治理社會治安防控體系建設(shè)淺析

李 悅

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院 政治處，天津 300382）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出“打造共建共治共享的社會治理格局”[2]，明確了新時代社會治理現(xiàn)代化的深刻內(nèi)涵?，F(xiàn)階段社會治安防控體系建設(shè)以治理為視角具有必然性，要不斷厘清政府、社會組織、社會公眾乃至市場的關(guān)系，提高動態(tài)化、信息化條件下維護社會治安穩(wěn)定的能力。

一、“治理”理念與社會治安防控體系建設(shè)體現(xiàn)內(nèi)在一致性

（一）關(guān)于“治理”理念

摩爾根提出在原始社會當(dāng)氏族部落需要對公共事務(wù)做出決定時，氏族議事會負(fù)責(zé)將所有氏族成員召集起來做出表決[3]。這種原始治理體現(xiàn)了治理的本意，即：平等、公正、民主和大眾參與。而在現(xiàn)代公共管理的語境中，治理則是源于英文governance，原意是控制、引導(dǎo)和操縱?！伴L期以來它與統(tǒng)治一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中”[4]。因此，治理首先體現(xiàn)為一種活動或者過程，其次體現(xiàn)為一種將平等、公正、民主和大眾參與貫徹在公共事務(wù)管理中的觀念。筆者的觀點傾向于前者，即把治理當(dāng)做一種政府管理國家的活動或者過程。

現(xiàn)代社會的治理強調(diào)靈活性、協(xié)調(diào)性、溝通性[5]。其主要特征體現(xiàn)為：一是主體多樣，治理主體是彼此平等的關(guān)系，因此政府或者非政府組織、社會團體、公民都可以成為治理主體；二就權(quán)力流向而言，治理是多方參與的過程，主體的權(quán)力是被授予的，因此授權(quán)既可以自上而下，也可以自下而上，甚至可以自中間向上、下兩個方向流動；三就實踐方式而言，治理通常采取的方式是溝通、協(xié)商和合作，而且要有法律依據(jù)，符合法治的要求。

（二）關(guān)于社會治安防控體系

國內(nèi)警學(xué)界對“社會治安防控體系”的概念表述方式不盡相同，主要有以下幾種：1.警務(wù)工作系統(tǒng)說，即認(rèn)為構(gòu)建社會治安防控體系是依據(jù)系統(tǒng)論，運用社會控制理論和系統(tǒng)工程方法，整合警力資源與社會資源，運用綜合手段對社會治安防控的警務(wù)工作系統(tǒng)[6]；2.警務(wù)模式說，即認(rèn)為社會治安防控體系是公安機關(guān)以信息化為手段，通過構(gòu)建虛實相結(jié)合的防控網(wǎng)絡(luò)，對影響治安秩序的社會要素進(jìn)行防范和控制的現(xiàn)代警務(wù)模式[7]；3.機制說，即認(rèn)為社會治安防控體系是公安機關(guān)對社會實施高效、科學(xué)和有序管理的系統(tǒng)與機制[8]。

筆者采用的是警務(wù)工作系統(tǒng)說，這一系統(tǒng)的特點主要表現(xiàn)為：1.以公安機關(guān)為主體；2.動員、整合全社會范圍內(nèi)一切可以利用的資源，3.運用綜合手段解決社會安全穩(wěn)定問題、維護公共安全和社會秩序。

（三）治理是社會治安防控體系建設(shè)的必然視角

1.治理作為一個活動或者過程，與社會治安防控體系建設(shè)具有相同的價值取向。有國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為治理的理論基礎(chǔ)是社會中心論，具體來說就是國家和政府的職責(zé)與行為往往依據(jù)社會訴求來進(jìn)行規(guī)定[9]。同理，社會治安防控體系建設(shè)的目標(biāo)要求也是提高公眾安全感、滿意度，實現(xiàn)社會和諧有序，“努力使影響公共安全的暴力恐怖犯罪、個人極端暴力犯罪等得到有效遏制，使影響群眾安全感的多發(fā)性案件和公共安全事故得到有效防范”①。

2.治理視角下的社會治安防控體系存在的內(nèi)在聯(lián)系。一是，目前社會治安防控體系建設(shè)受現(xiàn)有國情決定，只能以治理作為視角，還不能完全實現(xiàn)治理的本質(zhì)要求。因為，在主體地位方面，治理要求各主體彼此平等，而現(xiàn)階段我國的基本國情決定了，社會治安防控體系包含的各主體之間必然不能完全體現(xiàn)治理的本質(zhì)要求。我國社會治理在體制上要求黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，而社會治安防控體系的核心力量是受黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的公安機關(guān)。因此，治理只能作為一個必然的視角存在，而不體現(xiàn)為社會治安防控體系建設(shè)的內(nèi)在規(guī)定性。二是，以治理為視角推進(jìn)社會治安防控體系建設(shè)，須對公安機關(guān)和社會公眾重新進(jìn)行角色定位。治理視角下的社會防控手段呈現(xiàn)多樣性，既包括預(yù)防、控制和打擊，也包括建設(shè)、教育和服務(wù)[10]。因此，公安機關(guān)和社會公眾在社會防控活動中承擔(dān)的角色必須重新定位——警察在承擔(dān)職業(yè)管理者或控制者角色的同時，也要以一種協(xié)調(diào)者或幫助者的身份出現(xiàn)；而社會公眾則變公共服務(wù)消費者為公共服務(wù)參與者，不僅可以自主選擇公共服務(wù)的模式和種類，亦可以參與者的身份參加社會治安治理，成為公共安全服務(wù)的共同生產(chǎn)者。

二、目前社會治安防控體系建設(shè)存在的問題

社會治安防控體系構(gòu)建體現(xiàn)為完整的系統(tǒng)，需要以公安機關(guān)為主導(dǎo)，政府、企事業(yè)單位、非政府組織、社會團體、人民群眾等社會力量共同參與，各領(lǐng)域緊密銜接、協(xié)同配合，形成運行平穩(wěn)有效的治安防控體系。由于牽涉多方面、多領(lǐng)域，社會治安防控體系建設(shè)必然不能一蹴而就，而表現(xiàn)為逐步成熟和調(diào)整的動態(tài)發(fā)展過程。迄今，社會治安防控體系建設(shè)存在諸多問題和困境，筆者不能面面俱到，主要針對公安機關(guān)遇到的瓶頸問題進(jìn)行總結(jié)：

（一）工作機制方面存在的問題

1.欠缺統(tǒng)一協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計。社會治安防控體系建設(shè)的理想狀態(tài)是以公安機關(guān)為骨干，各相關(guān)單位和社會組織等為多元主體，整體推進(jìn)防控體系建設(shè)。實際情況是公安機關(guān)一家單打獨斗，其他主體著眼于各自的現(xiàn)實利益進(jìn)行取舍，有利可圖的就一擁而上，“啃硬骨頭”的就推脫避讓，造成行政成本過高、資源浪費等問題。

2.現(xiàn)行派出所績效考核體系存在弊端。制定派出所績效考核指標(biāo)體系的權(quán)限在公安領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，而不在派出所，極易導(dǎo)致指標(biāo)體系缺乏科學(xué)性、客觀性和可操作性。例如，當(dāng)前指標(biāo)體系中破案打處等工作指標(biāo)占優(yōu)勢性比重，社區(qū)警務(wù)工作指標(biāo)占比小、分值少，派出所往往使用大量警力全力完成破案打處任務(wù)數(shù)，而民警根本無暇與社區(qū)內(nèi)的機關(guān)單位、居委會、治保會乃至社區(qū)群眾進(jìn)行接觸和磨合。績效考核體系的這種導(dǎo)向不利于提高社會治安防控體系社會化水平。

3.“民力”作用發(fā)揮不明顯?；鶎印爸伪钡热罕娮灾涡灾伟脖Ｐl(wèi)組織逐漸弱化。一方面，基層民警沒有沉入社區(qū)開展組織、動員等基礎(chǔ)工作，社會公眾對社會面的防控網(wǎng)建設(shè)并不知情；另一方面，由于欠缺健全的獎勵機制，社會公眾主動參與群防群治的積極性難以持久。

（二）信息化建設(shè)方面存在的問題

從嚴(yán)格意義上講，當(dāng)前已建設(shè)成型的社會治安防控信息資源網(wǎng)絡(luò)在布局上并不均衡，還沒有真正實現(xiàn)社會防控的全過程、全方位、無死角。

1.信息資源共享受限。受限于現(xiàn)行的“條塊分割、以塊為主”的公安行政管理體制，公安機關(guān)內(nèi)部“信息煙囪林立”，不同地方公安機關(guān)之間、同一地方的不同警種之間公安信息系統(tǒng)交互訪問困難。另外，當(dāng)公安機關(guān)向其他部門提出數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)互聯(lián)、互通、互查需求時，往往遇到各種不合作，造成我們的警綜系統(tǒng)始終沒有實現(xiàn)與諸如民政、能源、醫(yī)療、社保、公積金、有線電視網(wǎng)等社會信息系統(tǒng)實現(xiàn)對接。這種現(xiàn)狀與社會治安防控所要求的時、空無縫銜接還存在較大差距。

2.數(shù)據(jù)信息應(yīng)用水平不高。當(dāng)前，多數(shù)公安部門對“大數(shù)據(jù)”技術(shù)的認(rèn)知水平還停留在獲取海量數(shù)據(jù)、不斷擴展數(shù)據(jù)資源庫的階段，尚未認(rèn)識到通過數(shù)據(jù)分析處理，挖掘數(shù)據(jù)背后的“大價值”才是應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的歸宿。一方面，公安部門不斷要求加大資金投入，擴建數(shù)據(jù)庫，用來存儲日益增長的數(shù)據(jù)信息；另一方面，大量信息資源被閑置，有些數(shù)據(jù)互相沖突、彼此干擾，給數(shù)據(jù)庫運行帶來安全隱患，根本無法在社會防控中發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）隊伍建設(shè)方面存在的問題

1.基層民警隊伍不穩(wěn)定。當(dāng)前基層民警工作面臨許多現(xiàn)實困難，比如：工作時間長、強度大、風(fēng)險高，但待遇跟個人投入不成正比；對民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益的保護，無論措施還是力度均不到位；個別群眾不理解、不尊重民警工作，甚至故意刁難，基層民警普遍存在“做多錯多”的顧慮。眾多負(fù)面因素影響基層民警不愿意堅守基層從事社會治安治理最前沿的工作，而是想盡各種辦法往機關(guān)里擠，造成警力的截流和內(nèi)耗，使警力配置呈現(xiàn)出頭重腳輕的狀態(tài)，最直接的后果就是沒有足夠的民警深入基層、扎根社區(qū)，動員、組織社會力量開展群防群治，這一傾向性問題尤為值得關(guān)注。

2.群眾工作能力弱。建國后，我國公安工作的一大特色和優(yōu)勢就是“群眾路線”，正所謂“警力有限，民力無窮”。對于社會治安防控體系建設(shè)而言，須臾不可缺少的正是人民群眾的大力支持和積極參與。但在實際運行中也存在一些問題：一是目前基層民警隊伍中青年民警所占比例趨重，而青年民警突出的特點之一就是“主動服務(wù)他人”意識方面存在欠缺，表現(xiàn)在具體工作中，就是對深入社區(qū)開展群眾工作存在抵觸心理，在群眾中間沒有“存在感”、“認(rèn)知度”，無法獲取群眾的信任與依賴；二是當(dāng)前公安教育訓(xùn)練的內(nèi)容中，與群眾工作相關(guān)知識與技能的培訓(xùn)內(nèi)容所占比重較小，造成基層民警自身具備的專業(yè)素養(yǎng)難以勝任群眾工作，總結(jié)起來就是“敲不開門、進(jìn)不去屋、聊不下來”?；鶎用窬谏鐓^(qū)開展群防群治缺少有效的方法和手段，既滿足不了工作的要求，也滿足不了群眾的要求。

三、以治理的視角推進(jìn)社會治安防控體系建設(shè)

按照黨的十九大報告，現(xiàn)階段社會治理的體制架構(gòu)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”[11]。因此，治理視角下的社會治安防控體系建設(shè)，充分發(fā)揮公安機關(guān)的主導(dǎo)作用是前提，同時動員全社會力量共同參與，統(tǒng)籌推進(jìn)人防、技防、物防，織密、織嚴(yán)、織牢社會治安防控網(wǎng)。筆者認(rèn)為，在完成常規(guī)建設(shè)的同時，需要解決好以下幾個問題：

（一）提高社會治安防控體系建設(shè)的社會化水平

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》，明確指出社會治安防控體系建設(shè)的工作格局是——黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、各部門齊抓共管、社會力量積極參與②。當(dāng)前，亟待提高的是社會公眾的參與水平。社會治安防控體系建設(shè)必須把觸角深深扎根于社會生活的各個層面和角落，充分動員一切可以參與治安治理的社會力量，積極引入人民群眾、社會團體、志愿者組織等社會力量參與社會治安防控，開展群防群治。在此試以“北京朝陽群眾”為例加以分析，筆者認(rèn)為這是當(dāng)前社會防控群防群治、構(gòu)建立體化社會治安防控網(wǎng)絡(luò)的典型代表。首先，從成分構(gòu)成來看，“北京朝陽群眾”主要來自平安志愿者、黨員巡邏隊、專職巡邏隊、義務(wù)巡邏員、治保積極分子，其數(shù)量以萬計，使“民力”在最大限度上得以發(fā)揮。其次，從途徑來看，每一名“朝陽群眾”以自身為原點、以社會生活為半徑，形成獨立的治安防控輻射網(wǎng)。規(guī)模巨大的獨立防控網(wǎng)交織在一起，無疑形成了嚴(yán)密的“人網(wǎng)”，與公安機關(guān)視頻監(jiān)控平臺搭建的“天網(wǎng)”密切配合，共同衛(wèi)護社區(qū)的穩(wěn)定和平安。最后，從工作機制來看，“朝陽群眾”或立足個人生活空間，或組成社區(qū)治安聯(lián)防隊開展治安巡邏，及時發(fā)現(xiàn)涉及街頭詐騙、反恐、消防、涉黃賭毒等各類線索，公安機關(guān)據(jù)此開展有針對性的防范和打擊。同時，社區(qū)群眾也會在公安機關(guān)的指導(dǎo)下主動開展社會治安防控的宣傳教育?？梢姡俺柸罕姟笔巧鐣伟卜揽伢w系建設(shè)具備較高社會化水平的體現(xiàn)，科學(xué)地界定了在社會治安防控體系中公安機關(guān)和社會公眾的角色定位和彼此關(guān)系，更加接近治理的本質(zhì)要求。此舉值得借鑒和推廣。

（二）提高社會治安防控體系建設(shè)信息化水平

社會治安防控體系建設(shè)要“充分運用新一代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和智能傳感、遙感、衛(wèi)星定位、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，創(chuàng)新社會治安防控手段，提升公共安全管理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平”③。筆者建議：

1.強化信息采集。充分發(fā)揮基層派出所和社區(qū)民警在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的重要作用。一方面，積極豐富信息采集的內(nèi)容，堅持從基層民警涉及的打防控崗位、周邊地區(qū)治安狀況、特種行業(yè)場所管理以及電信、移動、工商、稅務(wù)等系統(tǒng)，采集能“為我所用”的社會信息，實現(xiàn)基礎(chǔ)工作信息化、信息管理基礎(chǔ)化；另一方面，要拓寬信息采集的渠道，充分發(fā)揮基層治安力量深入社區(qū)、貼近群眾的優(yōu)勢，在傳統(tǒng)的入戶訪查、巡邏防范、治安管理等途徑的基礎(chǔ)上，拓寬渠道，全方位采集信息。

2.強化信息應(yīng)用。收集警務(wù)情報信息的根本目的是在警務(wù)工作中加以應(yīng)用，為偵查破案、治安防范、服務(wù)管理提供信息保障。要讓信息“發(fā)聲”，創(chuàng)造更大的價值。實踐中，我們可以建立信息數(shù)據(jù)總集合和數(shù)據(jù)子集，并實現(xiàn)互通。數(shù)據(jù)總集合就是涵蓋所有警務(wù)信息和社會信息的數(shù)據(jù)集；而數(shù)據(jù)子集是各部門、各警種根據(jù)自身日常工作需要生成的，規(guī)模以“夠用即可”為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)各部門工作發(fā)展需要更多數(shù)據(jù)時，子集向總集合提出申請，由總集合向子集推送相關(guān)數(shù)據(jù)。同時，可根據(jù)特定用戶的需求提供定制、配送服務(wù)。譬如，生活中每天都有老人和兒童走失，公安機關(guān)可以生成一個專門預(yù)防老人兒童走失的系統(tǒng)，可以和民政、教育、醫(yī)療、交通等相關(guān)部門合作，把相關(guān)的所有信息都采集存儲，依據(jù)動態(tài)軌跡分析，及時發(fā)現(xiàn)行為異常，預(yù)防走失。

3.強化信息研判。加強信息研判是強化數(shù)據(jù)應(yīng)用的延伸。大數(shù)據(jù)先驅(qū)維克托·邁爾-舍恩伯格曾在其《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》一書中提出：“信用卡詐騙是通過觀察異常情況來識別的”，“異常值是最有用的信息，你可以把它與正常交易情況進(jìn)行對比。這是一個大數(shù)據(jù)問題”[12]。顯然，大數(shù)據(jù)是一種“資源”，可以幫助我們洞悉一切事物和現(xiàn)象?！按髷?shù)據(jù)”的目標(biāo)不是占有大量數(shù)據(jù)，而是讓數(shù)據(jù)“發(fā)聲”。這就需要對基礎(chǔ)信息進(jìn)行研判，通過互聯(lián)網(wǎng)等情報信息渠道，運用視頻監(jiān)控等技術(shù)手段，實現(xiàn)對轄區(qū)治安狀況、重點人員軌跡等情況的動態(tài)分析研判，從中發(fā)現(xiàn)帶有規(guī)律性、苗頭性、傾向性的問題，達(dá)到維護治安、預(yù)防犯罪的目的。

（三）提高基層民警的工作能力水平

1.鼓勵社區(qū)民警練好群眾工作基本功。社會治安防控體系作為一個有機整體，需要能夠把各領(lǐng)域、各部門有效銜接的環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，能夠直接發(fā)揮這一作用的就是社區(qū)民警。社區(qū)事務(wù)包羅萬象，大部分的社會治安問題都集中發(fā)生在社區(qū)內(nèi)。如果社區(qū)警務(wù)開展得好、社區(qū)民警的工作成效顯著，將盤活整個社會治安防控網(wǎng)絡(luò)。如前所述，當(dāng)前社會治安防控體系建設(shè)存在問題之一就是民警沉不下去。要從主、客觀兩個方面發(fā)力：客觀方面，公安機關(guān)要從體制、機制、保障方面深化改革，精簡機關(guān)警力，推進(jìn)警力下沉，建立專職化的社區(qū)民警隊伍，實現(xiàn)警務(wù)前移，提高社區(qū)的“見警率”、“管事率”；主觀方面，社區(qū)民警“群眾工作”的意識亟待加強，發(fā)揚曾經(jīng)的“老片警精神”，鼓勵社區(qū)民警練好群眾工作基本功，沉入社區(qū)實打?qū)嵉貫槿罕娹k實事解難題。

2.培養(yǎng)民警保護公民隱私和數(shù)據(jù)安全的意識和能力。在信息化時代的早期，一些技術(shù)專家已經(jīng)意識到信息化將會給人們的隱私帶來威脅。在“大數(shù)據(jù)”時代，這種威脅進(jìn)一步擴大，“斯諾登事件”引發(fā)了新一輪的討論———國家安全、社會穩(wěn)定與個人隱私之間的平衡問題。信息技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用，高水平公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)的建成，不但使社會治安防控體系逐漸呈立體化，而且使公安機關(guān)在社會治安治理和公共服務(wù)領(lǐng)域掌握了日益龐大的信息資源。這些數(shù)據(jù)信息的存儲和使用安全同樣面臨巨大的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，必須讓民警明確警務(wù)數(shù)據(jù)信息是公安機關(guān)經(jīng)過公眾授權(quán)而獲得的公共資源，必須依法依規(guī)使用。在具體的工作中，嚴(yán)禁民警隨意泄露公民隱私，培養(yǎng)數(shù)據(jù)安全意識，將數(shù)據(jù)信息的交流、共享和應(yīng)用置于安全環(huán)境之下，及時彌補數(shù)據(jù)安全管理上的缺陷或漏洞，實現(xiàn)信息接口規(guī)范、數(shù)據(jù)使用規(guī)范和信息的風(fēng)險管理、安全管理。

總之，黨的十九大報告提出打造共建共治共享的社會治理格局，是我國國家事務(wù)管理向治理本質(zhì)的回歸，順應(yīng)時代發(fā)展的需要。公安機關(guān)的任務(wù)就是協(xié)助黨委和政府加強頂層設(shè)計，結(jié)合防控體系建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀，提出切實可行的具體措施，協(xié)同社會組織和公眾整體推進(jìn)防控體系建設(shè)，切實將黨的十九大要求落實到位。

注 釋：

①②③中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》，2015-04.