浙江省新一輪防洪規(guī)劃推行“四落”措施的思考

方子杰，王衛(wèi)標(biāo)，馬 俊

（浙江省水利發(fā)展規(guī)劃研究中心，310012，杭州）

一、浙江省上一輪防洪規(guī)劃實(shí)施情況

早在20世紀(jì)90年代，浙江省就部署組織編制了苕溪、錢塘江、曹娥江、甬江、靈江（椒江）、甌江、飛云江、鰲江等八大水系流域綜合規(guī)劃。21世紀(jì)初，浙江又在此基礎(chǔ)上陸續(xù)組織編制了杭嘉湖 （苕溪、運(yùn)河）、錢塘江、曹娥江、甬江、椒江、甌江、飛云江、鰲江等八大流域防洪規(guī)劃，初步構(gòu)建了全省流域規(guī)劃基本框架。

十多年來(lái)，浙江省按照批復(fù)的流域綜合規(guī)劃以及流域防洪規(guī)劃等，興建了一批流域控制性水利樞紐工程，重點(diǎn)實(shí)施了“強(qiáng)庫(kù)、固堤、擴(kuò)排”工程，主要江河流域“上蓄、中防、下排”的格局逐步建成。全省現(xiàn)有水庫(kù)4 334座（在建31座），水庫(kù)總庫(kù)容445.3億m3，興利庫(kù)容226.7億m3，防洪庫(kù)容46.0億m3；已有堤防1 051.4 km（在建450.4 km），堤防達(dá)標(biāo)率為53.7%；107條中小河流（不含寧波市）的921個(gè)防護(hù)區(qū)中，已有253個(gè)防護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)封閉，占全部防護(hù)區(qū)的27.5%，中小河流沿線防護(hù)區(qū)的堤防達(dá)標(biāo)率為47.3%；沿海地區(qū)一線海塘937條，總長(zhǎng)2 171 km，其中100年一遇及以上占比15.6%，50年一遇占比53.8%。

總體而言，全省主要江河防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到20年一遇以上，縣級(jí)以上城市中心區(qū)基本達(dá)到50年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)，形成較完善的防洪減災(zāi)工程體系，有效防御了2011年錢塘江、2014年甌江流域性洪水和 “?？薄胺铺亍薄盃N鴻”等強(qiáng)臺(tái)風(fēng)洪水襲擊，“十二五”期間累計(jì)防洪減災(zāi)效益達(dá)到1 390億元，為浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有效保障。

二、新一輪防洪規(guī)劃加強(qiáng)“四落”措施的思考

在組織開(kāi)展新一輪流域綜合規(guī)劃修編工作的基礎(chǔ)上，2016年浙江省先行啟動(dòng)了錢塘江、甌江、浦陽(yáng)江流域的防洪規(guī)劃修編工作。新一輪防洪規(guī)劃編制秉承“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”發(fā)展理念，以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)代水利工作方針為指導(dǎo)，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向構(gòu)建洪水管理體系方面，宏觀上服從流域綜合規(guī)劃確定的防洪減災(zāi)總體格局，微觀上采取“落小、落細(xì)、落實(shí)、落地”措施。

1.防護(hù)區(qū)范圍要“落小”，流域分級(jí)設(shè)防

（1）防洪保護(hù)區(qū)范圍“落小”

流域綜合規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注城市、重要城鎮(zhèn)、大面積農(nóng)田集中區(qū)等重要對(duì)象的防洪安全，防洪規(guī)劃則在流域綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上“落小”，即進(jìn)一步細(xì)分防洪保護(hù)區(qū)。如錢塘江流域綜合規(guī)劃確定10年一遇以上防洪保護(hù)區(qū)232個(gè)，而防洪規(guī)劃進(jìn)一步劃分出“千人萬(wàn)畝”以上的防洪閉合圈516個(gè)（其中已封閉118個(gè)）；防護(hù)區(qū)岸線總長(zhǎng)約2 022 km（達(dá)標(biāo)段35%）。錢塘江流域一級(jí)支流浦陽(yáng)江自安華以下，分布有55個(gè)湖畈等防洪保護(hù)區(qū)，需合理劃定各閉合圈的范圍，調(diào)查人口、耕地面積、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等，作為確定閉合圈防洪標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。

（2）構(gòu)建流域分級(jí)設(shè)防格局

防洪規(guī)劃應(yīng)利用洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果，分析防洪保護(hù)圈內(nèi)不同高程經(jīng)濟(jì)特性，統(tǒng)籌防洪分區(qū)保障排序，提出流域應(yīng)對(duì)不同級(jí)別洪水的棄保措施。在不同河段安排開(kāi)口堤、滾水堰、退堤位置。在錢塘江流域綜合規(guī)劃與浙江省上一輪防洪規(guī)劃中，全流域共規(guī)劃布設(shè)了40處開(kāi)口堤與滾水堰，全長(zhǎng)約220 km。在本輪防洪規(guī)劃修編中，經(jīng)實(shí)地查勘調(diào)研發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃開(kāi)口堤已被封閉的有9處 （約52 km），調(diào)整位置的有 2處（約18 km），滾水堰堰頂人為填高的有5處 （約30 km），保留現(xiàn)狀的24處（約 120 km），因此需要進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化開(kāi)口堤與滾水堰布局及規(guī)模，盡量維持原有規(guī)劃規(guī)模與蓄滯效果不變。另外，如浦陽(yáng)江流域的諸暨市，湖畈眾多且防洪標(biāo)準(zhǔn)大都在10年一遇~20年一遇，需要綜合考慮保障對(duì)象的重要性、分洪損失大小及效果等因素，提出超設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)的棄守次序，安排相應(yīng)的工程措施。

2.防洪標(biāo)準(zhǔn)與控制斷面要“落細(xì)”

（1）細(xì)化各防護(hù)區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)

流域綜合規(guī)劃給出了各類保護(hù)對(duì)象的防洪標(biāo)準(zhǔn)。如錢塘江流域綜合規(guī)劃明確浦江、諸暨市、浦陽(yáng)江生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)為50年一遇，省級(jí)中心鎮(zhèn)為20年一遇～50年一遇，建制鎮(zhèn)及萬(wàn)畝以上成片農(nóng)田為20年一遇，其余保護(hù)區(qū)10年一遇～20年一遇，但綜合規(guī)劃沒(méi)有提出各閉合圈的具體防洪標(biāo)準(zhǔn)。

防洪規(guī)劃則應(yīng)根據(jù)各防洪閉合圈的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，提出具體適宜的防洪標(biāo)準(zhǔn)。如浦陽(yáng)江流域有眾多湖畈，不宜全部按50年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)（現(xiàn)狀20年一遇）進(jìn)行規(guī)劃，而應(yīng)按照“有保有棄，給洪水留出路”的原則確定防洪標(biāo)準(zhǔn)。為此，湖頭畈、江蕩畈、堰底湖、柘前湖、白塘湖、宜家湖、上下莊、江西湖、漁村湖等9個(gè)湖畈，應(yīng)維持20年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)不變。

（2）細(xì)化加密防洪控制斷面

流域綜合規(guī)劃在大江大河干流控制性水利樞紐及水文站布置了控制斷面，如錢塘江流域?yàn)楸Ｕ舷掠魏涌谔貏e重要的杭州市城市防洪安全，在富春江干流設(shè)置了桐君山水文站防洪控制斷面（50年一遇防洪控制流量19 000 m3/s），以及聞家堰水文站防洪控制斷面 （50年一遇防洪潮水位8.78 m），并在上游南源蘭江干流設(shè)置蘭溪水文站防洪控制斷面（50年一遇防洪控制流量16 000 m3/s），北源新安江設(shè)置建德白沙大橋防洪控制斷面（50年一遇防洪控制流量8 000 m3/s）。防洪規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化防洪控制斷面及約束性指標(biāo)，在支流匯入口、行政區(qū)界等增設(shè)防洪控制斷面，確定各設(shè)防頻率洪水流量及水位。這也符合水利部《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)海綿城市建設(shè)水利工作的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中要求明確城市河湖水系重要控制節(jié)點(diǎn)的水位、流量、水質(zhì)等指標(biāo)的精神。

錢塘江流域防洪規(guī)劃為實(shí)現(xiàn)洪水情勢(shì)“網(wǎng)格化”管理，布設(shè)了一級(jí)防洪控制斷面25個(gè) （包括干流及主要支流入流控制點(diǎn)、干流主要水文站），并根據(jù)干流防洪控制要求，通過(guò)水文分析與水利計(jì)算，進(jìn)一步分解細(xì)化提出各支流防洪控制流量約束指標(biāo)。如，錢塘江一級(jí)支流分水江設(shè)置了分水江水庫(kù)壩址控制斷面（50年一遇防洪控制流量5 000 m3/s），南源蘭江一級(jí)支流金華江設(shè)置了金華水文站控制斷面（50年一遇防洪控制流量7 200 m3/s），江山港設(shè)置了江山水文站控制斷面（50年一遇防洪控制流量2 000 m3/s）等。

流域內(nèi)各級(jí)中小河流綜合治理，均需滿足流域綜合規(guī)劃以及防洪規(guī)劃明確的控制要求，對(duì)其提出的約束指標(biāo)進(jìn)一步分解細(xì)化落地控制?？刂茢嗝娴默F(xiàn)狀工況流量如大于規(guī)劃控制流量，就需因地制宜研究采取上游新建水庫(kù)、跨流域或跨區(qū)域分洪、退堤或者設(shè)置開(kāi)口堤、滾水堰等防洪工程措施，或研究采取降低大中型水庫(kù)汛限水位/起調(diào)水位以增加防洪庫(kù)容等非工程措施。如，錢塘江南源衢江衢州水文站控制斷面50年一遇控制流量為8 500 m3/s，而現(xiàn)狀工況流量為9 356 m3/s（大于規(guī)劃控制流量），規(guī)劃研究提出上游常山港新建錢江源水庫(kù)（大型）以及支流江山港增加碗窯水庫(kù)（大型）防洪庫(kù)容的解決方案。

3.“落實(shí)”非工程措施，推進(jìn)洪水管理體系建設(shè)

（1）探索增設(shè)防洪庫(kù)容問(wèn)題

浙江省錢塘江、甌江等主要流域大中型水庫(kù)防洪庫(kù)容占比 （與總庫(kù)容）總體偏低，進(jìn)一步實(shí)施挖潛增容的可能性較大且效果與效益顯著。

以浙江省第一大流域錢塘江為例分析，并與流域特性類似的長(zhǎng)江流域作對(duì)比。錢塘江流域浙江境內(nèi)建有水庫(kù)總數(shù)2 434座，總庫(kù)容約302.7億m3（長(zhǎng)江流域約3 588億m3），其中興利庫(kù)容約153.1億m3（長(zhǎng)江流域約1 850億 m3），防洪庫(kù)容約 27.2 億 m3（長(zhǎng)江流域約627億m3），另外規(guī)劃蓄滯洪區(qū)容積約0.7億m3（長(zhǎng)江流域約627億m3）。錢塘江流域水庫(kù)總庫(kù)容約占年徑流總量的78.4%，為長(zhǎng)江流域36.4%（相對(duì)應(yīng)指標(biāo)，下同）的兩倍多；錢塘江流域水庫(kù)興利庫(kù)容約占總庫(kù)容的50.6%，與長(zhǎng)江流域的51.6%基本相當(dāng)；但錢塘江流域大中型水庫(kù)防洪庫(kù)容僅占總庫(kù)容的9.0%，只有長(zhǎng)江流域17.5%的一半左右；而錢塘江流域蓄滯洪區(qū)容積僅為全流域徑流總量的0.18%，該項(xiàng)指標(biāo)僅是長(zhǎng)江流域6.4%的 1/35。

由此可見(jiàn)，錢塘江流域水庫(kù)徑流調(diào)節(jié)能力與興利保供水能力較強(qiáng)，但防洪控制能力相對(duì)較弱，在當(dāng)前不具備大規(guī)模建設(shè)防洪水庫(kù)的條件下，需要進(jìn)一步研究大型及重要中型水庫(kù)調(diào)整汛限水位、增加防洪庫(kù)容的可能性，重點(diǎn)開(kāi)展對(duì)新安江、湖南鎮(zhèn)、碗窯等3座大型水庫(kù)增加防洪庫(kù)容的專題研究，進(jìn)一步提升流域整體防洪能力。

其中，新安江水庫(kù)考慮庫(kù)區(qū)移民標(biāo)準(zhǔn)提高（20年一遇）以及下游城市防洪需要，研究近期降低汛期限制水位1.5 m，相應(yīng)增加防洪庫(kù)容9.0億m3，以及遠(yuǎn)期降低1 m（下游城防農(nóng)防標(biāo)準(zhǔn)提高）增加防洪庫(kù)容6.1億m3的可行性方案；湖南鎮(zhèn)水庫(kù)研究提高移民標(biāo)準(zhǔn)為20年一遇 （現(xiàn)狀10年一遇），進(jìn)一步降低2 m汛限水位，相應(yīng)增加20年一遇防洪庫(kù)容1.72億m3的可行性方案；碗窯水庫(kù)考慮下游江山市區(qū)防洪需要，研究近期降低汛期起調(diào)水位2.5 m增加50年一遇防洪庫(kù)容2 330萬(wàn)m3，以及遠(yuǎn)期降低1 m（下游城防農(nóng)防標(biāo)準(zhǔn)提高）增加防洪庫(kù)容960萬(wàn)m3的可行性方案。另外，探索研究防洪水庫(kù)洪水保險(xiǎn)問(wèn)題，如防洪規(guī)劃分析浦陽(yáng)江安華水庫(kù)庫(kù)周土地、人口、產(chǎn)業(yè)的分布情況，提出洪水保險(xiǎn)基金的實(shí)施思路。

（2）加強(qiáng)流域防洪管理

加強(qiáng)防洪的統(tǒng)一調(diào)度與聯(lián)合運(yùn)行；確定流域干支流、重要控制樞紐的洪水調(diào)度原則；定期開(kāi)展河庫(kù)清淤，水下地形測(cè)量，堤線灘地、險(xiǎn)工險(xiǎn)段監(jiān)測(cè)；從流域防洪角度提出海綿城市建設(shè)建議，以流域?yàn)榛A(chǔ)劃定海綿城市管控分區(qū)，提出分區(qū)建設(shè)指引、分區(qū)管控要求，提出各管控分區(qū)的強(qiáng)制性指標(biāo)及引導(dǎo)性指標(biāo)。浙江省要求城市新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目均應(yīng)按照低影響開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行建設(shè)。在場(chǎng)地條件許可的情況下，新建城區(qū)硬化地面中可滲透地面面積所占比例不宜低于40%，新建人行道、地面公共停車場(chǎng)和建設(shè)工程外部庭院的透水鋪裝率不宜低于60%；具有獨(dú)立庭院的居民住宅以及單位庭院在開(kāi)發(fā)時(shí)宜設(shè)置屋面雨水收集儲(chǔ)水設(shè)施。

（3）建立標(biāo)準(zhǔn)化管理制度

標(biāo)準(zhǔn)化管理是推進(jìn)“防洪工程體系”向“洪水管理體系”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵與重要抓手。浙江省“十三五”期間全面部署實(shí)施水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，實(shí)施對(duì)象涵蓋了除國(guó)電系統(tǒng)以外的所有防洪排澇工程設(shè)施，實(shí)施內(nèi)容包含管理責(zé)任、安全評(píng)估、運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、監(jiān)督檢查、隱患治理、應(yīng)急管理等各環(huán)節(jié)，通過(guò)緊扣緊抓工程管理責(zé)任具體化、防汛和安全運(yùn)行管理目標(biāo)化、管理設(shè)施設(shè)備完整化、日常監(jiān)測(cè)檢查規(guī)范化、維修養(yǎng)護(hù)常態(tài)化、管理調(diào)度信息化等工作，進(jìn)一步挖掘提升現(xiàn)有水利工程防洪保安能力。要求至2020年，建立流域水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理體系和運(yùn)行管理機(jī)制，流域內(nèi)大中型水利工程、裝機(jī)容量1 000 kW以上水電站、小型水庫(kù)的標(biāo)準(zhǔn)化管理合格率達(dá)到100%，“屋頂山塘”等其他重要小型水利工程基本達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化管理要求，新建工程建成投入使用時(shí)同步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，條件較好的水利工程管理單位通過(guò)省級(jí)或國(guó)家級(jí)水利工程管理單位考核驗(yàn)收。

4.堤線、滯洪區(qū)要“落地”

（1）規(guī)劃堤線“落地”

流域綜合規(guī)劃主要明確堤防的標(biāo)準(zhǔn)、堤距。上一輪防洪規(guī)劃確定了行洪控制點(diǎn)，新一輪防洪規(guī)劃修編需要對(duì)現(xiàn)有堤線成果進(jìn)行復(fù)核，有條件的地方因地制宜退堤，合理確定防洪控制河寬；在大比例尺地形圖上確定規(guī)劃堤線，落實(shí)流域規(guī)劃確定的堤線落地。

（2）蓄滯洪區(qū)“落地”

對(duì)綜合規(guī)劃確定的蓄滯洪區(qū)，防洪規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步確定蓄滯洪區(qū)的位置坐標(biāo)，制定調(diào)度運(yùn)行原則，使蓄滯洪區(qū)落地。對(duì)那些運(yùn)用代價(jià)大、長(zhǎng)久未分洪運(yùn)行的蓄滯洪區(qū)，應(yīng)進(jìn)行布局優(yōu)化與調(diào)整。如浦陽(yáng)江流域高湖蓄滯洪區(qū)建于1954年，最大滯洪量5 800萬(wàn)m3，但由于分洪損失大，已54年未分洪，因此浦陽(yáng)江防洪規(guī)劃需要在流域滯洪區(qū)總體規(guī)模不減少的前提下，提出高湖的替代滯洪區(qū)方案。

（3）與其他重大規(guī)劃相協(xié)調(diào)

堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則，加強(qiáng)與國(guó)土規(guī)劃、城市規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃的銜接與融合，將防洪空間格局作為城市總體規(guī)劃空間開(kāi)發(fā)管制要素之一，科學(xué)劃定禁建區(qū)和限建區(qū)進(jìn)行管控和保護(hù)。對(duì)今后河道整治計(jì)劃用地和堤防用地、人工排洪道用地，應(yīng)提出規(guī)劃保留區(qū)；將蓄滯洪區(qū)、規(guī)劃保留區(qū)、堤防管理與保護(hù)范圍納入土地利用總體規(guī)劃的“限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)”，也納入城市總體規(guī)劃的“限建區(qū)、禁建區(qū)”，將重點(diǎn)區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)。

[1]浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)，浙江省水利廳.錢塘江流域綜合規(guī)劃文本[R].2015.

[2]浙江省水利廳.錢塘江流域防洪規(guī)劃規(guī)劃工作大綱[R].2016.

[3]浙江省水利廳.浦陽(yáng)江流域防洪規(guī)劃規(guī)劃工作大綱[R].2016.

[4]水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì).長(zhǎng)江流域防洪規(guī)劃[R].2018.

[5]浙江省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳.浙江省海綿城市規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則[R].2016.

[6]方子杰，柯勝紹.浙江省新一輪流域綜合規(guī)劃修編的探索[J].水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2014（11）.

[7]方子杰，柯勝紹.對(duì)新常態(tài)下堅(jiān)持“系統(tǒng)治理”破解復(fù)雜水問(wèn)題的思考[J].中國(guó)水利，2015（6）.

[8]方子杰，王衛(wèi)標(biāo).浙江省新一輪流域規(guī)劃及河流治理思考[J].人民長(zhǎng)江，2016（23）.