現(xiàn)代化灌區(qū)高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)投融資及管理運(yùn)行機(jī)制探討

史 源，李益農(nóng)，白美健，章少輝

（中國水利水電科學(xué)研究院，100048，北京）

一、灌區(qū)工程建設(shè)投融資及管理運(yùn)行機(jī)制探討的背景

灌區(qū)是保障糧食安全、增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重要基礎(chǔ)設(shè)施。全國現(xiàn)狀有效灌溉面積占耕地總面積的50%左右，生產(chǎn)的糧食卻占糧食總產(chǎn)量的75%左右，蔬菜、棉油等農(nóng)產(chǎn)品占90%以上。

目前灌區(qū)水利工程，尤其是高效節(jié)水灌溉工程的投資、建設(shè)與管理機(jī)制體制還較為傳統(tǒng)和滯后，不能適應(yīng)灌區(qū)現(xiàn)代管理的新需求。工程建設(shè)投資以國家和地方財(cái)政投資為主，投資主體較為單一。工程管理手段較為落后，灌溉服務(wù)能力弱，管理效率不高。專管與群管相結(jié)合的良性機(jī)制尚未建立，不能滿足灌區(qū)現(xiàn)代管理的要求，灌區(qū)管理體制改革需要深化。

2015年3月，國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見》，向社會(huì)資本敞開水利工程投資大門，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。2016年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，也明確提出鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民用水自治、專業(yè)化服務(wù)、水管單位管理和用戶參與等多種形式的終端用水管理模式，通過政府和社會(huì)資本合作模式、政府購買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護(hù)。

對(duì)于現(xiàn)代化灌區(qū)的建設(shè)投融資及管理運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制兩手發(fā)力，創(chuàng)新灌區(qū)管理體制機(jī)制，建立現(xiàn)代灌區(qū)管理制度與良性發(fā)展機(jī)制，提高灌區(qū)專管人員專業(yè)素質(zhì)，改善管理手段，全面提升灌區(qū)管理與服務(wù)水平。

二、工程建設(shè)投融資方案

在灌區(qū)高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)投資與融資過程中，首先應(yīng)突出各市、縣（區(qū)）水利（水務(wù)）局所代表的國家投資主體作用，發(fā)揮全社會(huì)的力量，通過財(cái)政主體投資、金融信貸、政府和社會(huì)資本合作等多種方式進(jìn)行工程建設(shè)的投融資。

1.基礎(chǔ)部分國家主投

基礎(chǔ)部分是指灌區(qū)工程體系中的基礎(chǔ)建設(shè)工程部分，這部分工程公益性較強(qiáng)，承擔(dān)整個(gè)灌區(qū)工程體系中的基礎(chǔ)與支撐作用，工程建設(shè)、產(chǎn)權(quán)所有、運(yùn)行維護(hù)主體主要是水利（水務(wù)）局?，F(xiàn)代化灌區(qū)工程體系中的基礎(chǔ)水利工程及配套的信息化建設(shè)工程，包括水源井工程、重要河道及骨干渠道的泵站、閘門及信息化監(jiān)控工程、主要的渠系管網(wǎng)輸配水工程等。

基礎(chǔ)部分的工程投資，應(yīng)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的投資模式，將灌區(qū)主體和基礎(chǔ)工程納入公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，有針對(duì)性地增加省、市、縣的相關(guān)專項(xiàng)資金，按照建設(shè)內(nèi)容，分期分步實(shí)施。市、縣（區(qū)）兩級(jí)財(cái)政也要通過公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金以及其他水利規(guī)費(fèi)收入等渠道配套這部分工程的投入，特別是要保證工程維修養(yǎng)護(hù)資金的投入。

2.公共部分多元眾投

公共部分是指灌區(qū)建設(shè)工程體系中，工程運(yùn)行使用效益高及惠及面較廣且具備一定公益性的工程，工程產(chǎn)權(quán)所有、運(yùn)行維護(hù)主體主要是具體的用水戶，即村級(jí)或農(nóng)業(yè)用水合作社。這部分工程包括部分渠道、河道上的泵站工程和村級(jí)蓄水池工程、村級(jí)渠系管網(wǎng)輸配水工程、田間高效節(jié)水灌溉工程等。這部分工程的投資，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金的投資導(dǎo)向作用，廣泛吸納社會(huì)資金和信貸資金，形成投資合力，確保這部分工程的資金投入需求。

（1）金融信貸投資

積極爭(zhēng)取金融支持，加大銀行的信貸支持力度，利用貼息等政策杠桿，吸引國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村信用社等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大灌區(qū)工程建設(shè)信貸資金的投放力度。

（2）社會(huì)資本投資

進(jìn)一步引入社會(huì)資本參與縣（區(qū)）級(jí)水利工程的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，包括灌排設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)、灌溉自動(dòng)化設(shè)備生產(chǎn)及供應(yīng)商、較大型的農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)、工程建設(shè)單位及設(shè)備生產(chǎn)單位等，采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行工程投資。同時(shí)進(jìn)一步利用股權(quán)融資、債券融資、項(xiàng)目融資等方式，通過向上述單位和企業(yè)提供財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠、設(shè)備租賃等政策支持，引入相關(guān)單位和企業(yè)參與其直接受益的工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。對(duì)于工程收入不能覆蓋成本和收益的公益性較強(qiáng)的工程部分，政府可對(duì)工程維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模和方式要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素合理確定、動(dòng)態(tài)調(diào)整，并以適當(dāng)方式向社會(huì)公示公開。根據(jù)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見》，社會(huì)資本參與的水利工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，符合《公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定條件的，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。

3.專用部分用戶參投

專用部分是指灌區(qū)建設(shè)工程體系中，工程受益者為具體的用水戶，且能夠產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)效益的工程，工程產(chǎn)權(quán)所有、運(yùn)行維護(hù)主體是用水戶本身。這部分工程包括田間高效節(jié)水灌溉工程（田間地面以上工程）、自動(dòng)化高效節(jié)水灌溉工程等。

“專用部分用戶參投”并不是指用水戶承擔(dān)全部的工程投資，而是按照“誰受益，誰（參與）投資”的原則，田間灌溉工程的實(shí)際使用者和受益者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)比例的工程建設(shè)投資。用戶參投可按照以下方式進(jìn)行：

（1）按比例配套投資

水利工程及灌溉工程的投資主體仍然是財(cái)政資金及PPP渠道投資，而農(nóng)業(yè)用水合作社、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、種植大戶等，按照一定比例進(jìn)行配套投資（如田間工程及自動(dòng)化高效節(jié)水灌溉工程投資不低于50%），這樣可以保證灌區(qū)灌溉工程的效益得到最大程度的發(fā)揮，進(jìn)一步提高用水戶的積極性，減少后期運(yùn)行管護(hù)成本。

（2）作為承貸主體投資

積極發(fā)展規(guī)?；盟畱糇鳛橘J款承貸主體向銀行及金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，政府可以對(duì)相關(guān)工程進(jìn)行項(xiàng)目打包統(tǒng)一爭(zhēng)取投融資，并且通過財(cái)政貼息、爭(zhēng)取利率優(yōu)惠等途徑支持和鼓勵(lì)相關(guān)的工程投融資。

（3）參與投工投勞

在工程建設(shè)和維修養(yǎng)護(hù)過程中，加大財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，通過“一事一議”等方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞參與其直接受益的灌溉工程建設(shè)及后期維修養(yǎng)護(hù)。

三、工程運(yùn)行維護(hù)管理方案

1.依托專業(yè)化市場(chǎng)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行國有水利工程運(yùn)行管護(hù)

國有水利工程是指灌區(qū)工程體系中的基礎(chǔ)建設(shè)工程部分。對(duì)此類工程的運(yùn)行管護(hù)，按照“業(yè)務(wù)維護(hù)靠自己、技術(shù)維護(hù)靠市場(chǎng)”的要求，采用“政府購買服務(wù)”的形式，進(jìn)一步落實(shí)水利工程及設(shè)施管養(yǎng)分離，按照促進(jìn)工程運(yùn)維良性發(fā)展的需求，水務(wù)管理單位要科學(xué)定崗定編，將工程維修養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)和人員從原行政管理單位剝離出來，實(shí)施維修養(yǎng)護(hù)部門企業(yè)化改革。通過組建水利工程服務(wù)公司等形式提供工程及設(shè)施的維修管護(hù)服務(wù)，以市場(chǎng)化手段建立一支“專業(yè)化”“物業(yè)化”的運(yùn)行管護(hù)隊(duì)伍。

水利工程服務(wù)公司負(fù)責(zé)國有水利工程及灌區(qū)取水和用水的統(tǒng)一管理，以及工程供水計(jì)劃編制、供水和配水調(diào)度。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水利工程的管理與維護(hù)，建立健全管理制度，堅(jiān)持灌區(qū)事務(wù)民主協(xié)商，定期商議有關(guān)重大事項(xiàng)，及時(shí)通報(bào)情況。國有水利工程向灌區(qū)供水實(shí)行計(jì)劃用水、節(jié)約用水、定額管理、有償供水制度，并應(yīng)按照供水、防汛等要求編制年度供水計(jì)劃。

國有水利工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)以水費(fèi)收入為主，不足部分由財(cái)政給予補(bǔ)助，財(cái)政應(yīng)足額落實(shí)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，出臺(tái)維修養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)管理規(guī)定，健全管理單位和維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)之間的委托代理制度，積極推動(dòng)將維修養(yǎng)護(hù)納入政府向社會(huì)力量購買水利公共服務(wù)的統(tǒng)一機(jī)制中來，形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)的工程養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)秩序。此外，利用工程投資產(chǎn)生的收益，持續(xù)進(jìn)行工程硬件的升級(jí)維護(hù)，以及系統(tǒng)軟件的更新和模塊化擴(kuò)展。

2.組建農(nóng)業(yè)用水合作社進(jìn)行田間工程運(yùn)行管護(hù)

根據(jù)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》的相關(guān)規(guī)定，按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范運(yùn)作”的原則，在灌區(qū)范圍內(nèi)以行政村為單位成立農(nóng)業(yè)用水合作社。

明確合作社的組建方式和職責(zé)范圍，完善合作社的功能定位，分別從硬件設(shè)施建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)來源等方面，規(guī)范各農(nóng)民用水合作社建設(shè)，為充分發(fā)揮農(nóng)民用水合作社在田間水利工程管護(hù)和灌溉服務(wù)中的作用奠定良好基礎(chǔ)。合作社根據(jù)有限公司章程、協(xié)議等，為用水戶提供用水服務(wù)、水利工程建設(shè)管理和維修養(yǎng)護(hù)、農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)、計(jì)收水費(fèi)、推廣應(yīng)用先進(jìn)灌水方法和節(jié)水技術(shù)等。

在合作社能力建設(shè)方面，應(yīng)保證辦公場(chǎng)所及硬件設(shè)備。在組織建設(shè)方面，制定農(nóng)民用水合作社章程、內(nèi)部管理制度、農(nóng)民用水合作社財(cái)務(wù)管理辦法等。在經(jīng)費(fèi)來源方面，主要來源于社員交納的會(huì)費(fèi)、水費(fèi)分成、財(cái)政扶持補(bǔ)助資金等，省、市、縣各級(jí)應(yīng)加大財(cái)政扶持力度，努力創(chuàng)造條件，在財(cái)政支農(nóng)預(yù)算中安排一定資金，用于扶持用水合作社的發(fā)展。同時(shí)，實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠政策。用水合作社可比照新辦非公企業(yè)的有關(guān)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策執(zhí)行。對(duì)用水合作社及成員從事的服務(wù)活動(dòng)，按有關(guān)規(guī)定給予稅費(fèi)優(yōu)惠。對(duì)用水合作社為其成員提供技術(shù)服務(wù)或勞務(wù)的收入暫免征收企業(yè)所得稅。

3.引入社會(huì)資本參與田間工程的建設(shè)及運(yùn)行管護(hù)

通過政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、政府購買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與灌區(qū)水利工程建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)，最終實(shí)現(xiàn)“群眾增收，企業(yè)盈利，政府節(jié)水”的共贏目標(biāo)。

水利（水務(wù)）局、農(nóng)業(yè)用水合作社聯(lián)合公開發(fā)布招商公告，吸引專業(yè)化工程運(yùn)維管理企業(yè)參與，根據(jù)公司法共同成立專業(yè)化管理公司，公司負(fù)責(zé)田間工程投資、建設(shè)、運(yùn)行和管護(hù)。水源工程、骨干工程、計(jì)量設(shè)施等由政府投資建設(shè)和管理，后續(xù)可以逐步委托公司管理維護(hù)，政府協(xié)調(diào)、監(jiān)管，并建立政府和公司風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。對(duì)于田間工程，將灌區(qū)高效節(jié)水灌溉工程的運(yùn)行權(quán)、管護(hù)權(quán)、使用權(quán)等通過托管的形式交與公司進(jìn)行運(yùn)作，并在水務(wù)局和農(nóng)業(yè)用水合作社的監(jiān)管下自主管理、自主經(jīng)營(yíng)，使田間高效節(jié)水灌溉工程充分發(fā)揮效益。

公司運(yùn)維收入主要由工程維護(hù)費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)、生產(chǎn)服務(wù)費(fèi)組成，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需由農(nóng)業(yè)用水合作社與公司根據(jù)所需提供的服務(wù)內(nèi)容和形式進(jìn)行協(xié)商確定，政府財(cái)政給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助資金。公司收取的經(jīng)費(fèi)主要用于工程設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)、企業(yè)管理、管護(hù)人員工資以及購買灌溉服務(wù)所需生產(chǎn)資料等方面的支出，并保持適當(dāng)?shù)挠＝?jīng)費(fèi)由農(nóng)業(yè)用水合作社遵照委托合同規(guī)定按時(shí)足額撥付給公司，公司經(jīng)費(fèi)支出受農(nóng)業(yè)用水合作社的直接監(jiān)督，并按國家相關(guān)規(guī)定進(jìn)行資金審計(jì)。

清晰界定政府、公司和農(nóng)業(yè)用水合作社的職責(zé)。公司負(fù)責(zé)田間工程的投資、建設(shè)、運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)，向用水戶收取費(fèi)用，在灌區(qū)拓展經(jīng)營(yíng)服務(wù)范圍。政府負(fù)責(zé)建設(shè)灌區(qū)骨干工程及其計(jì)量設(shè)施，制定水價(jià)，為公司運(yùn)營(yíng)管理和拓展服務(wù)提供政策支持，并監(jiān)督各方履行職責(zé)和義務(wù)；鼓勵(lì)和支持公司在灌區(qū)范圍內(nèi)復(fù)制推廣投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)農(nóng)田水利工程的模式；支持公司在灌區(qū)拓展經(jīng)營(yíng)，積極推動(dòng)灌區(qū)土地流轉(zhuǎn)。為公司依法爭(zhēng)取有關(guān)稅收優(yōu)惠政策。農(nóng)業(yè)用水合作社按規(guī)定足額繳納費(fèi)用，自覺保護(hù)工程設(shè)施，遵守公司制定的用水管理制度。

四、結(jié) 語

現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)在工程投融資、建設(shè)、運(yùn)行、管護(hù)的過程中，既應(yīng)當(dāng)遵循傳統(tǒng)的水利工程建管體系，保持既有制度的規(guī)范性和穩(wěn)定性，也應(yīng)當(dāng)結(jié)合國家新時(shí)期的水利工程建管思路和政策導(dǎo)向，創(chuàng)新管理機(jī)制體制，使整個(gè)農(nóng)業(yè)灌溉現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)工程體系充分發(fā)揮效益，建成“建設(shè)投資多元，建管模式靈活，運(yùn)行管護(hù)到位，工程管理高效”的管理機(jī)制體制，構(gòu)建起科學(xué)完備的水管理保障體系，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

[1]國家發(fā)改委，財(cái)政部，水利部.關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見[R].2015.

[2]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見[R].2016.