陜西水旱災害防御建設實踐與應對策略

陳文軍

（陜西省防汛抗旱總指揮部辦公室,710004,西安）

一、陜西省水旱災害特性

陜西省是全國洪澇干旱災害頻繁發(fā)生的省份之一，陜北以旱災為主，水災次之；陜南以洪災為主，旱災次之；關中旱、澇災害并存。在災害發(fā)生季節(jié)上，陜北水災多在7～8月，旱災多以春旱為主或春夏連旱；陜南水災較之陜北提前或滯后，一般在6～9月發(fā)生，干旱以春夏旱為主；關中水災常見于7～8月，且水旱交替頻繁，旱災常出現(xiàn)春旱、夏伏旱，間有秋冬旱發(fā)生。

陜西省洪澇災害具有分布廣泛、區(qū)域明顯，發(fā)生頻繁、季節(jié)性強，易于突發(fā)、難以預測，成災很快、危害極大等特點。干旱災害幾乎每年都在不同區(qū)域發(fā)生，近年旱災影響范圍由以農(nóng)業(yè)為主擴展到工業(yè)、城市及生態(tài)環(huán)境等領域。主要特點表現(xiàn)為區(qū)域性分布明顯、季節(jié)性表現(xiàn)突出、持續(xù)性趨于增長。

二、防御體系建設

1.建設思路

一是信息實時采集，數(shù)據(jù)同步共享，監(jiān)控實景顯示。進一步強化雨、水、墑、旱、險、災情等信息監(jiān)測，實現(xiàn)監(jiān)測信息種類全覆蓋；進一步強化工程視頻監(jiān)控、應急移動監(jiān)控、遙測遙感監(jiān)控、低空無人機監(jiān)視等，實現(xiàn)監(jiān)測手段全覆蓋。

二是網(wǎng)絡互聯(lián)互通，網(wǎng)管三級布控，安全內(nèi)外隔離。進一步強化中央、省、市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街辦）五級計算機網(wǎng)絡與視頻會商系統(tǒng)建設，實現(xiàn)信息傳輸網(wǎng)絡全暢通。

三是平臺共享公用，預報動態(tài)模擬，調(diào)度輔助決策。進一步強化洪水預測預報、抗旱水源調(diào)度、氣象預警監(jiān)控、大數(shù)據(jù)分析、智能化決策、實時災情評估等應用系統(tǒng)建設，實現(xiàn)指揮決策輔助系統(tǒng)全共享。

四是預案職責明晰，預警到村入戶，撤離警戒管理。進一步強化各級政府及防汛抗旱指揮機構和社會各相關部門、受威脅區(qū)應對暴雨洪澇與干旱缺水災害防御預案，實現(xiàn)各級責任人與防御區(qū)群眾全明白。

五是應對關口前移，值守同步備份，運行建管分離。進一步強化各級防汛抗旱工作部門監(jiān)視、巡查、值守、處置的超前性、規(guī)范性，保障各類設施設備和系統(tǒng)平臺正常運行，實現(xiàn)快速應對處置全天候。

2.實施要求

陜西省在防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程和山洪災害防治項目建設中，堅持按照“目標、任務、體系、管理、統(tǒng)一”等要求實施。

實現(xiàn)“一個目標”。堅持按照“不群死、少損失”的總體目標，組織國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期、二期和山洪災害防治項目建設。

完成“兩項任務”。堅持按照“指揮系統(tǒng)工程、山洪災害項目”兩項任務，統(tǒng)一規(guī)劃、單項設計、分期實施，既明確各端點建設內(nèi)容又落實分級建設資金。

建設“三大體系”。堅持按照“監(jiān)測預警體系、會商決策體系、群測群防體系”三大體系建設，監(jiān)測預警“中央、省、市、縣”分級監(jiān)視，會商決策“中央、省、市、縣、鎮(zhèn)”和“防汛、抗旱、水文、氣象、水庫、水?！笨v橫級聯(lián)，群測群防“鎮(zhèn)、村、組、戶”分別防范。

實行“四級管理”。按照“中央、省、市、縣”四級防御職責，堅持分級負責、屬地管理的原則，分別落實防汛抗旱機構、人員、責任和運行、管護、經(jīng)費等管理職責。

保障“五個統(tǒng)一”。堅持按照“規(guī)劃設計、技術標準、設施設備、平臺軟件、組織實施”統(tǒng)一原則，組織實施防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程和山洪災害防治項目整合集成共享共用建設。

3.目標任務

一是實時信息全共享。對與水旱災害防御相關的氣象、水文、水庫、水保、國土、住建、交通、電力等部門的實時監(jiān)測、預警預報等信息，可以對管理權限、工作職責范圍內(nèi)的指揮機構和受威脅區(qū)域社會公眾實現(xiàn)信息共享共用。

二是視頻監(jiān)控全方位。對主要江河、控制河段、重要水庫（湖泊）、重點城市、重大工程和洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)等防洪區(qū)域，實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)控、三維實景顯示；對其他涉河涉水防治區(qū)、危險區(qū)、避災區(qū)、旅游區(qū)、風景區(qū)等建立公眾圖像信息接收平臺，實現(xiàn)水旱災害防御監(jiān)控全面覆蓋。

三是異地會商全暢通。按照“一縱五橫”的格局，縱向貫通中央、省、市、縣、鎮(zhèn)五級防汛抗旱指揮機構，橫向聯(lián)接氣象、水文、國土、住建、農(nóng)業(yè)等相關部門，形成防汛抗旱專用網(wǎng)絡視頻會商監(jiān)控系統(tǒng)，達到五級級聯(lián)分點可控，主分會場任意切換，會商對象隨機可呼，會場（視頻會議）現(xiàn)場（視頻監(jiān)控）無縫融合，固定（指揮中心）移動（無線終端）同步聯(lián)接。

四是預報預警全過程。分級分區(qū)域建立降雨、徑流、洪水預報系統(tǒng)，對不同區(qū)域（流域）、不同歷時、不同量級的降雨數(shù)值預報達到定點、定時、定量，對不同河流、不同斷面、不同量級的洪水過程預報做到洪峰、洪量、洪時同步。

五是應用平臺全統(tǒng)一。充分利用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云服務和微信、QQ等技術手段，統(tǒng)一建立防汛抗旱數(shù)據(jù)中心、監(jiān)測預警管理系統(tǒng)、決策指揮應用平臺、綜合信息服務門戶。

六是調(diào)度決策全同步。按照江、河、湖、庫聯(lián)通、聯(lián)控、聯(lián)調(diào)、聯(lián)防的思路，建立流域縱（上下游）、橫（左右岸）之間的聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)，利用洪水資源進行豐枯調(diào)節(jié)。

七是應急值守全備份?？蓪⒎姥纯购抵匾獦I(yè)務與值班管理有關的數(shù)據(jù)庫、應用系統(tǒng)服務器在線備份，在遭遇特殊事件導致系統(tǒng)故障時會自動啟動并接管應急值守。

八是群測群防全到戶。在基層鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村、組、戶四級全面落實洪澇、干旱及山洪災害防御責任，修訂完善防御預案，配備簡易雨量、水位觀測報警設施和無線預警廣播、人工預警設備等，廣泛開展防汛抗旱與山洪防御知識宣傳培訓演練，形成責任、預案、預警、撤離“入村到戶、聯(lián)戶叫醒”的群測群防體系。

九是調(diào)查評價全覆蓋。按照“流域不分大小，有災害就調(diào)查；人口不分多少，有居住就核對；單位不分類別，有名稱就登記；區(qū)域不分重點，有村落就詳查；高程不分遠近，有基準就黃海；坐標不分多少，有標繪就測量；斷面不分長短，有需要就實測；評價不分村鎮(zhèn)，有危險就分析”的要求，開展全覆蓋調(diào)查評價。

4.建設內(nèi)容

通過近20年國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一、二期工程和2010—2016年連續(xù)7年的山洪災害防治項目建設，陜西省基本形成覆蓋全省防汛抗旱與山洪災害防治區(qū)的監(jiān)測預警、會商決策、群測群防三大體系，在近年洪澇干旱災害防御中取得了顯著的成效。

（1）監(jiān)測預警系統(tǒng)

陜西省共有雨水墑情自動監(jiān)測站6 000余處，其中新建山洪災害自動監(jiān)測站2 030處，新建土壤墑情固定、移動采集站612處，建設整合氣象部門自動氣象站1 500處；改造共享水文系統(tǒng)報汛站1 953處。

在98個縣1 182個鄉(xiāng)鎮(zhèn)27 336個村配備簡易雨量報警器3.2萬套，在受山洪災害威脅嚴重的沿河村落設立簡易水位報警站1.2萬處；在防治區(qū)村配備無線預警廣播；在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街辦）、村配備手搖報警器、應急照明燈、手持擴音器、銅鑼、口哨作為預報預警設備。

（2）會商決策系統(tǒng)

建成覆蓋省、10個市、100個縣（市、區(qū)）、1 218 個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街辦）四級計算機網(wǎng)絡與視頻會商系統(tǒng)；建成共享共用的省、市、縣（市、區(qū)）三級防汛抗旱指揮系統(tǒng)（山洪災害信息管理共享系統(tǒng)、監(jiān)測預警平臺），縣級監(jiān)測預警平臺延伸到山洪災害防治區(qū)1 182個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街辦）；統(tǒng)一建立了防汛抗旱數(shù)據(jù)中心（庫）、監(jiān)測預警管理系統(tǒng)、決策指揮應用平臺、綜合信息服務門戶，采取固定端與移動端同步共用，實現(xiàn)“一套庫、一組圖、一平臺、一門戶”的應用系統(tǒng)。

（3）群測群防體系

完成山洪災害普查、劃定危險區(qū)和確定預警指標，編制和完善山洪災害防御縣、鎮(zhèn)、村三級預案共17 261個，企事業(yè)單位預案5 082個；印制并向群眾發(fā)放各類山洪災害防御知識宣傳品，制作鄉(xiāng)村級制度牌、宣傳掛圖、宣傳標語等；全省組織培訓2 552場，共計培訓近14萬人次；組織開展避災演練3 357場。

5.主要成效

通過防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程和山洪災害防治項目建設，在信息采集、觀測預警、會商預警、決策調(diào)度、預警指標、防御管理、避險防災、應對處置等八個方面取得了初步成效。

一是信息采集時效性增強。通過新建、共享雨水墑工情自動監(jiān)測（視）站點信息，形成覆蓋全省防汛抗旱及山洪災害防治區(qū)的雨水墑工情監(jiān)測（視）站網(wǎng)，基本建成省、市、縣三級雨水墑情實時監(jiān)測預警信息共享與工旱災情跟蹤采集統(tǒng)計上報系統(tǒng)。

二是簡易觀測預警設備更加多樣。通過配備鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村簡易雨量報警器、簡易水位報警器、無線預警廣播及各類人工觀測預警設備，實現(xiàn)監(jiān)測預警信息快速有效傳遞到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村、組、戶、人的多途徑傳遞。

三是異地視頻會商更加暢通。通過“一縱三橫”網(wǎng)絡互聯(lián)互通，異地視頻分級級聯(lián)，網(wǎng)絡安全管理布控，形成中央、省、市、縣、鎮(zhèn)五級計算機網(wǎng)絡與視頻會商、視頻監(jiān)控系統(tǒng)互聯(lián)互通、分級管理、同步融合。

四是決策調(diào)度指揮更加科學。統(tǒng)一構建了省、市、縣三級防汛抗旱指揮系統(tǒng)暨山洪災害監(jiān)測預警信息管理平臺，防汛抗旱決策指揮與山洪災害防御資源整合共享、平臺分級應用。

五是預警指標確定更加合理。通過調(diào)查評價，基本完成了山洪災害防治區(qū)的村落人口分布，以及防汛重點區(qū)域和山洪災害防治區(qū)流域特性、河溝特征、涉水工程、氣象水文、社會經(jīng)濟等基礎數(shù)據(jù)和威脅對象、現(xiàn)狀能力、危險區(qū)劃的調(diào)查測量與分析評價。

六是應急值守管理更加主動。通過分級負責、屬地管理的防汛責任落實和預案修訂完善，縣、鎮(zhèn)、村、組、戶五級防御責任和縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村三級防御預案體系基本形成。

七是避險防災意識增強。通過宣傳、培訓、演練，增強了山洪災害威脅區(qū)各級黨委與政府主導、部門與群眾聯(lián)動參與防災避險的自覺性。

八是應對處置流程更加規(guī)范。通過各級、各部門嚴格有序、快速有效的應對值守處置，基本形成預測預報、會商研判、實時監(jiān)控、超前部署、快速預警、撤離警戒、避險安置、總結評估的科學應對水旱災害防御機制。

三、災害應對策略

1.嚴格落實分級負責屬地管理的災害防御責任，確保都要管

防汛抗旱工作實行各級人民政府行政首長負責制，統(tǒng)一指揮、分級負責、屬地管理?？h級以上地方人民政府設立防汛抗旱指揮機構，在上級防汛抗旱指揮機構和本級人民政府的領導下，負責領導、組織、指揮本行政區(qū)域內(nèi)的防汛抗旱工作，其辦事機構設在同級人民政府水行政主管部門，各級水行政主管部門負責防汛抗旱工作的指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理工作，承擔防汛抗旱指揮機構的具體工作。

2.認真修訂省市縣鎮(zhèn)村各級水旱災害防御預案，確保都明白

水旱災害防御預案是應對暴雨洪澇與干旱缺水災害的行動指南，是在現(xiàn)有工程設施條件下，針對可能發(fā)生的洪澇干旱災害而預先制定的防御方案和對策措施，是各級政府防汛抗旱指揮機構實施會商決策和指揮調(diào)度的依據(jù)。編制修訂科學性、實用性和操作性、熟知性強的預案，對政府及其防汛抗旱指揮機構有力有序有效指導開展防災減災救災工作至關重要。

3.提高自動監(jiān)測站和監(jiān)測預警平臺的技術維護，確保都完好

雨水墑情信息自動監(jiān)測站是保障水旱災害防御指揮決策等的關鍵信息支撐，涉及氣象、水文、水庫、水保、防汛、抗旱等相關部門，應按照管理權限、工作職責實行分級、分部門管理維護；防汛抗旱指揮系統(tǒng)及其信息管理共享、監(jiān)測預警平臺等是各級防汛抗旱指揮機構處置水旱災害的重要手段，應按照“統(tǒng)一建設、專業(yè)維護、分級共用”的原則進行管理。

4.加強鎮(zhèn)村簡易觀測預警設施設備的使用管理，確保都會用

合理配備簡易觀測預警是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街辦）、村防御山洪災害擴大信息監(jiān)測范圍、快速預警關口前移、群眾參與群測群防的有效措施，應進一步加強觀測預警設備操作使用方法與技術培訓，逐一落實管理人員責任與待遇。

5.做好計算機網(wǎng)絡視頻會商監(jiān)控系統(tǒng)互聯(lián)互通，確保都暢通

計算機網(wǎng)絡與視頻會商 （監(jiān)控）系統(tǒng)互聯(lián)互通，涉及省市縣、縱橫向、內(nèi)外網(wǎng)及異地視頻、監(jiān)控顯示和安全管理、應急值守等，要實現(xiàn)會場現(xiàn)場無縫融合，固定移動同步聯(lián)接，專業(yè)技術性強、保障要求嚴、使用頻次高，應由專業(yè)部門或專業(yè)人員負責運維管理。

6.完善宣傳警示標牌和培訓演練群測群防體系，確保都管用

廣泛開展宣傳、培訓、演練，設立宣傳標牌、專欄和警示標志等，有助于干部群眾掌握了解山洪災害發(fā)生的原因、特點和危害，可有效增強山洪災害防治區(qū)、危險區(qū)干部群眾的責任意識、避險意識。

[1]張啟義，張順福，李昌志.山洪災害動態(tài)預警方法研究現(xiàn)狀[J].中國水利，2016（21）.