公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為的法律屬性研究

毛寧仙

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221000）

一、問題的提出及其研究意義

（一）問題的提出

2016年5月7日發(fā)生的中國人民大學(xué)碩士研究生雷洋被警察傳喚致其死亡的事件，在互聯(lián)網(wǎng)上引起了較大的轟動，一時間網(wǎng)絡(luò)媒體圍繞雷洋案對公安機(jī)關(guān)治安傳喚的行為規(guī)范、侵權(quán)救濟(jì)等問題展開了深入持久的討論。5月20日，國家主席習(xí)近平在其領(lǐng)導(dǎo)的中央全面深化改革小組第二十四次會議上強(qiáng)調(diào)要“深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，解決公安執(zhí)法突出問題”。而公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為的法律屬性是有效規(guī)范治安傳喚行為，構(gòu)建完善的公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為法律制度的基礎(chǔ)，故此引發(fā)了筆者對于本文的探究。

（二）研究治安傳喚法律屬性的意義

1.研究公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為的法律屬性是完善治安傳喚制度的基礎(chǔ)

眾所周知，治安傳喚是公安機(jī)關(guān)為了查明案件事實(shí)，依法要求特定人員到指定地點(diǎn)接受調(diào)查或者詢問的執(zhí)法活動。傳喚可分為口頭傳喚、書面?zhèn)鲉?、?qiáng)制傳喚三種類型。但當(dāng)前對于這三種類型的治安傳喚的法律屬性規(guī)定不明，《中華人民共和國治安管理處罰法》第八十二條規(guī)定了治安傳喚制度，但對于傳喚的主體、適用對象、具體程序、應(yīng)當(dāng)履行的手續(xù)等都沒有具體明確的規(guī)定。規(guī)范執(zhí)法程序需要具體明確的制度作為指導(dǎo)，同時構(gòu)建治安傳喚法律制度的前提是明確治安傳喚的法律屬性，其法律屬性問題是所有制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)問題，故研究治安傳喚的法律屬性是為治安傳喚制度奠基，其具有不可忽視的意義和價值。

2.研究公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為的法律屬性有利于完善法治政府的建設(shè)

公安機(jī)關(guān)是地方政府一個重要的職能部門，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法思想需要改變，公安機(jī)關(guān)的考核不應(yīng)單純以執(zhí)法數(shù)量作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的最終目的應(yīng)當(dāng)是為了保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，單純的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)容易導(dǎo)致功利執(zhí)法，背離執(zhí)法初衷。因此，研究傳喚行為的法律屬性有助于建立完善的治安傳喚法律制度，使執(zhí)法人員樹立正確執(zhí)法觀念，改革公安機(jī)關(guān)的考核方式，建設(shè)科學(xué)而有素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。如此，才能實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會治安的目的，使得警民互相信任，為建設(shè)法治政府營造和諧而穩(wěn)定的社會環(huán)境。

3.研究公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為的法律屬性有利于有效回應(yīng)人民訴求

“雷洋案”涉及到公安機(jī)關(guān)的傳喚行為與公民的人身自由權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)問題，若這個問題得不到圓滿解決，將造成警民信任危機(jī)甚至發(fā)生沖突。而該局面的形成與治安傳喚法律屬性不明是密切相關(guān)的，正是因?yàn)橹伟矀鲉痉蓪傩缘囊?guī)定模糊，才使得現(xiàn)存治安傳喚法律制度之間無法相互銜接，難以起到規(guī)制行政機(jī)關(guān)行政行為的實(shí)際作用；也正是因?yàn)槠浞蓪傩圆幻?，才?dǎo)致公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員無法正確認(rèn)識治安傳喚制度，由此導(dǎo)致治安傳喚權(quán)的濫用，治安傳喚侵權(quán)問題難以得到及時有效的救濟(jì)。因此，對傳喚行為的法律屬性問題進(jìn)行研究，探索治安傳喚的規(guī)制程序以及事后的救濟(jì)對于滿足人民的需求，重構(gòu)人民對于公安執(zhí)法的信任與信心具有緊迫性。

二、當(dāng)前治安傳喚的法律屬性之亂象

對于治安傳喚的法律屬性，理論界和實(shí)務(wù)界都存在較大的爭議。

（一）法律法規(guī)對于治安傳喚的法律屬性規(guī)定不明

關(guān)于治安傳喚的法律屬性，處于法律位階的《治安管理處罰法》對此并未規(guī)定，而處于行政法規(guī)位階的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十二條只規(guī)定了強(qiáng)制傳喚定性屬于限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，對口頭傳喚和書面?zhèn)鲉镜姆蓪傩圆⑽匆?guī)定。并且，雖然《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十二條將強(qiáng)制傳喚定性為行政強(qiáng)制措施，但《行政強(qiáng)制法》明確指出，限制人身自由的行政強(qiáng)制措施只能由法律規(guī)定，該定性并未得到相關(guān)法律的認(rèn)可，故治安傳喚的法律屬性急需法律予以明確。

（二）理論界對于治安傳喚的法律屬性存在爭議

理論界對于治安傳喚的法律屬性，大致有以下幾種理解：（1）治安傳喚是一種調(diào)查手段，其對于案件證據(jù)的收集和案件調(diào)查具有很重要的作用。（2）治安傳喚中，口頭傳喚、書面?zhèn)鲉九c強(qiáng)制傳喚的法律屬性不同，強(qiáng)制傳喚屬于行政強(qiáng)制措施，而口頭傳喚和書面?zhèn)鲉緞t不具有行政強(qiáng)制措施的性質(zhì)。（3）傳喚是治安處罰普通程序的組成部分，其在法律性質(zhì)上屬于處罰程序，而并非措施。（4）傳喚是一種獨(dú)立的行政強(qiáng)制措施，而不是調(diào)查手段或行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。

（三）實(shí)務(wù)中，公安機(jī)關(guān)辦案人員對于治安傳喚的法律屬性理解也不統(tǒng)一

有學(xué)者以河南省公安行政執(zhí)法為例做過問卷調(diào)查，其所調(diào)查的300名民警均從事過或正在基層一線執(zhí)法崗位上，在“行政傳喚的法律性質(zhì)是什么？”這個問題上，有123人認(rèn)為行政傳喚屬于行政強(qiáng)制措施，有156人認(rèn)為行政傳喚屬于行政調(diào)查手段，有20人認(rèn)為行政傳喚具有其他法律性質(zhì)。該問卷能夠顯示出，當(dāng)前實(shí)務(wù)界一線執(zhí)法人員對于治安傳喚的法律性質(zhì)存在困惑，而明確治安傳喚的法律屬性是正確適用治安傳喚的前提和基礎(chǔ)。若基層辦案自身都無法明確治安傳喚的法律屬性，卻實(shí)際上在行使著公安機(jī)關(guān)的治安傳喚權(quán)，這就很難不導(dǎo)致實(shí)踐中治安傳喚權(quán)的濫用。

三、治安傳喚的法律屬性之辨明

治安傳喚的法律屬性問題是治安傳喚權(quán)運(yùn)行規(guī)范化、法治化最根本、最重要的問題，但當(dāng)前法律對于治安傳喚的法律屬性并無明確的規(guī)定。對于治安傳喚的法律屬性，學(xué)界也尚未形成統(tǒng)一的看法，大多數(shù)學(xué)者依據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十二條的規(guī)定認(rèn)同，治安傳喚的法律屬性不能一概而論，強(qiáng)制傳喚屬于行政強(qiáng)制措施，口頭傳喚和書面?zhèn)鲉静痪哂行姓?qiáng)制措施的性質(zhì)。這種看法事實(shí)上過于強(qiáng)調(diào)了“強(qiáng)制”的表現(xiàn)形式，而忽視了行政強(qiáng)制措施的本質(zhì)特征。筆者認(rèn)為，無論是口頭傳喚、書面?zhèn)鲉具€是強(qiáng)制傳喚，都屬于行政強(qiáng)制措施。

首先，從概念上來看，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施指的是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，依法對公民人身自由進(jìn)行暫時性限制或者對公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時性控制的措施。三種方式的治安傳喚都發(fā)生在行政機(jī)關(guān)行政管理過程中，都對公民的人生自由進(jìn)行了暫時性限制。

其次，從特點(diǎn)上來看，胡建淼教授指出：“行政強(qiáng)制措施具有區(qū)別于其他行政措施的六大特點(diǎn)：限權(quán)性、暫時性、可復(fù)原性、從屬性、物理性、合一性，治安傳喚符合上述特點(diǎn)”。（1）口頭傳喚、書面?zhèn)鲉竞蛷?qiáng)制傳喚都是對當(dāng)事人人身自由權(quán)的一種限制；（2）其都滿足暫時限制人身自由；（3）傳喚結(jié)束后均可恢復(fù)至人身自由的狀態(tài)；（4）其行使目的都是為了制止違法犯罪行為繼續(xù)發(fā)生、防止證據(jù)毀損滅失、防止損失擴(kuò)大等預(yù)防性、保障性特征；（5）其也都具有物理性，其主要表現(xiàn)為限制人身自由的強(qiáng)制性?？赡苡腥藭J(rèn)為口頭傳喚和書面?zhèn)鲉緦儆谝庾R行為，是一種行政決定，但是這種觀點(diǎn)忽視了行政決定可以得到獨(dú)立救濟(jì)的特征，而在當(dāng)事人尚未被限制人身自由的情況下，口頭傳喚和書面?zhèn)鲉緵Q定是無法獲得獨(dú)立的救濟(jì)的，即當(dāng)事人并無對傳喚行為提出質(zhì)疑的權(quán)利；（6）其都具有合一性，胡教授指出:政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行均由“基礎(chǔ)行為”和“執(zhí)行行為”組成，二者區(qū)別在于行政強(qiáng)制措施的“基礎(chǔ)行為”和“執(zhí)行行為”具有合一性。并且行政強(qiáng)制措施的“基礎(chǔ)行為”和“執(zhí)行行為”并不是時間上亦或是形式上的概念，而是實(shí)質(zhì)上的概念?？陬^傳喚、書面?zhèn)鲉竞蛷?qiáng)制傳喚的前行為是以口頭或書面方式作出的傳喚決定，后行為即傳喚行為，因此三者均可采“后行為吸收前行為”原則，原因如上一點(diǎn)所述，決定行為均無法獲得獨(dú)立救濟(jì)，只有在傳喚目的實(shí)現(xiàn)后，當(dāng)事人要求對其進(jìn)行行政審查或司法審查時，才會一并審查原決定，故三者均具有合一性。

再次，從公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為的后果及侵權(quán)損害來看，當(dāng)行政相對人無法律規(guī)定的正當(dāng)理由時，口頭傳喚和書面?zhèn)鲉疽簿哂袕?qiáng)制性，只是該強(qiáng)制性沒有以公安機(jī)關(guān)武力的方式表現(xiàn)出來。但是，如果行政相對人不遵從，其結(jié)果只能是被強(qiáng)制傳喚，故無論是口頭傳喚、書面?zhèn)鲉?，還是強(qiáng)制傳喚，其結(jié)果只能是唯一的，即當(dāng)事人人身自由權(quán)被行政機(jī)關(guān)治安傳喚權(quán)暫時性剝奪。同時，在損害后果方面，在強(qiáng)制傳喚沒有造成當(dāng)事人人身損害的情況下，口頭傳喚、書面?zhèn)鲉竞蛷?qiáng)制傳喚侵權(quán)都會浪費(fèi)當(dāng)事人時間,導(dǎo)致當(dāng)事人務(wù)工損失，造成當(dāng)事人恐慌，引發(fā)當(dāng)事人負(fù)面的社會評價。由此可見，其侵權(quán)損害是一致的，不應(yīng)被區(qū)分對待。

然后，從行政相對人合法權(quán)益的救濟(jì)和保護(hù)來看，口頭傳喚、書面?zhèn)鲉?、?qiáng)制傳喚都屬于會對相對人的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響的獨(dú)立行政行為，其分別通過口頭、書面、警察武力三種形式強(qiáng)制相對人到一定的地點(diǎn)，客觀上都限制了相對人的人身自由。在警察武力未造成相對人身體損傷的情況下，行政相對人對違法或不當(dāng)傳喚侵犯自身合法權(quán)益的事實(shí)可以訴求的救濟(jì)和保護(hù)也都是針對人身自由權(quán)被剝奪所造成的經(jīng)濟(jì)和精神損失。最后，從類似行政強(qiáng)制措施來看，胡教授在其文章中指出“雙指”屬于限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。而事實(shí)上，治安傳喚與雙指具有類似的特征，其除了適用對象不同及是否受行政體系影響不同之外，在其他方面并無不同之處，都是指定相關(guān)人員在一定時間到達(dá)一定地點(diǎn)接受調(diào)查，“雙指”對指定或責(zé)令的方式并無明確規(guī)定，在實(shí)踐中也包括書面、口頭及無正當(dāng)理由拒絕情形下有權(quán)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制；而治安傳喚也包括口頭傳喚、書面?zhèn)鲉竞蛷?qiáng)制傳喚。因此，治安傳喚的法律屬性應(yīng)當(dāng)與“雙指”類似，屬于限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。

四、治安傳喚法律屬性之確定

從法律層面明確治安傳喚屬于行政強(qiáng)制措施的法律屬性是規(guī)制公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為的基礎(chǔ)，故在相關(guān)法律中明確治安傳喚的法律屬性是當(dāng)務(wù)之急。并且，明確治安傳喚的法律屬性具有現(xiàn)實(shí)可能性。隨著中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及習(xí)近平主席對雷洋案的高度重視，2005年制訂的《治安管理處罰法》也可能面臨著修訂。此時，研究傳喚的法律屬性問題既可以豐富公安機(jī)關(guān)治安管理法治化理論，也能夠?qū)σ?guī)范公安機(jī)關(guān)的治安傳喚行為，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)治安管理法治化、規(guī)范化，完善《治安管理處罰法》具有重要的指導(dǎo)意義。筆者期待能在《治安管理處罰法》的修訂中明確治安傳喚屬于限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，以此為基礎(chǔ)對傳喚的主體、適用對象、具體程序、應(yīng)當(dāng)履行的手續(xù)等問題作出明確的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為的有效規(guī)制。

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