行政違法行為法律監(jiān)督的歷史、困境和出路

梁春程

（華東政法大學(xué) 研究生教育學(xué)院，上海 200042）

隨著國家監(jiān)察體制改革的全面推開，檢察系統(tǒng)自身也開始重新思考檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，積極探索建立健全行政違法行為法律監(jiān)督制度。然而，長期以來，檢察機(jī)關(guān)主要依托辦理和預(yù)防職務(wù)犯罪來實現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督制約，對一般行政違法行為的法律監(jiān)督著力較少。實踐中一些檢察機(jī)關(guān)依托法律監(jiān)督職能開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督等有益的探索[1]，但對行政違法行為法律監(jiān)督的目的、范圍、程序、效力等基礎(chǔ)理論均缺乏深入研究。本文擬從行政違法行為法律監(jiān)督的歷史演變出發(fā)，從規(guī)范、實證及法理等角度對行政違法行為法律監(jiān)督的現(xiàn)實困境和完善路徑展開探討，以期對該項改革推進(jìn)有所裨益。

一、行政違法行為法律監(jiān)督的歷史演變

（一）一般監(jiān)督：全面主動糾正行政違法行為（1954年—1957年）

檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督最早可以溯源到1931年中華蘇維埃時期，當(dāng)時設(shè)立的中央工農(nóng)檢察人民委員部，承擔(dān)行政監(jiān)察、職務(wù)犯罪檢察等多種職能。新中國成立后，依照列寧關(guān)于檢察機(jī)關(guān)維護(hù)法制統(tǒng)一的理論，我國參照蘇聯(lián)檢察模式,建立了具有“一般監(jiān)督”特征的中國檢察制度，創(chuàng)設(shè)了建議書、提請書、抗議書、報告書等一般監(jiān)督方式，積極糾正行政違法行為。以上海為例，1956年上海市各級人民檢察院辦理違法案件1525件，較1955年的136件增長10.2倍。1955—1956年兩年，作出糾正違法決定168件，其中發(fā)出建議書116件，發(fā)出提請書52件，向黨政領(lǐng)導(dǎo)部門報告99件，內(nèi)容涉及督促糧食局依法妥善管理糧倉、糾正選舉委員會違法剝奪選舉權(quán)、監(jiān)督稅務(wù)局違法追繳稅款、提請民政局和公安局糾正違法擴(kuò)大收容對象，等等。但1957年下半年開始，從中央到地方刮起了一股對檢察機(jī)關(guān)的取消風(fēng)，其中檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職能受到嚴(yán)厲批判，作為行政違法行為法律監(jiān)督起源的“一般監(jiān)督”從此沉寂。

（二）間接監(jiān)督：結(jié)合辦案幫助行政機(jī)關(guān)預(yù)防違法犯罪行為（1981—2001年）

1978年人民檢察院恢復(fù)重建，次年制定的《人民檢察院組織法》確定了檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位，但取消原有的一般監(jiān)督權(quán)。但此后1981年、1998年中央提出司法機(jī)關(guān)要對社會治安問題參與全面綜合治理、預(yù)防減少犯罪，檢察機(jī)關(guān)要將結(jié)合辦案提出預(yù)防犯罪的檢察建議作為一項任務(wù)。在此背景下，檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)造性地發(fā)揮了“檢察建議”的監(jiān)督作用，其中1981年最高人民檢察院工作報告專門提出“通過辦案，對一些機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在管理上存在的漏洞，及時提出建議，幫助發(fā)案單位采取措施，健全制度，加強(qiáng)管理”，取得了良好的法律效果和社會效果。檢察機(jī)關(guān)借助履行參與社會治安綜合治理的職責(zé)，通過結(jié)合辦案制發(fā)檢察建議，為構(gòu)建行政違法行為法律監(jiān)督制度提供了實踐經(jīng)驗。

（三）延伸監(jiān)督：延伸職能拓展行政檢察監(jiān)督范圍（2001—2015年）

進(jìn)入二十一世紀(jì)，隨著黨和國家對依法行政和社會管理的重視程度不斷提高，檢察機(jī)關(guān)積極延伸法律監(jiān)督職能，在“兩法銜接”和創(chuàng)新社會管理領(lǐng)域作用更加突出。2001年4月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，明確提出加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接。同年7月，國務(wù)院又制發(fā)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡稱《移送規(guī)定》），明確檢察機(jī)關(guān)不僅有權(quán)對公安機(jī)關(guān)移送案件開展立案監(jiān)督，而且可以針對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件實施移送監(jiān)督。2011年7月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的意見》，要求檢察機(jī)關(guān)更加積極主動地做好檢察職能參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的各項工作，促進(jìn)提高社會管理法治化、規(guī)范化水平。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)或者與其他部門共同制定了多部規(guī)范性文件，在健全聯(lián)席會議、重大案件情況通報、信息共享平臺建設(shè)、備案審查等方面積極推動建立和完善兩法銜接機(jī)制，同時針對執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會管理漏洞和制度缺陷，及時向發(fā)案單位、相關(guān)職能部門提出健全管理機(jī)制的檢察建議，將監(jiān)督觸角從傳統(tǒng)的職務(wù)犯罪偵查、行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域延伸到社會管理和行政執(zhí)法領(lǐng)域，在行政違法行為法律監(jiān)督的制度探索上取得了明顯進(jìn)展。

（四）公益監(jiān)督：通過行政公益訴訟監(jiān)督重點(diǎn)領(lǐng)域行政違法行為（2015年—至今）

2015年7月全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在北京等13個省市在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開展為期兩年的提起公益訴訟試點(diǎn)。同年12月，最高人民檢察院通過《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》，在秉持檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督謙抑謹(jǐn)慎的基礎(chǔ)上，對檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟工作試點(diǎn)中的措施要求進(jìn)一步細(xì)化。兩年期間，試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)共向相關(guān)行政機(jī)關(guān)或社會組織提出檢察建議、督促履行職責(zé)4562件，行政機(jī)關(guān)已履行職責(zé)或糾正違法3206件，對仍不履行職責(zé)、公益繼續(xù)受到侵害的，以行政公益訴訟、行政附帶民事公益訴訟等形式向人民法院提起訴訟547件，行政公益訴訟影響逐步擴(kuò)大。2017年6月《行政訴訟法》再次修改，在規(guī)定履職中發(fā)現(xiàn)線索和訴前前置程序限制前提下，正式賦予檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等四大領(lǐng)域?qū)π姓C(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)提起行政公益訴訟的職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為實施法律監(jiān)督在法律層面取得重大歷史性進(jìn)展。

二、行政違法行為法律監(jiān)督的實踐困境

（一）法律依據(jù)不足，引發(fā)合法性質(zhì)疑

除了行政公益訴訟之外，目前檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的規(guī)定主要來源于中央政策文件、國務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章以及最高人民檢察院自身或者聯(lián)合相關(guān)部委制定的“規(guī)定”和“意見”，各地地方人大常委會在加強(qiáng)“兩法銜接”和檢察建議監(jiān)督方面也通過不少決定。但根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定，人民檢察院的職權(quán)只能通過制定法律授予。上述規(guī)范，要不屬于政策性文件，要不法律位階不高，均不能作為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法活動的合法依據(jù)。直接法律依據(jù)的缺失，必然引發(fā)被監(jiān)督對象對監(jiān)督權(quán)力合法性的質(zhì)疑，也直接導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督缺乏強(qiáng)制性和約束力。

（二）職權(quán)界限不清，導(dǎo)致權(quán)力行使失范

作為一項公權(quán)力，行政違法行為法律監(jiān)督必須控制在確有必要的限度內(nèi)，不能隨意行使，否則將成為“有權(quán)無責(zé)”的特殊權(quán)力，同樣會產(chǎn)生權(quán)力濫用的問題，這一點(diǎn)在檢察建議的適用上最為明顯。近年來，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的背景下，各地檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)改進(jìn)執(zhí)法檢察建議的數(shù)量和影響上達(dá)到了前所未有的高漲。以上海為例，2009年至2012年，上海檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)檢察建議4001件，其中向行政機(jī)關(guān)制發(fā)984件，年均增加81.7%[2]。2013年至2017年，全市檢察建議制發(fā)數(shù)分別為 1410件、941件、582件、591件、808件。檢察建議制發(fā)數(shù)量的大幅變動雖然與政府部門不斷強(qiáng)化依法行政等因素有關(guān)，但也反映出實踐中一些檢察機(jī)關(guān)片面追求考核業(yè)績，出現(xiàn)制發(fā)檢察建議適用范圍過于寬泛、追求數(shù)量不講質(zhì)量、重視發(fā)送忽視落實、以建議代替抗訴、多頭監(jiān)督重復(fù)監(jiān)督等問題，影響檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督活動的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和實效性[3]。

（三）職權(quán)范圍不明，難以獲得監(jiān)督線索

行政檢察監(jiān)督的前提是發(fā)現(xiàn)行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)通過哪種方式、哪種程序發(fā)現(xiàn)違法線索、進(jìn)而實施監(jiān)督，與行政檢察監(jiān)督范圍的大小直接相關(guān)。檢察機(jī)關(guān)不處于行政執(zhí)法一線，實踐中檢察監(jiān)督的線索主要來源于行政訴訟監(jiān)督工作的收集、行政執(zhí)法相對人及其利害關(guān)系人的控告以及其他檢察業(yè)務(wù)部門的發(fā)現(xiàn)移送，監(jiān)督途徑狹窄[4]。以“兩法銜接”為例，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處在“兩法銜接”工作的最前端，雖然相關(guān)規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)執(zhí)法信息應(yīng)及時上傳“兩法銜接”信息共享平臺備案審查，但實際上執(zhí)法信息如何填充、是否涉嫌犯罪、是否需要移送司法機(jī)關(guān)往往由行政機(jī)關(guān)自身決定，檢察機(jī)關(guān)并不能直接提前介入開展監(jiān)督檢查，這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)是否存在違法問題難以知情，難以發(fā)揮法律監(jiān)督作用。

（四）職權(quán)后果不明，造成行政監(jiān)督失位

行政檢察監(jiān)督既是一項職權(quán)也是一項職責(zé)，如果職責(zé)后果不明確，監(jiān)督重點(diǎn)不突出，那么部分檢察機(jī)關(guān)可能會選擇監(jiān)督難度較小的領(lǐng)域開展監(jiān)督，在那些行政違法問題嚴(yán)重迫，切需要檢察機(jī)關(guān)實施監(jiān)督的行政違法領(lǐng)域，尤其是損害國家和社會公共利益領(lǐng)域而沒有直接利害關(guān)系人的領(lǐng)域，就可能會出現(xiàn)監(jiān)督真空。例如1957年，原最高人民檢察院副檢察長梁國斌帶工作組到天津調(diào)研一般監(jiān)督工作情況時發(fā)現(xiàn)，一些檢察人員將國營商店的螃蟹跑掉、韭菜爛掉、工廠勞動環(huán)境差、灰塵多、噪聲大等小事作為監(jiān)督事項。在北京市豐臺區(qū)、宣武區(qū)和河北省徐水縣，調(diào)查組發(fā)現(xiàn)三個地區(qū)1956年以來辦理的絕大部分案件“均夠不上一般監(jiān)督范圍”[5]。

三、行政違法行為法律監(jiān)督的出路構(gòu)想

（一）依法監(jiān)督，完善行政違法行為法律監(jiān)督相關(guān)立法

筆者建議可以從以下四個方面對行政違法行為法律監(jiān)督制度予以立法完善：1.在《人民檢察院組織法》“職權(quán)”條文部分增加一款，明確檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的，有權(quán)督促其糾正。明確行政檢察監(jiān)督的依據(jù)、邊界、方式和效力，解決檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督無據(jù)、泛化監(jiān)督的困境；2.通過立法解釋或者修改法律，對《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》“法律責(zé)任”一章中的“有關(guān)部門”、“相關(guān)部門”明確為“人民檢察院”，使得上述法律成為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督違法行政行為的有效依據(jù)；3.建議借鑒《治安管理處罰條例》升格為《治安管理處罰法》立法經(jīng)驗，將《移送規(guī)定》升格為基本法律或者在《行政處罰法》中增加一條，明確檢察機(jī)關(guān)對“兩法銜接”工作負(fù)有監(jiān)督職責(zé)；4.完善檢察建議相關(guān)立法。在《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》中增設(shè)檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的規(guī)定，明確檢察建議的性質(zhì)、范圍、方式、程序、效力等，擴(kuò)展檢察機(jī)關(guān)利用檢察建議對行政機(jī)關(guān)實施法律監(jiān)督的權(quán)限，并規(guī)定行政機(jī)關(guān)的配合義務(wù)。

（二）立足職能，遵循在履職過程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的要求

線索來源是開展監(jiān)督工作的首要問題，也是檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的難點(diǎn)問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，與行政監(jiān)察、行政救濟(jì)的開門監(jiān)督不同，行政違法行為法律監(jiān)督的線索是按法律規(guī)定從檢察系統(tǒng)內(nèi)部移交來的線索，屬于閉門監(jiān)督[6]。但也有意見認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的情形不限于自行發(fā)現(xiàn)，還包括群眾舉報、人大代表反映、媒體報道、有關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交、上級院交辦等情形[7]。筆者認(rèn)為，首先，從字面意義理解，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”里的“職責(zé)”應(yīng)當(dāng)是指法定的檢察職責(zé)，參與社會治安綜合治理、加強(qiáng)“兩法銜接”、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理等任務(wù)需要通過立法才能成為檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。其次，這里的“職責(zé)”應(yīng)當(dāng)是指所有的法定檢察職責(zé)。既包括控告申訴、職務(wù)犯罪偵查、審查逮捕起訴、訴訟活動監(jiān)督等對外行使的法律監(jiān)督職權(quán)，也包括向人大負(fù)責(zé)并報告工作、接受上級檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)、提交立法和法律解釋的提案、制定司法解釋、對引渡請求進(jìn)行審查并批準(zhǔn)等與其職能相適應(yīng)的其他工作職責(zé)。因此，人大、上級檢察院以及其他機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)送的行政違法案件可以理解為檢察機(jī)關(guān)“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的監(jiān)督線索。

至于人民群眾單純向檢察機(jī)關(guān)舉報行政違法行為的，檢察機(jī)關(guān)能否作為監(jiān)督線索直接受理。筆者持否定態(tài)度。2014年我國正式啟動涉法涉訴信訪改革，根據(jù)中央政法委《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》、最高人民檢察院《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》等文件規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)確立了訴訪分離、統(tǒng)一受理、分類導(dǎo)入的控申機(jī)制，將涉法涉訴信訪事項與普通信訪分離開來。因此，為避免信訪程序再度混同交叉，削弱涉法涉訴信訪的改革效果，在目前所有信訪不能完全導(dǎo)入司法程序的情況下，行政相對人向檢察機(jī)關(guān)單純申請對行政行為的監(jiān)督，不宜作為案件來源途徑[8]。當(dāng)然，涉法涉訴信訪改革排除檢察機(jī)關(guān)直接受理行政違法行為的舉報控告，并不排除檢察機(jī)關(guān)依靠群眾實施法律監(jiān)督。對于人民群眾提供、媒體報道曝光的行政違法線索，檢察機(jī)關(guān)雖然無法直接辦理，但應(yīng)當(dāng)及時將相關(guān)的舉報、信訪線索移送給有權(quán)處理的單位。

（三）事后監(jiān)督，恪守行政與檢察的職權(quán)邊界

如果將“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”視為行政違法行為法律監(jiān)督的靜態(tài)要素，那么檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為實施監(jiān)督的時間和方式就是該項制度的動態(tài)要素。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是事后監(jiān)督，還是既包含事前監(jiān)督也包含事后監(jiān)督，意見分歧較大[9]。實踐中，也有一些檢察機(jī)關(guān)探索在行政執(zhí)法過程中對行政活動實施監(jiān)督，如2013年以來山西檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)選擇環(huán)境安全監(jiān)測、土地管理、治安管理等行政執(zhí)法領(lǐng)域，開展了兩次以行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督為主題的專項活動[10]。但筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不能以監(jiān)督的名義提前介入行政活動。

1.“在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)”與“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”不能等同

“依職權(quán)”相對的概念是“依申請”，強(qiáng)調(diào)具有該項檢察職權(quán)，強(qiáng)調(diào)職權(quán)啟動的原生性和主動性。而“在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)”，關(guān)注的是監(jiān)督線索的獲取方式，即檢察機(jī)關(guān)只能立足履職過程發(fā)現(xiàn)線索、延伸監(jiān)督，而不能脫離檢察職能對對行政執(zhí)法活動事前檢查或者事中監(jiān)督。

2.行政活動具有其自身獨(dú)立性，檢察監(jiān)督不能以監(jiān)督的名義直接開展行政執(zhí)法檢查活動

行政違法行為法律監(jiān)督的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案過程中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法但尚未構(gòu)成犯罪的亂作為、不作為。檢察機(jī)關(guān)對違法行為的監(jiān)督目的是防止行政違法演變?yōu)槁殑?wù)犯罪，方式上具有被動性、事后性、預(yù)防性，直接開展行政執(zhí)法檢察活動可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)代行或干預(yù)行政權(quán)，也不符合行政違法行為法律監(jiān)督制度的設(shè)立初衷。

3.檢察機(jī)關(guān)也不宜參與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法活動

實踐中不少地方政府為了增強(qiáng)行政執(zhí)法的權(quán)威和效率，通過成立工作小組、項目指揮部等方式，要求檢察機(jī)關(guān)參與房屋拆遷、土地征收、計劃生育、文明創(chuàng)建等聯(lián)合執(zhí)法工作。對此，有檢察院以相關(guān)工作超出檢察機(jī)關(guān)法定職責(zé)為由予以拒絕[11]。筆者深以為然。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍具有法定性和有限性，必須恪守權(quán)力界限。中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》第3條規(guī)定，“任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)”，因此從司法人員依法履行法定職責(zé)角度看，檢察機(jī)關(guān)也不宜以參與聯(lián)合執(zhí)法或者提前介入具體行政管理活動的方式實施檢察監(jiān)督。

（四）重點(diǎn)監(jiān)督，集中糾正嚴(yán)重的行政違法行為

1.重點(diǎn)監(jiān)督嚴(yán)重?fù)p害公共利益的行政違法行為

行政違法行為法律監(jiān)督應(yīng)該主要針對嚴(yán)重?fù)p害國家和社會公共利益或者嚴(yán)重破壞國家法律秩序的違法行為，進(jìn)而促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法?，F(xiàn)實生活中，不少行政違法行為給國家、集體或社會公共利益造成重大損失，卻由于“法律上的利害關(guān)系”的原告主體資格要求，因沒有適格的原告而難以進(jìn)入行政訴訟程序。例如，在稅收減免、行政許可等授益行政中行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)賦予相對人不當(dāng)權(quán)益，或者相反，在行政處罰、行政強(qiáng)制等損益行政中行政機(jī)關(guān)違法不行使職權(quán)，由于相對人是違法行政行為的受益人，其不可能提出質(zhì)疑或訴訟。如果沒有利害關(guān)系人提出異議，這種違法行為則難以發(fā)現(xiàn)糾正。這就需要檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人在職責(zé)過程中及時發(fā)現(xiàn)上監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、參與行政訴訟，以維護(hù)國家和公共利益，真正使得行政違法行為法律監(jiān)督“好鋼用在刀刃上”。

2.重點(diǎn)監(jiān)督違法的具體行政行為

有意見認(rèn)為，規(guī)范性文件是行政行為的依據(jù)和源頭，違法的行政規(guī)定一旦實施將給不特定的相對人權(quán)益產(chǎn)生重大影響，單獨(dú)靠權(quán)益受侵害的個人尋求法律救濟(jì)，不僅維權(quán)成本高，往往也很難奏效，要糾正違法和不當(dāng)?shù)男姓袨椋斜匾厩逶碵12]。但筆者認(rèn)為，違法規(guī)范性文件通過行政行為產(chǎn)生危害后果的，相對人可以根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，通過行政訴訟附帶性審查實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，只有最高人民檢察院認(rèn)為規(guī)章以上規(guī)范性文件存在問題的，可以向全國人大常委會提出審查建議，其余各級檢察院沒有該項職權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)力法定和謙抑性原則，不宜將規(guī)章以下規(guī)范性文件納入監(jiān)督范圍。

至于檢察機(jī)關(guān)能否對不合理的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。筆者認(rèn)為，合理性問題涉及行政機(jī)關(guān)面對具體事實開展行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)，具有一定的特殊性。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)具有強(qiáng)制性啟動監(jiān)督程序的特性，只發(fā)揮補(bǔ)充性、建議性的功能，不必然引起行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者重新作出行政行為[13]。檢察機(jī)關(guān)在實施法律監(jiān)督的同時，應(yīng)當(dāng)對行政權(quán)保持一定的尊重，不直接監(jiān)督不合理的行政行為。

3.對行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為類型開展重點(diǎn)監(jiān)督

有觀點(diǎn)認(rèn)為違法行政行為法律監(jiān)督制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)借鑒行政公益訴訟試點(diǎn)的經(jīng)驗，將監(jiān)督范圍限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域等有限的行業(yè)領(lǐng)域[14]。筆者認(rèn)為，單純劃分重點(diǎn)領(lǐng)域固然有利于突出監(jiān)督重點(diǎn)，但不符合立法明確性、科學(xué)性的技術(shù)要求。將行政違法行為法律監(jiān)督限定在上述領(lǐng)域，既與行政公益訴訟的監(jiān)督范圍有所重合，也忽略了行政違法行為法律監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢和制度功能。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為實施監(jiān)督的實踐經(jīng)驗，檢察機(jī)關(guān)對違法行政行為監(jiān)督的范圍可以考慮從行政行為類型角度規(guī)定為“行政機(jī)關(guān)違法行使或者不行使行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等職權(quán)的行為”。此外，鑒于《人民警察法》、《治安管理處罰法》已經(jīng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法實施監(jiān)督，且當(dāng)前社會對于警察權(quán)行使與監(jiān)督較為關(guān)注，治安類行政處罰與強(qiáng)制措施數(shù)量較多、對公民權(quán)益影響較大，當(dāng)前行政違法行為法律監(jiān)督可以先選擇從此入手，然后發(fā)揮“兩法銜接”多年積累的經(jīng)驗和優(yōu)勢，逐步延伸到其他行政活動領(lǐng)域。

（五）堅持協(xié)同監(jiān)督，建立健全行政監(jiān)督銜接機(jī)制

1.明確行政檢察監(jiān)督與其他行政監(jiān)督權(quán)力的界限

在我國，除了檢察監(jiān)督之外，對于行政違法行為還有人大法律監(jiān)督、法院審判監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督等等行政監(jiān)督機(jī)制。從科學(xué)設(shè)置權(quán)力體系的角度看，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與其他監(jiān)督權(quán)力的定位有所不同，應(yīng)當(dāng)恪守權(quán)力邊界，不越權(quán)監(jiān)督，不重復(fù)監(jiān)督。首先，行政違法檢察監(jiān)督屬于微觀領(lǐng)域的司法監(jiān)督，而人大法律監(jiān)督是依據(jù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)地位對所有國家權(quán)力運(yùn)行實施的宏觀監(jiān)督，其主要通過聽取政府工作報告、審議專項工作報告等方式對行政機(jī)關(guān)實施監(jiān)督，一般不監(jiān)督具體的行政違法行為。第二，行政違法檢察監(jiān)督主要針對的是違法行為而不是違法的行政機(jī)關(guān)工作人員。國家監(jiān)察體制改革設(shè)立國家監(jiān)察委員會，整合反腐敗力量，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?？梢?，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家反腐敗機(jī)構(gòu)，主要是通過行使監(jiān)察職能監(jiān)督檢查違紀(jì)違法犯罪的國家公職人員。而人民檢察院對行政機(jī)關(guān)違法行為的監(jiān)督，實際上與人民法院行政訴訟審理權(quán)力一樣，是在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下，以法律授權(quán)的方式授予的一種司法審查權(quán)[15]。與國家監(jiān)察監(jiān)督相比，行政違法行為法律監(jiān)督在監(jiān)督性質(zhì)、監(jiān)督目的、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式等方面均有所差異[16]。第三，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)主要定位于監(jiān)督機(jī)制而不是爭議解決機(jī)制。有觀點(diǎn)認(rèn)為行政檢察具有彌補(bǔ)訴訟和復(fù)議缺憾的潛力和制度優(yōu)勢，建議將行政檢察作為解決行政爭議的第三條道路[17]。對此筆者持不同意見。檢察權(quán)的本質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)，其立足點(diǎn)不僅僅是批捕、公訴乃至訴訟監(jiān)督等訴訟程序設(shè)計，而是憲法國家權(quán)力配置和權(quán)力制衡的產(chǎn)物。對于行政爭議，當(dāng)事人的救濟(jì)途徑主要是行政復(fù)議和行政訴訟，當(dāng)事人對行政訴訟裁判結(jié)果不服可以申請行政訴訟檢察監(jiān)督，但不能繞過行政訴訟和行政復(fù)議向檢察機(jī)關(guān)尋求解決行政爭議。

2.完善行政檢察監(jiān)督與其他行政監(jiān)督制度的銜接機(jī)制

行政違法行為法律監(jiān)督不能局限在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，而應(yīng)積極回應(yīng)黨和國家對于司法體制改革的定位和統(tǒng)籌，在明確行政檢察監(jiān)督與其他行政監(jiān)督機(jī)制的涇渭界限同時，同時也要做好與其他國家機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制。（1）推動行政檢察監(jiān)督工作，需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主依法治國有機(jī)統(tǒng)一，具體要求就是要在改革過程中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、爭取各級黨委的支持，堅持人民代表大會制度、積極接受人大監(jiān)督和上級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。檢察機(jī)關(guān)在推行行政違法行為法律監(jiān)督時，應(yīng)當(dāng)主動向同級黨委、人大及其常委會溝通報告，爭取把相關(guān)工作納入黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和人大法律監(jiān)督工作計劃之下，同時做好社會宣傳，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，提升行政違法行為檢察的影響力和公認(rèn)度。（2）建立行政復(fù)議與行政檢察的銜接機(jī)制。政府法制部門負(fù)有統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)依法行政工作的職責(zé)，并具體負(fù)責(zé)行政復(fù)議制度的實施，二者在監(jiān)督行政的制度功能上具有同向性。隨著國家機(jī)構(gòu)改革，行政復(fù)議制度可能進(jìn)一步增強(qiáng)獨(dú)立性和權(quán)威性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮政府、行政部門層級監(jiān)督的作用，通過建立聯(lián)席會議、信息共享、備案督促、跟蹤反饋等銜接機(jī)制，形成監(jiān)督合力。（3）借助國家監(jiān)察與行政檢察銜接機(jī)制?，F(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟線索挖掘側(cè)重于通過辦理涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)案件發(fā)現(xiàn)尚未構(gòu)成犯罪的違法行為，而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)則偏重于反腐在行政執(zhí)法監(jiān)督中功能有所弱化。隨著國家監(jiān)察體制改革的深入，有必要建立完善監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)信息互通、線索移送、監(jiān)督互動的銜接機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)對刑事職務(wù)犯罪案件立案偵查后，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的，可以移送檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)國家公職人員違法行政行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查，確保行政違法監(jiān)督懲處的公正、嚴(yán)肅、高效。最后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與審判機(jī)關(guān)的工作配合，共同對行政機(jī)關(guān)在行政訴訟受理、審判、執(zhí)行以及非訴行政執(zhí)行等環(huán)節(jié)中的違法行為實施監(jiān)督。

完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對行政權(quán)力尤其是行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，是全面深化改革的必然要求，也是最終實現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略的必經(jīng)路徑，更是深入推進(jìn)檢察改革工作的內(nèi)在要求。作為憲法所確定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為實施法律監(jiān)督歷經(jīng)了一般監(jiān)督、間接監(jiān)督、延伸監(jiān)督和公益監(jiān)督等四個階段，體現(xiàn)了不斷揚(yáng)棄、逐步優(yōu)化的發(fā)展過程。在國家監(jiān)察體制改革和深化司法體制改革的背景下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)正視在行政違法行為法律監(jiān)督方面存在短板，切實聚焦法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，不斷完善檢察監(jiān)督體制機(jī)制，增強(qiáng)行政違法行為法律監(jiān)督的合法性、精準(zhǔn)度、有效性和協(xié)調(diào)性，爭取早日立法或者由全國人大常委會授權(quán)立法，在堅持立足檢察職能、檢察監(jiān)督線索履職中發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，遵循事后監(jiān)督、重點(diǎn)監(jiān)督、協(xié)同監(jiān)督的原則，恪守檢察與行政的權(quán)力界限，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)，做好檢察監(jiān)督與其他行政監(jiān)督制度的有效銜接。