)重于對(duì)高精尖儀器的投入，而對(duì)現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)測(cè)等常用的基礎(chǔ)儀器的投入比重過低，而在實(shí)際操作過程中，這種基礎(chǔ)儀器的使用率最高，破損率也最高。投入不平衡的另一個(gè)表現(xiàn)是在投入?yún)^(qū)域選擇方面，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投入比重嚴(yán)重不足，個(gè)別監(jiān)測(cè)單位現(xiàn)場(chǎng)使用的監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備數(shù)量上無法滿足使用需求[7]。二是缺乏日常維護(hù)和管理意識(shí)，儀器設(shè)備故障率較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大概有50%的監(jiān)測(cè)站在實(shí)際工作中，沒有定時(shí)進(jìn)行維護(hù)[8]?？傊瑢?duì)于常規(guī)和基礎(chǔ)設(shè)備的投入不平衡問題以及缺乏日常維護(hù)和管理客觀上加劇了環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不真實(shí)情況的出現(xiàn)。

3.環(huán)境監(jiān)測(cè)違法犯罪的制裁機(jī)制不完備

除了環(huán)保部門缺乏環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量檢定權(quán)外，即使環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)的弄虛作假行為，也不能及時(shí)有效地予以制裁。

第一，法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)違法行為的行政處罰規(guī)定尚不完善。現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)違法行為的行政處罰規(guī)定主要有《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》等，分析一下可以發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定存在著不足和缺陷：例如對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)行為違法處罰主要是拘留、責(zé)令限期改正、罰款，行政處罰方式手段單一；現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件側(cè)重于對(duì)企業(yè)的偷排漏排和弄虛作假行為，而對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)造假行為及處罰方式規(guī)定的內(nèi)容較少。

第二，刑法未將環(huán)境監(jiān)測(cè)造假行為規(guī)定為犯罪。面對(duì)國(guó)家公權(quán)力機(jī)構(gòu)弄虛作假在各國(guó)都屬于嚴(yán)重失信的犯罪行為，應(yīng)當(dāng)受到刑罰制裁。然而我國(guó)《刑法》并未將環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為定性為犯罪。比如，2016年12月最高人民法院和最高人民檢察院在修訂的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中，雖然將“重點(diǎn)排污單位篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施”的行為認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，將“針對(duì)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”實(shí)施造假行為以“破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪”論處，但對(duì)這兩類行為通過司法解釋準(zhǔn)用刑法規(guī)定的方法明顯屬于權(quán)宜之計(jì)，與法治的要求不符，該司法解釋對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為的歸納并不全面，并且環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假的行為并非侵害的是計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全這一客體。再如，2015年印發(fā)的《環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》中明確了篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等二十多種違法行為中，包括“采取人工遮擋、堵塞和噴淋等方式”“稀釋排放或者旁路排放，或者將部分或全部污染物不經(jīng)規(guī)范的排污口排放”以及“故意更換、隱匿、遺棄監(jiān)測(cè)樣品或者通過稀釋、吸附、吸收、過濾、改變樣品保存條件等方式改變監(jiān)測(cè)樣品性質(zhì)”“對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行不合理修約、取舍，或者有選擇性評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、出具監(jiān)測(cè)報(bào)告或者發(fā)布結(jié)果，以至評(píng)價(jià)結(jié)論失真的”等在內(nèi)的行為與嚴(yán)重污染環(huán)境本身也毫無關(guān)系。

三、深化環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法體制改革的建議

《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》為環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法體制改革提供了契機(jī)和平臺(tái)。在此背景下，應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)力、整合執(zhí)法隊(duì)伍、建立保障機(jī)制等方面深化和推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法體制改革。

(一)統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法權(quán)

1.修改《環(huán)境保護(hù)法》

方案一是修改《環(huán)境保護(hù)法》，增設(shè)環(huán)保部門享有對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量器具檢定權(quán)的條款。建議參照《氣象法》的相關(guān)規(guī)定，在修改《環(huán)境保護(hù)法》中增加一條規(guī)定：“環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量器具應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)檢定。未經(jīng)檢定、檢定不合格或者超過檢定有效期的環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量器具，不得使用。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以根據(jù)需要建立環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具，其各項(xiàng)最高計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具依照《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》的規(guī)定，經(jīng)考核合格后，方可使用?！?/p>

2.完善國(guó)務(wù)院“三定”方案

方案二是在國(guó)務(wù)院“三定”方案中增加環(huán)保部門對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)享有計(jì)量檢定權(quán)與建立計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具權(quán)。鑒于《計(jì)量法》的規(guī)定，環(huán)保部門對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)行為的監(jiān)督管理涉及與計(jì)量部門管理職權(quán)的交叉，因此應(yīng)當(dāng)以《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》為依托，以《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)對(duì)企業(yè)和環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的義務(wù)性要求為依據(jù)，由環(huán)保部門出面與國(guó)家計(jì)量監(jiān)管部門商定環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法的相關(guān)事宜，主要是賦予環(huán)保部門與計(jì)量部門聯(lián)合實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量檢定權(quán)與建立計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具權(quán)，特別要明確環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)測(cè)各階段、各環(huán)節(jié)的執(zhí)法監(jiān)督職權(quán)，彌補(bǔ)現(xiàn)有體制之漏洞。

3.盡快制定《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》

方案三是盡快制定《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》，明確環(huán)保部門對(duì)從事環(huán)境監(jiān)測(cè)的各類機(jī)構(gòu)的資質(zhì)資格認(rèn)定權(quán)以及對(duì)計(jì)量器具的檢定權(quán)。建議盡快重啟《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》的起草工作，明確環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)督管理的主體、對(duì)象、方法等事項(xiàng)，著重強(qiáng)化對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)行為實(shí)施監(jiān)管職權(quán)和各類環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的法律義務(wù)以及其他負(fù)有環(huán)境監(jiān)測(cè)管理職責(zé)的主體(如政府)的義務(wù)和責(zé)任。建議《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》借鑒《水文條例》(2017)的規(guī)定，在《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》的背景下，明確賦予環(huán)保部門對(duì)從事環(huán)境監(jiān)測(cè)的各類機(jī)構(gòu)的資質(zhì)資格認(rèn)定權(quán)以及對(duì)計(jì)量器具的檢定權(quán)。

(二)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)執(zhí)法能力建設(shè)

1.組建高質(zhì)量的執(zhí)法隊(duì)伍

一方面，建議通過一整套完整的“招聘-培訓(xùn)-考核機(jī)制”組建高質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法隊(duì)伍。由生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)組建一支既熟悉環(huán)境監(jiān)測(cè)政策、法律法規(guī)，又熟悉并掌握監(jiān)測(cè)技術(shù)、方法和操作規(guī)程的監(jiān)測(cè)隊(duì)伍。所有參與環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法的人員應(yīng)接受系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，既應(yīng)包括對(duì)于行政執(zhí)法的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，也應(yīng)包括對(duì)于開展監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)的專業(yè)技能培訓(xùn)，監(jiān)測(cè)部門可互派監(jiān)測(cè)人員進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，交叉進(jìn)行數(shù)據(jù)采樣、保存、運(yùn)輸?shù)裙ぷ鞯呐嘤?xùn)。與此同時(shí)應(yīng)建立相應(yīng)的考核機(jī)制，借助優(yōu)勝劣汰的考核機(jī)制實(shí)現(xiàn)定期培訓(xùn)和能力考查的常態(tài)化，通過系統(tǒng)完整的“招聘-培訓(xùn)-考核機(jī)制”增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法人員的整體水平，從而為環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量提供保障。

另一方面，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)會(huì)同并組織相關(guān)部門健全環(huán)境監(jiān)測(cè)的相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。要確保獲得高質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)就必須有由權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)人員、監(jiān)測(cè)過程設(shè)定嚴(yán)格的規(guī)范要求，對(duì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)組建及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其監(jiān)測(cè)人員的資質(zhì)要求、環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范的制定、環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系的建立、環(huán)境監(jiān)測(cè)統(tǒng)一標(biāo)志制度進(jìn)行規(guī)范；同時(shí)，還需對(duì)監(jiān)測(cè)布點(diǎn)、采樣、現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試、樣本制備、分析測(cè)試、數(shù)據(jù)報(bào)告、數(shù)據(jù)傳輸?shù)热^程進(jìn)行規(guī)范化管理。上述任務(wù)主要通過制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范來完成。因此，在保證監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)與監(jiān)測(cè)人員資質(zhì)的情況下，完善相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)保證環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量具有重要意義。統(tǒng)一、完備的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范有助于環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)人員有據(jù)可循、有法可依。

2.建立調(diào)查取證機(jī)制

從司法審判實(shí)踐看，訴訟當(dāng)事人對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)證時(shí)的主要關(guān)注點(diǎn)包括監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)與人員的資質(zhì)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的形式等。提升環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)督管理應(yīng)不斷完善執(zhí)法手段。目前環(huán)保部門和其他部門在調(diào)查取證方面已制定有大量規(guī)范性文件，如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(公安部，2012)、《環(huán)境行政處罰辦法》(原環(huán)境保護(hù)部，2010)、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》(原環(huán)境保護(hù)部，2014)、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》(原環(huán)境保護(hù)部，2014)、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》(原環(huán)境保護(hù)部，2014)等。因此，在構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法調(diào)查取證機(jī)制時(shí)應(yīng)對(duì)以下內(nèi)容加以明確：(1)需要調(diào)查的行為類型和方式；(2)調(diào)查取證的基本原則(例如：回避原則)；(3)調(diào)查取證的程序(如：專人負(fù)責(zé)調(diào)查取證、協(xié)助調(diào)查取證等)；(4)調(diào)查人員的權(quán)責(zé)；(5)證據(jù)的類別、認(rèn)定、保存；(6)實(shí)施強(qiáng)制措施的條件和程序；(7)案件移送審查等。

應(yīng)建立事前互相溝通、事中密切配合、事后聯(lián)合會(huì)商的協(xié)同調(diào)查取證辦案機(jī)制[9]。事前溝通機(jī)制強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門在制定《環(huán)境執(zhí)法年度工作計(jì)劃》《專項(xiàng)執(zhí)法檢查方案》時(shí)應(yīng)充分征求監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門的意見，在政策文件制定層面做到真正的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。與此同時(shí)，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照規(guī)范性文件的要求及時(shí)調(diào)整配備相應(yīng)的人員、儀器設(shè)備等；事中密切配合旨在實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法檢查時(shí)的合理分工、有效合作。概言之，執(zhí)法人員負(fù)責(zé)突擊檢查、調(diào)查取證、制作筆錄，監(jiān)測(cè)人員負(fù)責(zé)樣品采集和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，遇監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)異常的及時(shí)向執(zhí)法人員報(bào)告，執(zhí)法人員對(duì)此進(jìn)行合理排查；事后聯(lián)合會(huì)商是指執(zhí)法部門在發(fā)布處罰決定時(shí)，應(yīng)參考監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)報(bào)告，必要時(shí)與監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)一同開展補(bǔ)充監(jiān)測(cè)、調(diào)查，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性、有效性，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能夠作為行政處罰的依據(jù)。

3.完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們會(huì)一直使用權(quán)力直到遇有界限方才休止。”[10]環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)督不能只依賴行政部門，而是需要社會(huì)各個(gè)方面的廣泛參與，這樣才能將環(huán)境監(jiān)測(cè)管理切實(shí)落到實(shí)處。除了增強(qiáng)法律層面的問責(zé)力度，還要擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)督管理的社會(huì)參與度，引入新聞媒體和公眾對(duì)環(huán)保監(jiān)測(cè)運(yùn)行開展全程監(jiān)督，讓環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為面臨更多障礙。

因此應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)并強(qiáng)化對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)行業(yè)實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)監(jiān)管的社會(huì)化管理方式，參照借鑒證券行業(yè)協(xié)會(huì)和律師行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)營(yíng)模式成立全國(guó)性環(huán)境監(jiān)測(cè)行業(yè)自律組織。不僅要使排污企業(yè)“不敢為、不能為”，還要推行“陽光排污口”行動(dòng)[11]，充分發(fā)揮社會(huì)對(duì)于監(jiān)測(cè)行為與數(shù)據(jù)的監(jiān)督作用。

(三)強(qiáng)化對(duì)違法犯罪行為的制裁

1.完善法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)違法行為的行政處罰規(guī)定

借鑒《氣象法》和《水文條例》的相關(guān)規(guī)定，不斷完善《環(huán)境保護(hù)法》和其他環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)違法行為的行政處罰規(guī)定，實(shí)現(xiàn)行政處罰方式手段的多樣化和行政處罰對(duì)象的全面化。

一方面，在行政處罰方式和手段方面，依據(jù)《行政處罰法》(2017)第八條的規(guī)定，行政處罰的種類包括：警告、罰款、沒收違法所得和沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證和暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。未來對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)違法行為的行政處罰時(shí)可組合使用不同種類的行政處罰方式，而非僅僅采用拘留、責(zé)令限期改正、罰款的行政處罰方式。

另一方面，未來在完善法律法規(guī)及規(guī)范性文件的過程中，應(yīng)將對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)造假行為的處罰和對(duì)企業(yè)的偷排漏排、弄虛作假行為的處罰置于同等重要的位置，對(duì)于監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)從業(yè)人員應(yīng)設(shè)定更為嚴(yán)格的違法處罰條款，比如規(guī)定從業(yè)禁止條款等。

2.區(qū)分環(huán)境監(jiān)測(cè)造假行為的犯罪情節(jié)與定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)

(1)將拒報(bào)、謊報(bào)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)造假作為嚴(yán)重妨害社會(huì)管理秩序的行為納入治安管理處罰。依據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，“拒不采取措施”“拒不執(zhí)行”“謊報(bào)”等行為均被界定為“妨害社會(huì)管理的行為”，可以將拒報(bào)、謊報(bào)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)造假作為嚴(yán)重妨害社會(huì)管理秩序的行為納入此類治安管理處罰之中。

(2)對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境數(shù)據(jù)造假行為應(yīng)追究妨害社會(huì)管理秩序犯罪的刑事責(zé)任。依據(jù)《刑法》第六章、《治安管理處罰法》第三章第四節(jié)的規(guī)定，“弄虛作假”“偽造”等行為所涉嫌的犯罪均被界定為“妨害社會(huì)管理秩序犯罪”，如偽造、變?cè)?、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪，偽造公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體印章罪，偽造、變?cè)炀用裆矸葑C罪等。環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為實(shí)際侵害的是社會(huì)管理秩序，完全符合侵害國(guó)家社會(huì)管理秩序的犯罪客體要件。從構(gòu)成要件上進(jìn)行分析，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為可作為獨(dú)立的犯罪類別加以定罪量刑。建議在《刑法》第六章妨害社會(huì)管理秩序罪第二百八十條中增設(shè)第四款，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為進(jìn)行定罪量刑。

3.構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)違法行為的黨政同責(zé)機(jī)制

建議依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等的有關(guān)要求，制定防范和懲治領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)的相關(guān)規(guī)范性文件，任何地方黨委和政府所屬相關(guān)部門、事業(yè)單位中具有國(guó)家工作人員身份的領(lǐng)導(dǎo)干部以及國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員均應(yīng)納入相關(guān)的規(guī)范性文件之中。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任邊界，明確“干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)”的具體情形以及相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。應(yīng)當(dāng)在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違法行為追究機(jī)制中設(shè)立環(huán)境監(jiān)測(cè)違法行為的黨政同責(zé)機(jī)制，將地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、分管負(fù)責(zé)人負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任具體化。通過公開約談制度加大對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境監(jiān)測(cè)弄虛作假行為的懲處。根據(jù)違法情節(jié)的嚴(yán)重程度，依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《刑法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理。