水環(huán)境治理PPP項目的困境及其對策

李敬鎖，辛德樹

（青島農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，266109，青島）

PPP（Public-Private-Partnership）即“公私合作”是20世紀(jì)90年代開始在英國興起并迅速在西方國家推廣的一種公共產(chǎn)品供給模式。目前，國際上PPP的運用范圍幾乎已拓展到所有領(lǐng)域。2013年我國正式將PPP作為推進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)改革的目標(biāo)模式，并在全國范圍內(nèi)廣泛推行。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)處于新常態(tài)、財政緊運行的狀況下，運用PPP模式提供公共服務(wù)也將是今后一段時期的常態(tài)。引入PPP模式治理水環(huán)境，不但可以為需求大量資金的水環(huán)境治理提供較好的資金保障，而且可以充分發(fā)揮政府和社會資本的各自優(yōu)勢，進(jìn)而降低項目的整體風(fēng)險，提高水環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，實現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾的三方共贏。這對于有效解決我國水環(huán)境治理問題、優(yōu)化生態(tài)和人居環(huán)境以及提升可持續(xù)發(fā)展能力等均具有重要意義。

一、我國水環(huán)境治理PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀

2015年4月，國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2015〕17號）（以下簡稱“水十條”）和財政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合出臺的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90 號）兩個文件，對運用PPP模式解決水環(huán)境綜合整治問題提出了明確的要求和操作規(guī)范。國家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確指出，要加大對政府與社會資本合作治理環(huán)境污染的支持力度。在國家政策的大力支持下，我國的水環(huán)境治理PPP項目得到了大力發(fā)展，呈現(xiàn)出了以下較為明顯的特點。

1.項目數(shù)量多

在“水十條”出臺的 2015年，就完成了195個水環(huán)境治理PPP項目的申請工作。據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年底，全國入庫PPP項目共計11 260個，其中環(huán)保類項目2 334個，占全部入庫項目總數(shù)的20.7%。在環(huán)保類PPP項目中，涉水項目就超過了80%。

2.市場前景好

依據(jù)投資單價和工程任務(wù)量初步估算，預(yù)計完成“水十條”的全社會投資大概是4.6萬億元。據(jù)2017年中國水網(wǎng)公布的《水環(huán)境綜合治理深度研究報告》顯示，當(dāng)前我國77%的水環(huán)境治理PPP項目仍處于執(zhí)行前階段，即在2017—2020年會有大批量的水環(huán)境治理PPP項目落地，市場投資前景廣闊。據(jù)業(yè)內(nèi)人士表示，2017年水環(huán)境治理PPP項目釋放的市場空間就高達(dá)萬億元。

3.項目規(guī)模大

對傳統(tǒng)的市政項目而言，如果單個項目達(dá)到10億元，即可稱得上大項目。而在PPP時代，單體項目規(guī)模普遍較大。據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計資料顯示，水環(huán)境治理PPP項目30億元以上規(guī)模的占到總項目數(shù)的35%。有的單體項目規(guī)模甚至超過了百億元，如北京市通州區(qū)一個水環(huán)境治理PPP項目金額高達(dá)233.5億元。

二、我國水環(huán)境治理PPP項目面臨的困境

由于PPP模式在我國還處于起步階段，其主要應(yīng)用領(lǐng)域多集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，對于水環(huán)境治理方面的應(yīng)用仍在摸索之中，在角色認(rèn)知、績效考核指標(biāo)、利益回報、規(guī)范性合同等方面還面臨著一些困境，成為制約當(dāng)前水環(huán)境治理PPP項目發(fā)展的瓶頸。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.角色認(rèn)識不到位

當(dāng)前一些政府部門與社會資本對于自身在PPP項目中的角色定位還缺乏明確的認(rèn)識。有的基層政府簡單地認(rèn)為，通過PPP形式把水環(huán)境治理項目委托給專業(yè)公司來做，而自身只要做好項目驗收工作就足夠了。事實上，政府和社會資本合作，“主動權(quán)”更多的在于政府。因為政府不僅應(yīng)積極參與項目的管理，及時了解項目實施過程中存在的問題，并為解決問題創(chuàng)造良好的條件，同時還要做好監(jiān)管工作，如監(jiān)督水環(huán)境治理的公益性目標(biāo)不受損害。若政府不深入到項目的實際工作中，則難以做好這兩方面工作。有的企業(yè)認(rèn)為，公司已拿到項目，自身又有技術(shù)、懂市場，自己干就可以了，不需要政府的干預(yù)。但由于水環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，涉及的利益相關(guān)方較多，如果沒有政府的大力支持，僅僅依靠企業(yè)的力量，有些工作難以協(xié)調(diào)和推進(jìn)。

PPP項目的本質(zhì)是合作，是政府與社會資本形成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的聯(lián)合體，共同參與項目管理。這有別于傳統(tǒng)融資模式下政府主導(dǎo)的項目管理模式。只有政府和社會資本正確認(rèn)識自身在PPP項目中的角色定位，才能更好地發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，做好各自應(yīng)做好的事情，進(jìn)而實現(xiàn)PPP項目的多方共贏。

2.績效考核指標(biāo)難設(shè)置

水環(huán)境治理PPP項目治理的內(nèi)容較多，程序復(fù)雜，周期較長，有的甚至長達(dá)二三十年。在如此長周期內(nèi)，會經(jīng)過不同的治理階段，而不同的治理階段又有不同的績效考核指標(biāo)。因此，項目初期設(shè)定的目標(biāo)可能難以準(zhǔn)確體現(xiàn)項目全生命周期的質(zhì)量要求。同時一個流域的水質(zhì)不僅受到該流域自身的因素影響，同時也會受到上游及流域外環(huán)境的影響?？傊?，一個水環(huán)境治理PPP項目面臨著較多的無法控制的流域內(nèi)外因素影響。PPP項目建設(shè)完成后，要應(yīng)用哪些指標(biāo)來衡量項目達(dá)到治理標(biāo)準(zhǔn)，項目運營過程中要應(yīng)用哪些指標(biāo)來衡量運營情況，上述階段各指標(biāo)所占的權(quán)重是多少等等，都需要進(jìn)行明確。因此，科學(xué)地設(shè)置水環(huán)境治理PPP項目績效考核指標(biāo)是一個亟須解決的問題。

3.利益回報機(jī)制難建立

水環(huán)境治理的標(biāo)準(zhǔn)越高、效果越好，通常需要的治理成本也就越高。而社會資本逐利的本性，可能會使其在水環(huán)境治理過程中盡可能地減少投入，降低治理效果。因此，建立以依效付費為核心的利益回報機(jī)制就顯得特別重要。由于績效考核指標(biāo)的難設(shè)置，就造成了難以建立科學(xué)的依效付費機(jī)制。同時，項目治理的性質(zhì)也不盡相同，有經(jīng)營性的、準(zhǔn)經(jīng)營性的，還有非經(jīng)營性的。經(jīng)營性項目收費來源明確，收費標(biāo)準(zhǔn)好確定，利益回報機(jī)制相對好建立，也容易受到社會資本的關(guān)注。準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目，或者投入多而收益少，或者只有投入而沒有收益，利益回報機(jī)制不好建立。而水環(huán)境治理PPP項目投資巨大，投資回收期長，未來存在較多不確定性，如果沒有穩(wěn)定的利益回報機(jī)制，社會資本參與治理的積極性必然受到影響。

4.缺少規(guī)范的合同文本

由于PPP在我國發(fā)展時間短，再加上一些基層政府相關(guān)人員認(rèn)識不到位，難免在制訂PPP項目合同時感到茫然。對于單體水環(huán)境治理項目而言，其合同的制訂相對簡單。但綜合性水環(huán)境治理項目復(fù)雜，涉及專業(yè)技術(shù)問題較多，合同制訂較難。若相關(guān)人員對水環(huán)境治理不熟悉，難免考慮不夠周全，可能出現(xiàn)合同內(nèi)容等不科學(xué)、不規(guī)范的問題，由此導(dǎo)致一些有實力、有意愿參與的優(yōu)秀企業(yè)不愿參與PPP合作。為了讓社會資本更好地了解水環(huán)境治理PPP項目的思路和技術(shù)路線，讓企業(yè)對自身的責(zé)權(quán)利有明確的認(rèn)識和把握，提高企業(yè)參與治理的積極性，需要通過制訂水環(huán)境治理PPP項目合同的規(guī)范文本，以指導(dǎo)和規(guī)范政府部門更好地開展PPP相關(guān)工作。

三、對策建議

1.加大宣傳及培訓(xùn)力度

加強(qiáng)PPP的宣傳和培訓(xùn)工作力度，對于增強(qiáng)社會對PPP的理解和共識、明確政府和社會資本的角色定位等有著積極的促進(jìn)作用。一方面，應(yīng)充分利用電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等多種形式，大力宣傳PPP的理念及政策，報道典型PPP示范項目的成功經(jīng)驗，營造良好的社會氛圍。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)PPP知識和實踐技能的培訓(xùn)。從PPP模式的理念、方法以及成功、失敗的案例入手，加大對政府分管負(fù)責(zé)人以及發(fā)改、財政、金融等相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)力度，通過全方位、多層次的培訓(xùn)提升其PPP理論知識水平和實踐操作能力。

2.科學(xué)設(shè)置績效考核指標(biāo)

科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)是吸引社會資本參與合作PPP項目，并使合作能夠持續(xù)發(fā)展的重要前提?？冃Э己酥笜?biāo)的設(shè)置應(yīng)注意以下問題：①技術(shù)上的可行性。如果以現(xiàn)有技術(shù)或未來可預(yù)見的技術(shù)進(jìn)行水環(huán)境治理，達(dá)不到指標(biāo)的要求，則設(shè)置的指標(biāo)毫無意義。②經(jīng)濟(jì)上的合理性。當(dāng)技術(shù)上可行之后，就要考慮項目的投入產(chǎn)出情況，經(jīng)濟(jì)上是否在政府財力可承受的范圍之內(nèi)，同時又能讓社會資本明確看到潛在的收益。③公益性和營利性目標(biāo)的兼顧?？冃Э己酥笜?biāo)的設(shè)定既應(yīng)考慮政府的公益性目標(biāo)，也應(yīng)關(guān)注社會資本的營利性目標(biāo)，尋求兩者有效結(jié)合的平衡點。④水體的理化指標(biāo)與人的感官感受的一致性。設(shè)置指標(biāo)應(yīng)考慮人的視覺、嗅覺等直觀體驗。比如對黑臭水體的治理，其最基本的指標(biāo)應(yīng)達(dá)到視覺上看不到黑色、嗅覺上聞不到臭味。否則，不管污染物的理化指標(biāo)有多么明顯的改善，公眾也不認(rèn)為治理是成功的。

3.健全利益回報機(jī)制

對于水環(huán)境治理PPP項目中的經(jīng)營性項目，可采用使用者付費的模式，通過制定合理的收費標(biāo)準(zhǔn)來建立健全利益回報機(jī)制，吸引社會資本積極參與。對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，政府應(yīng)給予補(bǔ)助，使社會資本能夠獲得合理的利潤。對于非經(jīng)營性項目，只能采取政府購買服務(wù)的方式，使社會資本的投資獲得適當(dāng)?shù)幕貓?。同時，為提高水環(huán)境綜合治理效果，可以采用“打包”的方式治理水環(huán)境，即把營利性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目、非營利性項目整體打包成一個PPP項目進(jìn)行治理。如將水環(huán)境治理與周邊土地的開發(fā)一起打包招標(biāo)。只有水環(huán)境治理好了，周邊土地才具有更高的開發(fā)價值，社會資本自然會努力做好治理工作。另外，這種整體打包的模式還可有效降低政府的風(fēng)險，發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高項目的整體效率。

4.規(guī)范合同文本

為保證水環(huán)境治理PPP項目順利進(jìn)行，在政府和社會資本之間建立良好的合作規(guī)則，有必要規(guī)范水環(huán)境治理PPP項目合同文本。水環(huán)境治理PPP合同文本框架應(yīng)包含項目基本情況、雙方的權(quán)利和義務(wù)及投資項目的權(quán)屬、投資金額、績效目標(biāo)與考核等方面的內(nèi)容。應(yīng)重點闡述治理的操作思路，具體涉及哪些內(nèi)容，對于重點核心內(nèi)容應(yīng)說明適合的情形及應(yīng)注意的問題等等。通過建立規(guī)范的合同文本，指導(dǎo)和規(guī)范雙方的合作，促進(jìn)水環(huán)境治理效果的提升。

5.成立技術(shù)專家組

鑒于水環(huán)境治理的復(fù)雜性，有些技術(shù)指標(biāo)不僅政府部門有關(guān)人員難以清楚認(rèn)識，專業(yè)治理公司相關(guān)人員也會遇到一定的困難。如生活污水，其治理標(biāo)準(zhǔn)非常明確，但明確其技術(shù)指標(biāo)存在較大難度。在此情況下，可能造成政府不知如何判斷企業(yè)采用的技術(shù)是否可行，參與合作的企業(yè)也不知給項目定多少安全系數(shù)的情況——定多了，成本上升；定少了，怕治理不達(dá)標(biāo)。因此，成立技術(shù)專家組作為第三方，為合作雙方提供技術(shù)咨詢、技術(shù)指標(biāo)設(shè)置等方面的專業(yè)化服務(wù)具有重要的現(xiàn)實意義。

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